Die Klägerin hat im Dezember 1953 auf Grund einer Ausschreibung der Bundesstelle für den Warenverkehr der gewerblichen Wirtschaft insgesamt 272.440 kg weißes vollraffiniertes Paraffin in Tafeln, das in der sowjetischen Besatzungszone hergestellt war, im Transithandel über England eingekauft und unmittelbar aus der Zone über Fulda in das Bundesgebiet verbracht. Entsprechend den besonderen Bestimmungen der Ausschreibung enthielten die der Einfuhr zugrunde liegenden Einkaufsermächtigungen der Bundesstelle vom 12. November und 11. Dezember 1953 sowie die von der Landeszentralbank erteilten entsprechenden Einfuhr- und Zahlungsbewilligungen vom 17. November und 12. Dezember 1953 die Auflage, die Ware zu verzollen und zwecks Entrichtung der Einfuhrabgaben im Zollanweisungsverfahren einzuführen. Keiner der Bescheide enthielt eine Rechtsmittelbelehrung.

Am 12. November 1954 erließ das Hauptzollamt in Fulda einen Bescheid, durch den es die Klägerin zur Zollzahlung heranzog. Am 26. November 1956 erging ein Bußgeldbescheid gegen die Klägerin wegen vorsätzlicher Devisenzuwiderhandlung. Erst am 7. Februar 1957 erhob die Klägerin gegen die Einkaufsermächtigungen und die Einfuhr- und Zahlungsbewilligungen bei der Bundesstelle insoweit Einspruch, als sie ihr die Verzollung der Ware und ihre Einfuhr im Zollanweisungsverfahren auferlegten. Die Bundesstelle wies den Einspruch mit der Begründung zurück, daß sie hinsichtlich des Einspruchs gegen die Einfuhr- und Zahlungsbewilligungen nicht passiv legitimiert sei und daß der Einspruch im übrigen nicht innerhalb der Ausschlußfrist des § 21 Abs. 3 Satz 1 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) - BVerwGG - eingelegt worden sei.

Die Klägerin hat Klage mit dem Antrag auf Aufhebung der Zollauflage in den Einkaufsermächtigungen der Bundesstelle erhoben. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. In der Berufungsinstanz hat die Klägerin hilfsweise die Feststellung beantragt, daß das zwischen den Parteien auf Grund der Einkaufsermächtigungen entstandene Rechtsverhältnis sich auf devisenrechtliche Rechte und Pflichten beschränke und daß sie daraus nicht rechtswirksam verpflichtet sei, das Paraffin im Zollanweisungsverfahren einzuführen und Zoll und Umsatzausgleichssteuer darauf zu zahlen. Das Berufungsgericht hat die Berufung zurückgewiesen. Es sieht die Klage als unzulässig an. Dem Hauptantrage könne wegen Versäumung der Einspruchsfrist des§ 21 Abs. 3 Satz 1 BVerwGG, dem Hilfsantrag mangels Rechtsschutzinteresses nicht stattgegeben werden, weil das Feststellungsbegehren dasselbe Ziel wie die Anfechtungsklage verfolge und seine Zulassung daher nur zu einer Umgehung des § 21 Abs. 3 a.a.O. führen würde.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision der Klägerin. Sie vertritt die Ansicht, daß § 21 Abs. 3 a.a.O. nur für Verwaltungsakte der obersten Bundesbehörden gelte. Das zeige die Stellung der Vorschrift in einem Abschnitt des Gesetzes, der nur allgemeine Verfahrensvorschriften für die beim Bundesverwaltungsgericht anhängig zu machenden Sachen enthalte. Der Wille, die Zulässigkeit des Einspruchs gegen Verwaltungsakte sämtlicher Bundesbehörden von der Einhaltung einer bestimmten Frist abhängig zu machen, habe im Gesetz jedenfalls keinen hinreichenden Ausdruck gefunden. Selbst wenn die angefochtenen Bescheide aber formell rechtskräftig geworden sein sollten, stehe dies einer Klage auf Feststellung ihrer Rechtswidrigkeit nicht entgegen. Dies müsse jedenfalls dann gelten, wenn die rechtzeitige Erhebung einer Gestaltungs- oder Leistungsklage dem Betroffenen nicht zuzumuten gewesen sei. Die Außenhandelsunternehmen müßten gesetzwidrige Auflagen zunächst in Kauf nehmen, wenn sie nicht vom Geschäft ausgeschlossen werden wollten; sie könnten sich hiergegen erst dann zur Wehr setzen, wenn sie wegen Verletzung einer solchen Auflage zur Verantwortung gezogen würden. Die Klägerin habe zunächst keinen Anlaß gehabt, die Auflagen anzugreifen, weil sie, nachdem sie die Ware unverzollt in das Bundesgebiet verbracht hatte, mit keinem Nachteil aus der Nichtbeachtung der Auflagen gerechnet habe. Ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit sei erst nach Ablauf der Frist des § 21 Abs. 3 BVerwGG entstanden, als gegen sie ein Bußgeldverfahren eingeleitet worden sei, für dessen Ausgang die verwaltungsgerichtliche Feststellung wesentlich sei. Das Feststellungsinteresse könne auch nicht deswegen verneint werden, weil die Rechtsgültigkeit der Auflagen im Bußgeldverfahren ebenfalls nachzuprüfen sei. Ohne Durchführung der Feststellungsklage müsse auch mit Zurückweisung einer Verfassungsbeschwerde wegen Nichtausschöpfung des Verwaltungsrechtsweges gerechnet werden.

