I.

Der Kläger beabsichtigt, auf seinem in E. Landkreis A., belegenen Grundstück ein eingeschossiges Wohnhaus zu errichten, dessen Vorderfront 25 m hinter der Straßenfluchtlinie liegen soll. Das Grundstück wird erwerbsgärtnerisch genutzt und war zunächst unbebaut. Während der Anhängigkeit des Verfahrens ist dem Kläger die Errichtung von drei Arbeitsräumen gestattet worden.

In der Beurteilung der Zulässigkeit des vom Kläger geplanten Wohnhauses sind das Verwaltungs- und das Oberverwaltungsgericht zu unterschiedlichen Ergebnissen gelangt. Ihre Ansichten und ebenso die Ansichten des Klägers, des Beklagten und des Oberbundesanwalts gehen im wesentlichen darin auseinander, nach welchen Vorschriften das Vorhaben zu beurteilen ist. § 6 Nr. 8 Satz 1 der Bauordnung für den gesamten Umfang des Regierungsbezirks A. mit Ausnahme des Stadtkreises A. vom 1. August 1940/8. August 1950 (BOLA) sieht bzw. sah vor, daß grundsätzlich alle Gebäude in der Baufluchtlinie errichtet werden müssen. Nach § 6 Nr. 8 Satz 2 BOLA kann bzw. konnte die Baugenehmigungsbehörde das Zurücktreten hinter die Bauflucht gestatten, wenn sichergestellt ist, daß eine Verunstaltung des Straßen-, Orts- oder Landschaftsbildes vermieden wird. Für alle Vordergebäude ist bzw. war, soweit es hier in Betracht kommt, die zweigeschossige Bauweise in dem Sinne vorgeschrieben, daß diese Gebäude nur mit einem oder zwei Vollgeschossen errichtet werden dürfen (§ 7 Nr. 30 BOLA). § 7 Nr. 44 ff. BOLA berechtigt bzw. berechtigte die Genehmigungsbehörde, zur Erzielung eines einheitlichen Straßenbildes eine zweigeschossige Bauweise zu fordern. Nach dem am 24. März 1960 förmlich festgestellten Durchführungsplan Nr. 2 der Gemeinde E. gehört das Grundstück des Klägers mit seinem für die Bebauung vorgesehenen Teil zu einem gemischt genutzten Baugebiet, für das eine zweigeschossige offene Bauweise vorgesehen ist. Die Baulinie liegt 5 m hinter der Straßenfluchtlinie. § 23 Abs. 2 der Baunutzungsverordnung vom 26. Juni 1962 (BGBl. I S. 429) - BNVO - schließlich bestimmt über die Einhaltung von Baulinien folgendes: "Ist eine Baulinie festgesetzt, so muß auf dieser Linie gebaut werden. Ein Vor- oder Zurücktreten von Gebäudeteilen in geringfügigem Ausmaß kann zugelassen werden".

Der Kläger hatte sich erstmalig bereits im Januar 1958 mit einer Bauvoranfrage an den Beklagten gewandt. Damals war die Errichtung eines anderthalbgeschossigen Wohnhauses vorgesehen, das etwa 20 m hinter der Straßengrenze ausgeführt werden sollte. Der Beklagte hatte, diesen Antrag unter Hinweis auf die Vorschriften der Bauordnung abgelehnt. Die hiergegen erhobene Klage war in allen Rechtszügen ohne Erfolg geblieben. Das Oberverwaltungsgericht hatte in seiner Entscheidung darauf abgestellt, daß der während des damaligen Verfahrens in Kraft getretene Durchführungsplan Nr. 2 die zweigeschossige Bauweise vorschreibe. Von dieser - für das Revisionsgericht bindenden - Auslegung war auch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. Februar 1964 - BVerwG I C 104.61 - (S. 12) ausgegangen, durch das die Revision des Klägers zurückgewiesen worden war.

