I.

Die Klägerin erstrebt die Baugenehmigung für vier Werbeanlagen an den Geländern zweier Eisenbahnüberführungen im Stadtgebiet von W./Ruhr. Die 15 bis 19 m langen und 1 m breiten Werbetafeln sollen die Aufschriften erhalten: "Die gute Einkaufsstätte K. im Herzen der Stadt", "Der Weg zu K. Ihr Vorteil" und "Dein Geldinstitut sei die Stadtsparkasse zu W." Die Bauaufsichtsbehörde lehnte den Bauantrag aus ästhetischen Gründen und mit Rücksicht auf die Sicherheit des Straßenverkehrs ab. Die Beklagte wies die Beschwerde aus den gleichen Gründen zurück. Die Klage und die Berufung der Klägerin hatten keinen Erfolg. Das Berufungsgericht hat ausgeführt: Die Klägerin habe keinen Anspruch auf Erteilung der Baugenehmigung, weil ihre geplanten Reklameanlagen sich nicht einwandfrei in das Straßenbild einfügten. Die Vorschrift, nach der Anlagen der Außenwerbung das Straßenbild nicht stören dürfen, erhalte ihre rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit nicht dadurch, daß die Frage der Verunstaltung an dem ästhetischen Empfinden der Mehrheit der Betrachter gemessen werde, die weder ästhetisch besonders geschult noch für ästhetische Eindrücke empfänglich seien. Der Kreis der gebildeten Durchschnittsbetrachter, deren ästhetisches Empfinden maßgeblich sei, müsse vielmehr qualitativ bestimmt werden. Dieser Personenkreis lasse sich dadurch ermitteln, daß die Einordnung der zu beurteilenden Anlage in eine Wertordnung das ästhetische Urteil bestimme. Die Beurteilung der Reklameanlage hänge davon ab, ob der Betrachter das Objekt als "richtig" empfinde. Sein ästhetisches Urteil werde demnach durch eine moralische Bewertung des Objekts getragen, die davon abhänge, ob die Anlage durch ihre Gestaltung der Rangordnung der Werte, in der sie stehe, entspreche, also "richtig" sei. Es gebe kein rein ästhetisches Urteil. Das richtige Ergebnis lasse sich aus der Feststellung gewinnen, ob der Gegenstand mit der vom Betrachter anerkannten Wertordnung übereinstimme. Nach Ansicht der Durchschnittsbetrachter, die keine extremistischen Wertauffassungen vertreten, dürfe das Wirtschaften nicht das Leben beherrschen, sondern habe ihm zu dienen. Der Mensch lebe nicht, um zu arbeiten, sondern arbeite, um zu leben. Das entspreche allein der Würde des Menschen. Aus diesem Grunde fühle sich der Durchschnittsbetrachter durch eine Reklame, die einen Herrschaftsanspruch des Wirtschaftens über das leben zum Ausdruck bringe, in seinem ästhetischen Empfinden verletzt. Die beherrschende Stellung einer Werbeanlage außerhalb des Geschäftsviertels einer Stadt widerspreche der Wertordnung, die das Stadtbild widerzuspiegeln habe. Durch eine derartige Werbeanlage fühle sich der Durchschnittsbetrachter in seinem ästhetischen Empfinden verletzt. Wer sich dem Anspruch der Wirtschaft auf Beherrschung des Lebens beuge, empfinde sie vielleicht als schön. Wenn diese Ansicht auch von vielen Menschen vertreten werden möge, so entspreche sie nicht der des Durchschnittsbetrachters. Nach dieser Betrachtungsweise füge sich die von der Klägerin geplante Werbung für die Einkaufsstätte K. und die Stadtsparkasse nicht einwandfrei in ihre Umgebung ein. Die Eisenbahnbrücken, an denen die Werbetafeln angebracht werden sollten, befänden sich nicht im Geschäftsviertel der Stadt W. Die Straßen, in denen die Klägerin werben wolle, seien deshalb nicht dazu bestimmt, dem Handel zu dienen.

