I.

Die Klägerin, ein Werbeunternehmen, beabsichtigt, an der Mauer des Grundstücks V.straße 16/17 in Osnabrück eine Werbetafel aus Sperrholzplatten mit Profilrahmen im Format 2,75 mal 3,75 m für wechselnde Plakatanschläge anzubringen. Die Beklagte lehnte den Antrag auf Genehmigung des Vorhabens mit der Begründung ab, die Werbetafel würde die architektonisch gegliederte Wand überschneiden und außerdem über die Baufluchtlinie hinwegragen.

Widerspruch und Klage waren erfolglos. Das Berufungsgericht hat der Klage stattgegeben und die Beklagte verpflichtet, die beantragte Genehmigung zu erteilen. Zur Begründung führte das Berufungsurteil aus, die Werbeanlage würde allerdings, da die Mauer unmittelbar auf der Baufluchtlinie stehe, über diese Linie um einige Zentimeter hinausragen. Dies sei jedoch zulässig. Die Bauverordnung für die Stadt Osnabrück (BauVO) vom 12. Oktober 1954 schreibe in § 6 Nr. 3 lediglich vor, daß alle Gebäude in einer Baufluchtlinie errichtet werden müßten; eine Plakattafel sei kein Gebäude. Ebensowenig greife die Vorschrift des § 6 Nr. 18 BauVO ein, die Bauteile betreffe und ihr Vortreten über die Baufluchtlinie hinaus erst in einer Höhe von mehr als 3 m über dem Fußweg gestatte; denn eine Plakattafel sei auch kein Bauteil im Sinne der Bauverordnung. Zwar ließe sich weiter daran denken, daß die Werbetafel den Festsetzungen des gemäß § 173 Abs. 3 BBauG fortgeltenden Fluchtlinienplans widerspreche und deshalb nach § 30 BBauG unzulässig sei. Indessen scheitere die Anwendung der §§ 29 ff. BBauG daran, daß das Vorhaben der Klägerin weder die Errichtung einer baulichen Anlage noch deren Änderung oder Nutzungsänderung betreffe, die Voraussetzungen des § 29 BBauG also nicht vorlägen. Die Werbeanlage sei daher allein nach der Baugestaltungsverordnung vom 10. November 1936 in Verbindung mit der Ortssatzung der Beklagten über Außenwerbung (AWS) zu beurteilen. Eine auf den Durchschnittsbetrachter verletztend wirkende Beeinträchtigung des ästhetischen Empfindens werde das Werbeschild nicht auslösen.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision macht die Beklagte geltend, das Berufungsgericht habe den Begriff der baulichen Anlage im Sinne des § 29 BBauG verkannt, indem es auf die fehlende Verbindung der Reklametafel zu dem Grund und Boden abgestellt habe. Überstehende, in den Luftraum hineinragende Teile eines Baues gehörter zu dem Gebäude, wie sich auch der Rechtsprechung zu § 11 des preußischen Fluchtliniengesetzes und zu anderen Vorschriften entnehmen lasse; zudem erstrecke sich das Recht des Eigentümers eines Grundstücks nach § 905 BGB auf den Raum über der Oberfläche. Es sei im übrigen unverständlich, daß das Berufungsgericht die Eigenschaft des Schildes als bauliche Anlage in bezug auf § 29 BBauG verneint, in bezug auf § 1 der Baugestaltungsordnung dagegen bejaht habe. Größe und Gefährlichkeit der in den Raum über der Straße hineinragenden Plakattafel der Klägerin erforderten, daß ihre Anbringung baurechtlichen Regelungen und Maßstäben unterworfen werde. Zumindest stelle die Anbringung der Plakattafel eine Änderung der baulichen Anlage dar, da nach einer früheren Entscheidung des Berufungsgerichts nicht die verdeckten Gebäudeteile, sondern die verdeckenden Werbeschilder den Eindruck bestimmten. Das Berufungsgericht habe zudem den Grundsatz der Gewaltenteilung verletzt, indem es durch seine Entscheidung in die verwaltende Tätigkeit der Beklagten eingegriffen habe. Schließlich verstoße die Beurteilung nach dem Empfinden des "gebildeten Durchschnittsbetrachters" gegen das Rechtsstaatsprinzip, da jener Begriff nicht hinreichend bestimmt sei.