Während der Anhängigkeit dieses ersten Verfahrens suchte der Kläger im September 1962 beim Beklagten um die Genehmigung des eingangs bezeichneten Vorhabens nach. Der Beklagte lehnte - nunmehr unter Hinweis auf den Durchführungsplan Nr. 2 in Verbindung mit den §§ 30 BBauG und 23 BNVO - auch diesen Antrag ab. Der Kläger hat daraufhin nach erfolglosem Widerspruch erneut Klage erhoben. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und seine Entscheidung auf den Durchführungsplan sowie § 23 BNVO gestützt.

Das Oberverwaltungsgericht hat demgegenüber dem im Berufungsverfahren auf die Erteilung einer Bebauungsgenehmigung eingeschränkten Klageantrag stattgegeben. Es hat zur Begründung im wesentlichen folgendes ausgeführt: Das Vorhaben sei nach § 30 BBauG zu beurteilen. Der Durchführungsplan sei seit seiner Überleitung (§ 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG) ein sogenannter qualifizierter Bebauungsplan. Daß die bebaubare Grundstücksfläche nur durch eine, nämlich die straßenseitige Baufluchtlinie abgegrenzt sei, stehe der Anwendung des § 30 BBauG nicht entgegen. Ob der Durchführungsplan einen Baufluchtzwang begründe und die zweigeschossige Bauweise vorschreibe, bestimme sich einzig nach der Auslegung seines Inhaltes. Zur Beantwortung dieser Frage könnten weder § 23 BNVO noch die Vorschriften der Bauordnung von 1940 herangezogen werden. Die Baunutzungsverordnung gelte für übergeleitete Pläne nicht. Die Bauordnung sei dagegen in ihrem planungsrechtlichen Teil nach § 53 des Ordnungsbehördengesetzes vom 16. Oktober 1956 (OBG) am 1. Januar 1965 außer Kraft getreten. Bei der demnach gebotenen isolierten Anwendung des Durchführungsplanes könne vom Kläger weder die Einhaltung der Baufluchtlinie noch eine zweigeschossige Bauweise verlangt werden. Die im Durchführungsplan festgesetzte Geschoßzahl sei nicht als zwingend, sondern lediglich als obere Grenze zu werten. Diese Auslegung entspreche der Einsicht, daß es sich um eine die Baufreiheit einschränkende Regelung handele und Ausnahmen im Zweifel eng auszulegen seien. Der Durchführungsplan begründe auch keinen Baufluchtzwang. Seit dem Außerkrafttreten der Bauordnung habe die festgesetzte Baufluchtlinie nur noch die ihr von § 11 des Fluchtliniengesetzes beigelegte Bedeutung, daß ihre Überschreitung nicht zugelassen zu werden brauche. Ihre Einhaltung könne dagegen nicht mehr gefordert werden. Nach alledem entspreche das Vorhaben des Klägers den Festsetzungen des Planes und müsse, da auch die Erschließung gesichert Bei, nach § 30 BBauG zugelassen werden.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision des Beklagten. Er ist der Meinung, daß sich die Pflicht zur Einhaltung der Baufluchtlinie aus § 23. Abs. 2 BNVO ergibt und bei der Auslegung des Durchführungsplanes § 7 Nr. 44 BOLA mit dem Ergebnis berücksichtigt werden muß, daß allein eine zweigeschossige Bauweise zulässig ist.

Der Beklagte beantragt, das angefochtene Urteil aufzuheben und die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zurückzuweisen.