Die Klägerin hat die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Sie führt aus: Entgegen der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts hänge das ästhetische Urteil regelmäßig nicht von der moralischen Wertung des Gegenstandes der Werbung ab und könne ihr sogar widersprechen. Das Unmoralische könne ästhetisch und das Moralische unästhetisch sein. Mit dem Erfordernis der Bestimmtheit der Norm sei es nicht vereinbar, den Durchschnittsbetrachter, auf dessen Urteil es ankomme, qualitativ zu bestimmen. Das Oberverwaltungsgericht habe die entscheidende Frage offengelassen, wer darüber zu bestimmen habe, was der gebildete Durchschnittsbetrachter als "richtig" in der Rangordnung der Werte empfinde.

Die Beklagte und die Beigeladenen haben sich zur Revision nicht geäußert.

II.

Die Revision hatte Erfolg.

Das mit der Revision angefochtene Urteil beruht auf der Anwendung des § 1 der Verordnung über Baugestaltung vom 10. November 1936 (RGBl. I S. 938) - BaugestVO -. Im Laufe des Revisionsverfahrens ist am 1. Oktober 1962 die Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 25. Juni 1962 (GV NW S. 373) - BauO NW - in Kraft getreten, durch die die Baugestaltungsverordnung aufgehoben worden ist (§§ 108 Abs. 1 Nr. 1, 109 BauO NW). Da die Klägerin mit ihrer Rechtsverfolgung die Erteilung einer Baugenehmigung erstrebt, ihr geltend gemachter Anspruch mithin nach dem zur Zeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung geltenden Recht zu beurteilen ist, hat das Revisionsurteil die inzwischen eingetretene Rechtsänderung zu berücksichtigen (BVerwGE 1, 291[BVerwG 17.12.1954 - V C 97/54] [295 ff.]). Maßgeblich sind nunmehr die §§ 15 Abs. 2, 14 Abs. 2 BauO NW, nach denen Werbeanlagen mit ihrer Umgebung so in Einklang zu bringen sind, daß sie das Straßen- oder Ortsbild oder deren beabsichtigte Gestaltung nicht stören. Nach der Rechtsprechung des Berufungsgerichts (OVGE 18, 130) entspricht das neue Recht inhaltlich dem § 1 BaugestVO, soweit sich die Anlagen einwandfrei in ihre Umgebung einzufügen hatten.