Die Beklagte beantragt,

Die Klägerin bittet um Zurückweisung der Revision. Sie steht auf dem Standpunkt, das Bundesbaugesetz sei weder auf unselbständige bauliche Anlagen wie die von der Klägerin beantragte Anschlagtafel noch überhaupt auf Werbeanlagen anwendbar, selbst wenn es sich um selbständige bauliche Anlager handele, da das gesamte Recht der Außenwerbung dem Bauordnungs- und nicht dem Bauplanungsrecht angehöre. Im Gegensatz zur Auffassung der Beklagten unterschieden die Landesbauordnungen zudem zwischen Werbeanlagen, die bauliche Anlagen sind, und anderen Werbeanlagen. Die von der Beklagten vertretene Auffassung, Anschlagtafeln wie die hier streitige als bauliche Anlage anzusehen und als Bauteile im Sinne des § 6 Nr. 18 BauVO zu behandeln, sei nicht nur lebensfremd, sondern würde zu einer Zementierung des städtischen Anschlagmonopols führen, da eine Anbringung von Anschlagtafeln in Höhe von 3 m über dem Fußweg praktisch unmöglich sei; damit werde der Gleichheitssatz verletzt. Das Bundesverwaltungsgericht habe in seinem Beschluß vom 29. Dezember 1964 - BVerwG I C 97.63 - (DVBl. 65, 203) zutreffend entschieden, daß das Bundesbaugesetz und die Baunutzungsverordnung auf solche Werbeanlagen keine Anwendung finde, die nicht selbständige bauliche Anlagen sind.

Mit dem Hinweis auf den § 905 BGB verkenne die Beklagte, daß das geringfügige Hineinragen der Anschlagtafel der Klägerin in den Luftraum um wenige Zentimeter im Rahmen des Gemeingebrauchs der Anlieger liege und nicht das Eigentumsrecht der Beklagten an dem öffentlichen Grund und Boden verletze und auch nicht gegen das Fluchtliniengesetz verstoße. Mit der Beurteilung der Werbeanlage habe das Oberverwaltungsgericht entgegen der Auffassung der Beklagten nicht den Gewaltenteilungsgrundsatz und das Rechtsstaatsprinzip verletzt; vielmehr sei das Berufungsgericht der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gefolgt.

II.

Die Revision ist nicht begründet. Das Berufungsurteil verstößt nicht gegen Bundesrecht.

1.

Es mag allerdings Zweifeln unterliegen, ob die Rechtsauffassung des angefochtenen Urteils zutrifft, die Anbringung der hier streitigen über 10 qm großen Werbeanlage an einer Grundstücksmauer stelle weder die Errichtung einer baulichen Anlage noch die Änderung einer baulichen Anlage im Sinne des § 29 BBauG dar. Der erkennende Senat hat zwar bisher in seiner Rechtsprechung Werbeschilder, die an der Außenwand eines Gebäudes angebracht werden, unabhängig von ihrer Große nicht für bauliche Anlagen gehalten (vgl. Urteil vom 25. Juni 1965 - BVerwG IV C 73.65 - [BVerwGE 21, 251] und Beschluß vom 20. Januar 1967 - BVerwG IV B 232.65 -); jedoch ist einzuräumen, daß bei Heranziehung der mit § 29 BBauG verfolgten städtebaulichen und planerischen Zwecke in besonderen Fällen eine andere Beurteilung immerhin denkbar wäre.