Der Kläger bittet um Zurückweisung der Revision. Er tritt der Begründung des angefochtenen Urteils bei. Ergänzend macht er geltend, daß der Durchführungsplan irgendeinen Sinnzusammenhang mit den Vorschriften der Bauordnung nicht zum Ausdruck bringe. Daran müsse eine Heranziehung dieser Vorschriften jedenfalls scheitern.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt. Er hält die dem angefochtenen Urteil zugrunde liegende Auslegung des Durchführungsplanes für irrevisibel und stimmt den Ausführungen des Berufungsgerichts darin zu, daß § 23 Abs. 2 BNVO auf übergeleitete Pläne keine Anwendung findet. Ebenso bejaht er mit dem Berufungsgericht im Grundsatz, daß die Festsetzung nur einer Baulinie oder Baugrenze für das Vorliegen eines qualifizierten Bebauungsplanes ausreicht. Das gelte jedoch nicht ohne Einschränkung. Wenn lediglich eine Baulinie oder Baugrenze festgesetzt sei, handele es sich um einen qualifizierten Bebauungsplan nur, wenn der Zusammenhang erkennen lasse, daß der Plan eine abschließende Regelung treffen solle. Das werde bei Plänen, die unter der Geltung, des Bundesbaugesetzes ergangen sind, regelmäßig der Fall sein. Ob der hier in Frage stehende Durchführungsplan Nr. 2 eine derart abschließende Regelung enthalte, sei nicht außer Zweifel.

II.

Die Revision muß Erfolg haben und zur Zurückverweisung führen (§ 144. Abs. 3 Nr. 2 VwGO). Durch die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts ist nicht gesichert, daß das Vorhaben des Klägers auf Grund des Durchführungsplanes Nr. 2 als eines übergeleiteten, qualifizierten Bebauungsplanes nach § 30 BBauG oder nicht vielmehr nach § 34 BBauG in Verbindung mit dem Durchführungsplan Nr. 2 als einem einfachen Bebauungsplan zu beurteilen ist.

Auszugehen ist mit dem Berufungsgericht von der Maßgeblichkeit des Durchführungsplanes Nr. 2. Dieser Plan gilt seit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes als Bebauungsplan fort. Richtig ist ferner, daß die Vorschriften der Bauordnung vom 1. August 1940/8. August 1950 zur Beurteilung nicht mehr herangezogen werden können. Diese Vorschriften sind mit dem Ablauf der in § 53 OBG vorgesehenen Frist außer Kraft getreten. Ob sie bei dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes nur noch befristet galten, bestimmt sich nach Landesrecht. Die Feststellung des Berufungsgerichts, daß § 56 Abs. 2 OBG eine solche Befristung eingeführt hat, ist einer Nachprüfung im Revisionsverfahren entzogen (§ 137 Abs. 1 VwGO). Bundesrecht wird erst durch die weitere Frage berührt, ob im Zuge der Überleitung durch § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG die Befristung entfallen ist. Der erkennende Senat hat diese Frage bereits in seinem Urteil vom 27. Januar 1965 - BVerwG IV C 33.65 - (BVerwGE 26, 111 [BVerwG 27.01.1967 - IV C 33/65] [112]) verneint. Daran ist festzuhalten. Die Überleitung der bestehenden baurechtlichen Vorschriften durch § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG diente dazu, die Rechtskontinuität zu sichern. Diese Zielsetzung bedingt eine Festlegung auf den zur Zeit der Überleitung gegebenen Bestand. Was § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG erreichen sollte, war eine Aufrechterhaltung der bestehenden Vorschriften, nicht aber ein Inhaltswandel, wie er auch in der Vornahme einer "Entfristung" läge. Dieser Feststellung läßt sich auch nicht mit einem Hinweis auf die §§ 173 Abs. 6 und 2 Abs. 7 BBauG begegnen. Daß eine Abänderung bereits übergeleiteter Vorschriften seit der Überleitung nurmehr nach Maßgabe der Bestimmungen des Bundesbaugesetzes möglich ist, steht außer Zweifel (vgl. Beschluß vom 15. Oktober 1966 - BVerwG IV B 137.65 - [S. 3 f.]). Das ist jedoch eine andere Frage.

Das Außerkrafttreten der hier in Frage stehenden Vorschriften der Bauordnung vom 1. August 1940/8. August 1950 beruht auf einer Änderung, die schon vor der Überleitung erfolgt ist und deshalb bei der Überleitung bereits Inhalt dieser Vorschriften war.