Gemäß § 137 Abs. 1 VwGO kann die Revision nur darauf gestützt werden, daß das angegriffene Urteil auf der Verletzung von Bundesrecht beruhe. Soweit dem Urteil Landesrecht zugrunde liegt, ist das Revisionsgericht nach § 173 VwGO, § 562 ZPO an die Entscheidung über den Inhalt, des Landesrechts gebunden. Das Revisionsgericht hat deshalb das maßgebliche Landesrecht mit dem vom Berufungsgericht festgestellten Inhalt anzuwenden, dabei jedoch aus den unten dargelegten Gründen zu prüfen, ob der Inhalt der irrevisiblen Vorschrift mit dem Bundesrecht - in dem vorliegenden Verfahren mit dem rechtsstaatlichen Erfordernis der Normenklarheit - im Einklang steht. Das Berufungsgericht hat dagegen gemeint, das Bundesverwaltungsgericht habe sich dieser Prüfung zu enthalten, und dazu ausgeführt (OVGE 14, 355 [362]): Der Grundsatz, eine Norm so auszulegen, daß sich mit ausreichender Bestimmtheit ermitteln lasse, was von den Betroffenen verlangt werde, sei eine Auslegungsregel, aber keine bundesrechtliche Vorschrift. Selbst wenn es sich bei ihm um Bundesrecht handele, so dürfe das Bundesverwaltungsgericht nicht die Rechtsgültigkeit der landesrechtlichen Bestimmung dadurch prüfen, daß es sie auf ihre Übereinstimmung mit dem revisiblen Recht untersuche. Sonst lasse sich, da bei jeder landesrechtlichen Norm nach ihrer Übereinstimmung mit dem revisiblen Recht gefragt werden könne, die Nichtzulassung der Revision nicht mit der Begründung rechtfertigen, das Urteil beruhe auf Landesrecht. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Denn die revisionsgerichtliche Prüfung der Frage, ob das vom Berufungsgericht angewandte Landesrecht in seiner Auslegung durch dieses Gericht mit Bundesrecht übereinstimmt, betrifft nicht die Frage, nach welchen Regeln das Berufungsgericht die landesrechtliche Vorschrift auszulegen hat. Das Revisionsgericht befaßt sich bei dieser Prüfung vielmehr mit der Frage, ob der Inhalt der landesrechtlichen Bestimmung, den das Berufungsgericht - vielleicht erst durch ihre Auslegung - ermittelt hat, mit dem Bundesrecht im Einklang steht. Das Bundesverwaltungsgericht geht also bei seiner Untersuchung von dem Inhalt der irrevisiblen Bestimmung aus, den das Oberverwaltungsgericht seiner Entscheidung zugrunde gelegt hat, und prüft die Entscheidung des. Berufungsgerichts nicht darauf, ob sie mit dem Landesrecht übereinstimmt. Ob das Berufungsgericht das irrevisible Recht richtig ausgelegt hat, ist für die Revisionsentscheidung, materiellrechtlich nur soweit erheblich, als das im angegriffenen Urteil angewandte Recht Bundesrecht berührt. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht, wenn es auf einer landesrechtlichen Bestimmung beruht, deren Inhalt mit. Bundesrecht nicht im Einklang steht (vgl. Art. 31 GG). Dabei ist es gleichgültig, ob sich die Verletzung ohne weiteres aus der irrevisiblen Norm ergibt, oder ob das Berufungsgericht den gesetzlichen Tatbestand erst im Wege der Auslegung der Norm erschlossen hat. Das Berufungsurteil verletzt deshalb Bundesrecht, wenn es auf einer - mit Bundesrecht vielleicht durchaus vereinbaren - irrevisiblen Bestimmung beruht, die das Berufungsgericht im Widerspruch mit Bundesrecht ausgelegt hat. Da der Revisionsentscheidung zwar gemäß § 173 VwGO, § 562 ZPO das maßgebliche Landesrecht mit dem vom Berufungsgericht festgestellten Inhalt zugrunde zu legen ist, die Revisionsentscheidung jedoch ebensowenig wie die umstrittene Verwaltungshandlung Bundesrecht verletzen darf, kann im Revisionsverfahren entgegen der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts nicht darauf verzichtet werden, die Übereinstimmung des Landesrechts, das der Revisionsentscheidung zugrunde zu legen wäre, mit dem Bundesrecht zu untersuchen. Verstößt die irrevisible Norm in der Auslegung, die ihr das Berufungsgericht gegeben hat, gegen Bundesrecht, so muß unter Beachtung des Grundsatzes der bundesrechtskonformen (= verfassungskonformen) Auslegung ihr Inhalt ermittelt werden.

Das Oberverwaltungsgericht hat den Anspruch der Klägerin auf Genehmigung ihrer geplanten Werbeanlagen als unbegründet erachtet, weil die landesrechtliche Regelung der Außenwerbung Ausdruck einer Wertordnung sei, nach der sich die ästhetische Beurteilung einer Werbeanlage zu richten habe. Das Ergebnis der Rechtsanwendung hängt demnach weitgehend von der ästhetischen Bewertung der betreffenden Anlage ab. Die Vorschriften über die Gestaltung derartiger Werbeanlagen regeln zusammen mit den übrigen baurechtlichen Vorschriften den Inhalt und die Schranken des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Eine solche Regelung muß deshalb mit dem Grundgesetz im Einklang stehen. Die Inhaltsbestimmung muß nicht nur sachlich legitim sein (BVerfGE 8, 71 [79, 80]; 14, 263 [278]), sondern auch dem rechtsstaatlichen Erfordernis der Normenklarheit entsprechen (BVerfGE 9, 223 [BVerfG 19.03.1959 - 1 BvR 295/58] [229]).