Indessen kommt es auf diese Frage entscheidungserheblich nicht an. Denn wenn mit dem Oberverwaltungsgericht in dem Werbeschild weder eine bauliche Anlage noch deren Änderung zu sehen ist, so wären zwar die §§ 29 ff. BBauG in der Tat nicht anwendbar. Gleichwohl wäre aber nach dem im Urteil vom 4. November 1966 - BVerwG IV C 36.65 - (BVerwGE 25, 243 [248]) Gesagten zu prüfen, ob nicht die Festsetzung des Fluchtlinienplans, die unabhängig von § 29 BBauG beachtlich sind, aus sich selbst heraus und unmittelbar dem - als sonstige Nutzung zu qualifizierenden - Vorhaben entgegenstehen. Dieser in dem erwähnten Urteil vom 4. November 1966 entwickelten Auffassung ist allerdings im Schrifttum widersprochen worden (vgl. Evers in DVBl. 1968, 1 ff.) u.a. mit der Begründung, nach jenem Urteil wäre jede dem Gebietscharakter widersprechende sonstige Nutzung vom Inkrafttreten des Bebauungsplans an rechtswidrig unabhängig davon, in welchem Stand der Durchführung sich der Plan befinde. Der Senat glaubte, diesen und ähnlichen, etwa die Rechtsprechung des Senats zum Bestandsschutz (vgl. dazu auch das genannte Urteil a.a.O. S. 251) gänzlich außer acht lassenden Mißverständnissen durch den betonten Hinweis begegnen zu können, die Festsetzung des Nutzungscharakters als Bauland bedeute - "selbstverständlich" - nicht, daß in dem derart beplanten Gebiet ausschließlich gebaut werden dürfe (a.a.O. S. 248); das sei an dieser Stelle erneut hervorgehoben. Wenn hier jedoch Werbeanlagen auch als nicht bauliche Anlagen bei Überschreitung der Fluchtlinie zulässigerweise durch den Bebauungsplan verboten worden wären, müßte dieses Verbot unabhängig von der Anwendbarkeit des § 29 BBauG bereits im Genehmigungsverfahren beachtet werden, da die Baugenehmigung die Feststellung enthält, daß das Vorhaben mit dem (gesamten) öffentlichen Recht - also auch mit etwa bestehenden Bebauungsplänen - vereinbar ist (vgl. auch Meyer-Stich-Tittel, Bundesbaurecht 1966, Rdnr. 2 a.E. zu § 14 BNVO). Dem läßt sich nicht mit dem besonderen Charakter des Bebauungsplans als Plan begegnen. Freilich gibt es grundsätzlich keine Rechtspflicht zum Vollzug des Plans; und gewiß kann nicht jedes durch den Plan ausdrücklich ausgesprochene oder sich aus ihm ergebende Verbot ohne jegliche weitere Voraussetzung verwirklicht werden. Doch darum geht es hier ebensowenig wie in dem im Urteil vom 4. November 1966 beurteilten Sachverhalt. Hier wie dort stand und steht in Frage, ob in einem Fall, in dem gänzlich oder doch weitgehend ein dem Plan entsprechender Zustand bereits verwirklicht worden ist, ein die Planverwirklichung gefährdendes und durch den Plan ausdrücklich oder inzidenter ausgeschlossenes Vorhaben nur deswegen gestattet werden muß, weil es als ein die sonstige Nutzung betreffendes Vorhaben nicht von den §§ 29 ff. BBauG erfaßt wird. Das ist zu verneinen; denn jedenfalls in einem solchen Fall bildet der Plan als Rechtsnorm die unmittelbare Grundlage für eine Genehmigungsversagung.

Indessen stehen die Festsetzungen des Fluchtlinienplans dem Vorhaben der Klägerin nicht entgegen. Denn die Bauverordnung der Beklagten ist in den Teilen, aus denen sich die Bedeutung der Fluchtlinien im einzelnen ergibt, zusammen mit dem Fluchtlinienplan nach § 173 Abs. 3 BBauGübergeleitet worden. Was das Oberverwaltungsgericht zur Auslegung des § 6 Nr. 3 und 18 BauVO gesagt hat, gilt daher in gleicher Weise für den Fluchtlinienplan. Wenn nach den irrevisiblen Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts ein Werbeschild weder Gebäude noch Gebäudeteil im Sinne der Bauverordnung ist, dann ist es dies auch nicht im Sinne des Fluchtlinienplans. Daraus folgt, daß das überragende Schild den Festsetzungen des Fluchtlinienplans ebenfalls nicht widerspricht.