Die Beklagte und der Oberbundesanwalt sind diesen Ausführungen entgegengetreten.

Die Revision konnte keinen Erfolg haben.

Die zwischen den Parteien streitige Frage, ob die Beklagte die von der Klägerin im Transithandel eingeführte, aus der sowjetischen Besatzungszone stammende Ware dem Zollanweisungsverfahren unterwerfen durfte, kann im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht mehr zur Entscheidung kommen. Die Klägerin hat das Recht zur Anfechtung der gegen sie ohne Rechtsmittelbelehrung erlassenen Auflagen dadurch verloren, daß sie nicht, wie dies § 21 Abs. 3 BVerwGG verlangt, innerhalb eines Jahres seit ihrem Erlaß den ihr nach den landesrechtlichen Vorschriften zustehenden Rechtsbehelf eingelegt hat.

Die Ansicht der Klägerin, daß sich die Vorschrift des § 21 Abs. 3 BVerwGG nur auf solche Verwaltungsakte bezogen habe, die in erster Instanz beim Bundesverwaltungsgericht anzufechten waren, findet im Gesetz keine Stütze. Der Senat folgt in dieser Frage der Auffassung des VII. Senats in einem Urteil vom 4. Dezember 1959 - BVerwG VII C 36.58 (DÖV 1960 S. 636 und DVBl. 1960 S. 286) - dahin, daß sich aus § 21 a.a.O. eindeutig der Wille des Gesetzgebers ergibt, nicht nur bestimmten, sondern allen Bundesbehörden die Pflicht zur Rechtsmittelbelehrung aufzuerlegen und daß dementsprechend die Ausschlußfrist des § 21 Abs. 3 a.a.O. auch für die Rechtsbehelfe gegen Verwaltungsakte aller Bundesbehörden gilt. Es ist kein Grund ersichtlich, warum der Gesetzgeber die Pflicht zur Rechtsmittelbelehrung auf Verwaltungsakte hätte beschränken sollen, die erstinstanzlich beim Bundesverwaltungsgericht anzufechten waren. Hielt der Gesetzgeber eine Ausweitung des Rechtsschutzes durch Einführung einer solchen Verpflichtung für geboten, so konnte dieser Zielsetzung nur eine allgemeine, für alle Bundesbehörden gültige Regelung gerecht werden, wie sie § 21 a.a.O. getroffen hat. Wortlaut und Zweck der Regelung gegenüber fällt es nicht ins Gewicht, daß sie in einem Teil des Gesetzes enthalten ist, der das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht betrifft. Da die Einkaufsermächtigungen mit den die Klägerin belastenden Auflagen bereits im Jahre 1953 ergangen sind, die Klägerin Einspruch gegen diese Bescheide aber erst im Jahre 1957 eingelegt hat, hat sie die Frist des § 21 Abs. 3 BVerwGG versäumt. Anhaltspunkte dafür, daß die Klägerin an der rechtzeitigen Einlegung des Einspruchs durch höhere Gewalt behindert gewesen sei, sind nicht vorhanden. Die Vorinstanzen haben die Anfechtungsklage daher zu Recht als unzulässig abgewiesen.

Das Berufungsgericht hat auch den hilfsweise gestellten Feststellungsantrag zu Recht als unzulässig angesehen. Soweit die Klägerin hier die Feststellung begehrt, daß das zwischen den Parteien auf Grund der Einkaufsermächtigungen entstandene Rechtsverhältnis sich auf devisenrechtliche Rechte und Pflichten beschränke, fehlt es schon am Feststellungsinteresse, da die Beklagte dies nicht bestreitet. Sie stützt ihre Maßnahme selbst nur auf das Militärregierungsgesetz Nr. 53, also auf devisenrechtliche Vorschriften. Umstritten ist nur die Frage, ob das Devisenrecht die von der Klägerin angegriffenen Auflagen zuläßt. Tatsächlich will die Klägerin, wie der zweite Satz ihres Antrages ergibt, auch nur festgestellt wissen, daß die Zollauflagen unwirksam sind, weil sie - und zwar insbesondere in devisenrechtlichen Vorschriften - keine Rechtsgrundlage hätten. Die Klägerin will mit diesem Antrag die Auswirkungen der Auflagen beseitigen, obwohl sie infolge der Versäumung der Einspruchsfrist unanfechtbar geworden sind. Diese Unanfechtbarkeit steht auch dem Feststellungsbegehren entgegen.