Beizupflichten ist dem Berufungsgericht auch darin, daß § 23 Abs. 2 BNVO zur Auslegung des Durchführungsplanes Nr. 2 nicht beitragen kann. Die Baunutzungsverordnung findet auf übergeleitete Pläne keine Anwendung (vgl. Urteil vom 27. Januar 1967 - BVerwG IV C 12.65 - [BVerwGE 26, 103 [105]]). Soweit schließlich das Berufungsgericht bei der Auslegung des Durchführungsplanes Nr. 2 die Vorschriften der Bauordnung vom 1. August 1940/8. August 1950 nicht einmal mittelbar berücksichtigt hat, ist den hiergegen gerichteten Angriffen der Revision entgegenzuhalten, daß die Auslegung des Durchführungsplanes keine Frage des Bundesrechts und dementsprechend einer Nachprüfung im Revisionsverfahren entzögen ist (§ 137 Abs. 1 VwGO).

Die Entscheidung hängt nach alledem davon ab, ob sich die Zulässigkeit des vom Kläger geplanten Vorhabens nach § 30 BBauG bestimmt. Das Berufungsgericht hat das bejaht, obgleich nach seiner für das Revisionsverfahren verbindlichen Auslegung des Durchführungsplanes dieser Plan "Festsetzungen ... über die überbaubaren Grundstücksflächen" (§ 30 BBauG) nur in Gestalt der Festsetzung einer vorderen Baugrenze enthält. Dem vermag der erkennende Senat im wesentlichen in Übereinstimmung mit der Stellungnahme des Oberbundesanwalts nicht im vollen Umfange zu folgen.

Das Bundesbaugesetz kennt neben den zur Anwendbarkeit des § 30 BBauG führenden qualifizierten Bebauungsplänen auch einfache Bebauungspläne. Derartige einfache Bebauungspläne sind nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. insbesondere das Urteil vom 18. August 1964 - BVerwG I C 63.62 - [BVerwGE 19, 164 [167]]) im Rahmen von Baugenehmigungsverfahren in der Weise zu beachten, daß ihre Festsetzungen neben die Anforderungen, treten, die sich aus den §§ 34 f. BBauG ergeben. Infolgedessen decken sich die qualifizierten und die einfachen Bebauungspläne in ihrer Wirkung darin, daß ein Verstoß gegen ihre Festsetzungen ohne weiteres zur Unzulässigkeit des Vorhabens führt. Was sie unterscheidet, ist der Umstand, daß bei qualifizierten Plänen nach § 30 BBauGnur deren Festsetzungen eingehalten zu werden brauchen, während sich mit einfachen Plänen eine solche Ausschlußwirkung in Richtung auf weitere Anforderungen nicht verbindet. Gerade der vorliegende Fall macht diesen Unterschied deutlich. Sollte es sich bei dem Durchführungsplan Nr. 2 trotz Festsetzung allein der vorderen Baugrenze um einen qualifizierten Bebauungsplan handeln, wäre die Auswahl der zu überbauenden Grundstücksfläche dem Kläger freigestellt, sofern nur die vordere Baugrenze eingehalten, das zulässige Maß der baulichen Ausnutzung nicht überschritten und etwaigen bauordnungsrechtlichen Anforderungen an den seitlichen Grenzabstand genügt wird. Müßte dagegen der Durchführungsplan Nr. 2 als einfacher Bebauungsplan angesehen werden, hätte der vom Kläger gewählte Standort zusätzlich noch die Voraussetzung zu erfüllen, daß er im seitlichen Grenzabstand und in der Bebauungstiefe "nach der vorhandenen Bebauung und Erschließung unbedenklich ist" (§ 34 BBauG).