Die gleichen Überlegungen zur Auslegung des Fluchtlinienplans würden gelten, wenn man die streitigen Werbeanlagen in Übereinstimmung mit der Revision als eine bauliche Anlage oder als Änderung einer solchen ansehen wollte; auch in diesem Fall könnte die Revision daher keinen Erfolg haben.

2.

Unzutreffend ist die Meinung der Revision, daß das Berufungsgericht den in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG verankerten Gewaltenteilungsgrundsatz verletzt und in unzulässiger Weise in die verwaltende Tätigkeit der Beklagten eingegriffen habe, indem es die von dem beantragten Werbeschild ausgehende Wirkung anders beurteilt hat als die beklagte Gemeinde. Die Revision verkennt mit ihrem Vorbringen, daß es sich bei den in § 1 der Verordnung über Baugestaltung (BauGestaltVO) vom 10. November 1936 (RGBl. I S. 938) verwandten Begriffen um sogenannte unbestimmte Rechtsbegriffe handelt, bei deren Anwendung - jedenfalls was die hier in Frage stehende Vorschrift anlangt - die Gerichte nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts einer eigenen umfassenden Prüfung nicht enthoben sind (vgl. etwa BVerwGE 2, 172 [176]; 17, 322 [325 ff.]; vgl. ferner BVerwGE 24, 60 [63 f.] zum Begriff der Denkmalswürdigkeit); daran hält der erkennende Senat auch nach erneuter Überprüfung fest. Die Frage, ob eine Werbeanlage verunstaltend wirkt, also ein häßlicher, das ästhetische Empfinden des Betrachters nicht bloß beeinträchtigender, sondern verletzender Zustand entstehen würde (vgl. BVerwGE 2, 172 [176/77]), ist daher verwaltungsgerichtlich voll nachprüfbar. Damit wird der Grundsatz der Gewaltenteilung ebensowenig verletzt wie bei jeder anderen gerichtlichen Kontrolle des Verwaltungshandelns. Dem kann auch nicht - wie die Beklagte in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat vorgetragen hat - mit der Erwägung begegnet werden, gerade die beklagte Stadt habe ein Recht darauf, ihr "Gesicht zu wahren", und dafür zu sorgen, daß ihre historisch gewachsene "Stadtpersönlichkeit" nicht durch Werbeanlagen verfälscht werde. Gewiß ist es nicht nur das Recht, sondern auch die wohlverstandene Pflicht eines Gemeinwesens, historische Stadtkerne, denkmalswürdige Gebäude und dergleichen in ihrer Eigenart zu erhalten und vor Verfremdungen zu schützen. Indessen berechtigt dies auch in Städten, die über einen historischen Stadtkern verfügen, nicht zu einer grundsätzlich ablehnenden Einstellung gegenüber jedweder Werbeanlage unabhängig von ihrem Standort und davon, ob sie zu dem historischen Stadtkern oder sonstigen schützenswerten Objekten eine räumliche Beziehung hat. Auch die möglicherweise bestehende Befugnis einer Gemeinde, etwa in Bebauungsplänen nach § 14 Abs. 1 Satz 2 der Baunutzungsverordnung (BNVO) die Zulässigkeit von Werbeanlagen als Nebenanlagen oder Einrichtungen einzuschränken oder auszuschließen, kommt nur dann in Betracht, wenn sie der Eigenart des Baugebiets widersprechen; ähnliches gilt für die Unzulässigkeit von solchen Anlagen im Einzelfall nach § 15 Abs. 1 BNVO. Von einem schlechthin bestehenden Recht der beklagten Stadt, ihr "Gesicht zu wahren", kann mithin entgegen der Auffassung der Revision nicht gesprochen werden. Ob ein solches Recht in Anspruch genommen werden kann, hängt vielmehr jeweils von den besonderen Umständen des Einzelfalls ab, die nach den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts, gegen die zulässige und begründete Verfahrensrügen nicht erhoben worden sind, und nach seiner rechtlichen Würdigung hier eine Ablehnung des klägerischen Vorhabens nicht rechtfertigen.