Da neues Prozeßrecht, soweit nichts anderes bestimmt ist, auch die anhängigen Verfahren erfaßt, ist die Rechtslage nach der während des Revisionsverfahrens in Kraft getretenen Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17) - VwGO - zu beurteilen, obwohl die Klage bereits vor Erlaß der Verwaltungsgerichtsordnung erhoben worden ist. Die Übergangsvorschrift des § 195 Abs. 6 Nr. 5 a.a.O., nach der sich die Zulässigkeit eines Rechtsmittels oder eines Rechtsbehelfs gegen die vor dem Inkrafttreten des Gesetzes ergangenen Entscheidungen nach den bisher geltenden Vorschriften richtet, kommt nicht zum Zuge, weil die Feststellungsklage, jedenfalls soweit sie nicht die Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes zum Gegenstand hat, kein Rechtsmittel und kein Rechtsbehelf gegen eine Entscheidung darstellt, sondern die von dem Vorliegen einer belastenden Entscheidung unabhängige Klärung von Rechtsbeziehungen unter den Beteiligten zum Gegenstande hat.

§ 43 Abs. 2 VwGO bestimmt, daß die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses nicht begehrt werden kann, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Diese Vorschrift kleidet nur einen Gedanken in Gesetzesform, der auch schon unter dem früheren Recht gegolten hat. Die Rechtsprechung hat der Feststellungsklage auch schon vor dem Inkrafttreten derVerwaltungsgerichtsordnung nur subsidiäre Bedeutung zuerkannt. Dementsprechend hat der Senat bereits in einem Beschluß vom 20. Januar 1955 - BVerwG I B 81.53 - ausgesprochen, daß die Feststellungsklage unzulässig ist, wenn sie nur zur Umgehung der fristgebundenen, aber infolge Versäumung der Einspruchsfrist unzulässig gewordenen Anfechtungsklage dienen soll.

Die Klägerin will die Vorschrift des § 43 Abs. 2 VwGO dahin verstanden wissen, daß es nicht darauf ankomme, ob die Klageerhebung objektiv möglich gewesen sei, sondern daß entscheidend sein müsse, ob sie der Partei zuzumuten gewesen sei. Abgesehen davon, daß das Gesetz selbst keine Anhaltspunkte für eine derartige Auslegung bietet, ist nicht erkennbar, warum der Klägerin die rechtzeitige Erhebung der Klage nicht zumutbar war. Die Tatsache, daß Außenhandelsgeschäfte kurzfristig abgeschlossen und durchgeführt werden müssen und daß die Klägerin das aus der sowjetischen Besatzungszone stammende Paraffin deshalb ohne vorherige Klärung der Rechtsgültigkeit der Zollauflagen in das Bundesgebiet verbracht hat, ist insoweit ohne Bedeutung. Der Kaufmann, der die Bedingungen einer Ausschreibung für unrechtmäßig hält, befindet sich insoweit in einer gewissen Zwangslage, als er sich darüber schlüssig werden muß, ob er sich an der Ausschreibung auch auf die Gefahr hin beteiligen will, daß seine Rechtsauffassung nicht zutreffend sein sollte. Es mag ihm auch nicht zu verdenken sein, wenn er die Rechtsgültigkeit solcher Bedingungen vor der Entscheidungüber die Erteilung der Einkaufsermächtigung nicht angreift, um sich nicht einer Ablehnung seines Zuteilungsantrages auszusetzen. Mit der Erteilung der Einkaufsermächtigung entfällt aber jeder - von der Rechtsordnung möglicherweise als gerechtfertigt anzuerkennender - Grund, der den Kaufmann daran hindern könnte, die Rechtmäßigkeit der in der Einkaufsermächtigung enthaltenen Bedingungen und Auflagen im Wege der Anfechtungsklage zur Entscheidung zu stellen. Die Hoffnung, daß die Behörde die Nichterfüllung der Auflagen nicht bemerken oder nicht verfolgen werde, vermag die Nichteinhaltung der Klagefrist nicht zu entschuldigen. Die Meinung der Klägerin, daß für sie kein Anlaß zur Erhebung der Anfechtungsklage vor Einleitung des Bußgeldverfahrens bestanden habe, verkennt die selbständige Bedeutung des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens. Wenn auch die Aufhebung einer unrechtmäßigen Auflage durch das Verwaltungsgericht zur Folge hat, daß Verstöße gegen die Auflagen nicht mehr bestraft werden können, so ist das verwaltungsgerichtliche Verfahren doch kein Verfahren zur Klärung von für die strafrechtliche oder ordnungsstrafrechtliche Behandlung des Sachverhalts bedeutsamen Vorfragen. Aus den Einkaufsermächtigungen war klar ersichtlich, daß die Behörde die Verbringung der Ware in das Bundesgebiet nur gegen Zollzahlung gestatten wollte. Die Klägerin hätte diese Auflagen, wenn sie sich ihnen nicht unterwerfen wollte, alsbald nach Zugang der Ermächtigungen, jedenfalls aber vor Ablauf der Frist des § 21 Abs. 3 BVerwGG anfechten können.

Die Feststellungsklage wäre nur dann zulässig, wenn die umstrittenen Auflagen nichtig wären; dafür sind keine Anhaltspunkte vorhanden.

Die Revision mußte daher zurückgewiesen werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.