§ 30 BBauG verlangt keine Festsetzung derüberbaubaren Grundstücksflächen, sondern nur eine Festsetzung über die überbaubaren Grundstücksflächen. Das Gesetz macht demnach das Vorliegen eines qualifizierten Bebauungsplanes nicht davon abhängig, daß die überbaubaren Flächen nach allen vier Seiten durch Baugrenzen oder Baulinien bestimmt werden. Ist dies richtig, so läßt sich kein überzeugender Grund dafür ersehen, weshalb nicht auch die Festsetzung lediglich einer Baulinie oder Baugrenze für die Anwendbarkeit des § 30 BBauG ausreichen sollte. Diese Folgerung wird auch durch § 9 Abs. 1 BBauG nahegelegt. In Bebauungsplänen sind Festsetzungen nur zu treffen, "soweit es erforderlich ist". Der Sinn dieser Einschränkung besteht offenbar darin, daß die Baufreiheit immer dann den Vorrang genießen soll, wenn es aus übergeordneten öffentlichen Interessen einer Beschränkung nicht bedarf. Dieser, im übrigen auch unmittelbar aus Art. 14 Abs. 1 GG ableitbare Grundsatz spricht gegen eine Auslegung des § 30 BBauG, die zumindest im praktischen Ergebnis darauf hinauslaufen könnte, daß um seiner Anwendbarkeit willen Festsetzungen getroffen werden, für die ein öffentliches Interesse nicht besteht. Das Berufungsgericht hat demnach zu Recht angenommen, daß die Festsetzung nur einer Baugrenze oder Baulinie für die Anwendbarkeit des § 30 BBauG ausreichen kann.

Nicht zu folgen ist dem Berufungsgericht jedoch in der weitergehenden Annahme, daß eine solche Festsetzung für die Anwendbarkeit des § 30 BBauGin jedem Falle und ohne weiteres genügt. Die Besonderheit einer Beurteilung nach § 30 BBauG besteht, wie dargelegt, darin, daß das Vorhaben planungsrechtlich keinen weiteren Anforderungen zu entsprechen braucht, als sie in dem qualifizierten Plan selbst enthalten sind. Diese Folge schließt aus, eine in dem gekennzeichneten Sinne beschränkte Festsetzung der überbaubaren Grundstücksflächen generell als hinreichende Festsetzung im Sinne des § 30 BBauG anzusehen. Erforderlich ist vielmehr zusätzlich, daß nach dem Willen des Planungsträgers die beschränkte Festsetzung dennoch im Sinne der und mit der (Ausschluß-)Wirkung des § 30 BBauG als eine erschöpfende gewollt ist. Das wird sich im allgemeinen dann ohne weiteres bejahen lassen, wenn es sich um einen unter der Geltung des Bundesbaugesetzes aufgestellten Plan handelt und es auch sonst an Anhaltspunkten fehlt, daß mit ihm eine abschließende Regelung nicht getroffen werden sollte. Bei übergeleiteten Plänen kann es jedoch anders liegen, dies zumal dann, wenn sie zu einer Zeit erlassen worden sind, in der die von ihnen erfaßten Vorhaben nach anderen Vorschriften weitergehenden planungsrechtlichen Anforderungen unterlagen. Daraus kann je nach der Lage des Einzelfalles zu schließen sein, daß der Plan nicht als eine erschöpfende Regelung gedacht war und dementsprechend auch nur als einfacher Bebauungsplan gewertet werden kann. Ob das für den hier zur Erörterung stehenden Durchführungsplan Nr. 2 zutrifft, ist offen. Das angefochtene Urteil enthält, vom Standpunkt des Berufungsgerichts aus konsequent, zum Zustandekommen dieses Planes und zu den Einzelheiten seines etwaigen Sinnzusammenhanges mit den Vorschriften insbesondere der Bauordnung vom 1. August 1940/8. August 1950 keine näheren Feststellungen. Das Berufungsgericht wird demnach unter Aufklärung dieser Fragen prüfen müssen, ob trotz der im Durchführungsplan enthaltenen Festsetzung einzig der vorderen Baugrenze im Plan der Wille zu einer im Sinne des § 30 BBauG abschließenden Regelung hinreichend zum Ausdruck kommt. Sollte das zu verneinen sein, würde es sich um lediglich einen einfachen Bebauungsplan handeln. Das wiederum hätte zur Folge, daß, soweit die in ihm enthaltenen Festsetzungen unvollständig sind, das Vorhaben des Klägers in seiner vorgesehenen Form nur dann zugelassen werden kann, wenn es nach der vorhandenen Bebauung und Erschließung unbedenklich ist.