3.

Ebensowenig kann der Revision gefolgt werden, wenn sie das Rechtsstaatsprinzip als verletzt ansieht, weil das Berufungsgericht, entsprechend der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, seiner Beurteilung das Empfinden des "gebildeten Durchschnittsbetrachters" zugrunde gelegt hat. Mit der Figur des gebildeten Durchschnittsmenschen als eines für ästhetische Eindrücke offenen, jedoch nicht besonders empfindsamen oder geschulten Betrachters (vgl. BVerwGE 2, 172 [177]) hat das Bundesverwaltungsgericht der Notwendigkeit Rechnung getragen, die für die Anwendung der unbestimmten Begriffe des § 1 BauGestaltVO und ähnlicher Vorschriften erforderliche Objektivierung zu erreichen. Gewiß wird es auch über die Auffassung des sogenannten gebildeten Durchschnittsmenschen, der nur ein in der Vorstellung gedachter Typus ist, Meinungsverschiedenheiten geben. Indessen liegt das in der Natur der Sache und wird sich für keinen unbestimmten Begriff vermeiden lassen. Entscheidend für die hinreichende Bestimmtheit des unbestimmten Begriffs der "Verunstaltung" ist aber, daß seine Anwendung von besonderen "moralischen" oder "ästhetischen" Vorstellungen und Vor-Urteilen freigehalten (vgl. dazu Urteile des I. Senats vom 27. Januar 1959 - BVerwG I C 126.58 - in NJW 1959, 1194, und vom 19. Dezember 1963 - BVerwG I C 71.61 - [BVerwGE 17, 322]) und nicht "vom individuellen Geschmack der mit der Sache befaßten Personen" (BVerwGE 17, 322 [328]) abhängig gemacht wird. Dem entspricht es durchaus, wenn nach der von der Revision beanstandeten Formulierung des Berufungsgerichts "der lediglich fingierte Durchschnittsbetrachter nirgends tatsächlich beheimatet zu sein braucht". Zutreffend hat es das Berufungsgericht damit abgelehnt, auf etwa vorhandene besondere Anschauungen eines in der beklagten Stadt wohnenden "gebildeten Durchschnittsbetrachters" abzustellen und damit letztlich der Auffassung der beklagten Behörde, die jene angeblich besondere "ortsgebundene" Anschauung zu repräsentieren meint, den Vorzug zu geben. Das bedeutet freilich nicht daß bei der von Behörde und Gericht vorzunehmenden Bewertung durch den durchschnittlichen Betrachter die Besonderheiten eines spezifischen Stadtbildes und die damit zusammenhängenden Faktoren nicht hinreichend berücksichtigt werden müßten; es sind jedoch keinerlei Anhaltspunkte dafür vorhanden, daß sich das Berufungsgericht dieser Notwendigkeit nicht bewußt gewesen wäre. Der Revision kann daher nicht zugegeben werden, daß das Empfinden eines "derart unbestimmten Betrachters", auf das das Berufungsurteil nach Meinung der Revision abstellt, nicht genügend faßbar sei. Im übrigen sei bemerkt, daß die Meinung der Beklagten, das rechtsstaatliche Erfordernis der Normenklarheit sei verletzt, erst recht zu einem ihr ungünstigen Ergebnis führen müßte, falls sie zuträfe. Denn wäre der Gesetzesinhalt nicht ausreichend bestimmbar, dann könnte sich die Beklagte auf die ihrem Inhalt nach nicht bestimmte Norm als Grundlage für einen eingreifenden Verwaltungsakt nicht berufen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, [...].