Die landesrechtliche Norm entspricht in der Auslegung, die ihr das Berufungsgericht gegeben hat, nicht den rechtsstaatlichen Grundsätzen des Art. 20 Abs. 3 und 28 Abs. 1 Satz 1 GG, nach denen sich aus dem Inhalt einer Rechtsvorschrift mit ausreichender Bestimmtheit ermitteln lassen muß, was von den Pflichtigen Personen verlangt wird (BVerwGE 2, 172 [175] f.). In dem Bestreben, den Maßstab für die ästhetische Beurteilung einer Werbeanlage "fester in den Griff zu bekommen" (Scheerbarth, Das allgemeine Bauordnungsrecht, 1962, S. 140), ist das Oberverwaltungsgericht ausdrücklich von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Januar 1959 (NJW 1959 S. 1194 = DÖV 1959 S. 792 = VerwRspr. 12, 309 = BBauBl. 1959 S. 317) abgewichen, in dem der Senat unter Aufrechterhaltung der in BVerwGE 2, 172 entwickelten Grundsätze gegenüber der früheren Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Münster ausgeführt hat: Wenn der Inhalt einer Norm von der moralischen Einstellung des Durchschnittsbetrachters zu den Werbeanlagen abhänge, lasse sich der Norm nicht mit ausreichender Bestimmtheit entnehmen, was von der Pflichtigen Person verlangt werde. In der modernen Gesellschaft gehe in vielen Fragen die Anschauung über Wert und Unwert weit auseinander. Es gebe zwar für bestimmte grundlegende Entscheidungen gewisse übereinstimmende Anschauungen. Darüber aber, wie der Durchschnittsbetrachter eine im Gesamtgefüge unserer Wertordnung verhältnismäßig untergeordnete Erscheinung wie die der Reklame bewerte, ließen sich keine zuverlässigen Angaben machen, die rechtliche Geltung beanspruchen könnten.

Die ästhetische Beurteilung einer Werbeanlage nach den Gesichtspunkten, die das Berufungsgericht in der angegriffenen Entscheidung entwickelt hat, enthält einen eher noch weniger bestimmbaren Maßstab als das vom Bundesverwaltungsgericht schon in der o.a. Entscheidung vom 27. Januar 1959 abgelehnte "moralische Urteil", von dem nach Ansicht des Berufungsgerichts die Rechtmäßigkeit einer Werbeanlage abhängt. Das Oberverwaltungsgericht hat in seiner neuen Entscheidung dem ästhetischen Empfinden der Mehrheit der Betrachter sehr betont die qualitative Bestimmung des Kreises der gebildeten Durchschnittsbetrachter gegenübergestellt, deren ästhetisches Empfinden den verbindlichen Maßstab für die Anwendung des Gesetzes bilde. Obwohl es anerkannt hat, der Kreis der Durchschnittsbetrachter könne wegen des Fehlens allgemein anerkannter ästhetischer Normen nicht dahin bestimmt werden, daß er aus denjenigen bestehe, welche diese Normen anerkennen, hat es schließlich doch auf diese, von ihm selbst mit Recht abgelehnte Weise den Maßstab für die ästhetische Wertung von Werbeanlagen gewonnen. Zu diesem Ergebnis ist es schon dadurch gelangt, daß es mit seiner oben erwähnten Gegenüberstellung den Kreis der maßgeblichen Betrachter nicht etwa enger als das Bundesverwaltungsgericht ziehen, sondern - wie schon das Wert "qualitativ" zeigt - im Grunde selber den Maßstab bestimmen wollte, den diese Betrachter bei ihrem Werturteil anzulegen haben. Damit hat es zwei verschiedene Dinge miteinander vermengt. Statt von seinem Ausgangspunkt aus folgerichtig festzustellen, wie der Durchschnittsbetrachter den fraglichen Sachverhalt ästhetisch wertet, hat das Oberverwaltungsgericht die Eigenschaft eines Durchschnittsbetrachters davon abhängig gemacht, ob seine Einstellung zum Reklamewesen in einem bestimmten philosophischen Sinne "richtig" ist. Diese Betrachtungsweise läuft praktisch darauf hinaus, daß der maßgebliche Personenkreis nach der Antwort auf die ihm gestellte Frage ausgewählt wird, so daß über die Rechtmäßigkeit der Werbeanlage letztlich nicht, wie das Berufungsurteil den Anschein zu erwecken versucht, das Werturteil des Durchschnittsbetrachters, sondern die ästhetische Beurteilung der betreffenden Verwaltungsbehörde oder des erkennenden Gerichts entschiede.

Dieser innere Widerspruch des Berufungsurteils wird dadurch ersichtlich, daß das Oberverwaltungsgericht ausführt, "... der Kreis der gebildeten Durchschnittsbetrechter (lasse sich) dadurch bestimmen, daß jedes ästhetische Urteil durch eine Bewertung des Objektes maßgeblich beeinflußt wird", und daraus folgert, ein gebildeter Durchschnittsbetrachter sei derjenige, der eine bestimmte "Wertordnung, die das Stadtbild widerzuspiegeln hat", vertrete. Nach den weiteren Ausführungen des Berufungsurteils ist es für diesen Durchschnittsbetrachter kennzeichnend, daß er sich nicht "einem Anspruch der Wirtschaft auf Beherrschung des Lebens beugt" und deshalb "durch eine Reklame, die einen Herrschaftsanspruch des Wirtschaftens über das Leben zum Ausdruck bringt, in seinem ästhetischen Empfinden verletzt" wird. Für die "Rangordnung der Werte" und für die "richtige" Einordnung einer Werbeanlage in sie, von der nach Ansicht des Berufungsgerichts die Rechtmäßigkeit der Anlage abhängt, läßt sich dem Berufungsurteil kein hinreichend bestimmter Anhaltspunkt entnehmen, der einer rechtsstaatlichen Gesetzesauslegung genügte. Es dürfte ohnehin sehr zweifelhaft sein, ob die "Rangordnung der Werte", die ein altes Stadtbild durchaus zum Ausdruck bringen kann, für die Außenreklame in den modernen Städten - im vorliegenden Fall soll in einer Großstadt des Ruhrgebiets geworben werden - überhaupt rechtserhebliche Bedeutung haben kann. Die Feststellung des Berufungsgerichts, "unter den Durchschnittsbetrachtern, die keine extremistischen Wertauffassungen vertreten", bestehe Einigkeit darüber, "daß das Wirtschaften nicht das Leben beherrschen darf, sondern ihm zu dienen hat", gibt für die Anwendung der Rechtsvorschrift im Einzelfall ebensowenig etwas her wie der im Urteil wiedergegebene Spruch "Der Mensch lebt nicht, um zu arbeiten, sondern er arbeitet, um zu leben" oder die vom Berufungsgericht vertretene Lehre des Philosophen Häberlin, nach der der Mensch ein "rein" ästhetisches Urteil nicht abgeben könne, sondern dabei immer davon beeinflußt werde, "ob das Objekt der von ihm anerkannten Wertordnung entspricht". Es ist dabei insbesondere nicht ersichtlich, weshalb aus dieser Gesetzesauslegung die - vom Berufungsgericht nicht näher erörterte - Rechtswidrigkeit der geplanten Werbung für das Sparen bei der Stadtsparkasse folgt.

Nach alledem hinge das Ergebnis der Gesetzesanwendung nach den Grundsätzen, die das angegriffene Urteil für maßgeblich hält, weitgehend von unkontrollierbaren subjektiven Empfindungen einzelner ab und führte zu einer derartigen Unbestimmbarkeit des geltenden Rechts, daß, abgesehen von seltenen eindeutigen Sachverhalten, im Einzelfalle sich auf Grund des Gesetzes nicht feststellen ließe, was Rechtens ist. Hätte die Norm den Inhalt, den ihr das Berufungsgericht gegeben hat, so verstieße sie mithin gegen den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Denn mit diesem Inhalt wäre die vollziehende Gewalt nicht mehr an das Gesetz gebunden, weil dann die vom Gesetzgeber geregelte Zulassung von Anlagen der Außenwerbung, im wesentlichen vom individuellen Geschmack der mit der Sache befaßten Personer, nicht vom gesetzlichen Tatbestand abhinge.

Die Entscheidung des Berufungsgerichts läßt sich demnach mit den von ihm angeführten Gründen nicht rechtfertigen. Die Sache war deshalb zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuverweisen, damit das Berufungsgericht den mit Bundesrecht übereinstimmenden Inhalt der maßgeblichen landesrechtlichen Vorschrift ermittelt.