I.

Der Kläger ist Eigentümer des nach der Bauzoneneinteilung der Stadt C. im reinen Wohngebiet liegenden Grundstücks M. 24. Er hat auf Grund einer Ausnahmegenehmigung Anfang des Jahres 1957 auf dem Gartengelände seines Grundstücks zehn Garagen errichtet. Einen Antrag auf Genehmigung von weiteren zehn Garagen lehnte die Stadt O. mit Verfügung vom 4. November 1957 ab, weil der geplante Erweiterungsbau als Mittelgarage im Sinne des § 1 Abs. 8 Buchst. b der Reichsgaragenordnung (RGaO) vom 17. Februar 1939 (RGBl. I S. 219) in der geltenden Fassung nicht den nach § 11 Abs. 2 Satz 2 RGaO erforderlichen angemessenen Abstand von den umliegenden Wohngebäuden habe.

Nach Zurückweisung der Beschwerde durch Bescheid des Beklagten vom 16. März 1959 begehrte der Kläger mit seiner Klage, den Beklagten unter Aufhebung der zugrunde liegenden Verwaltungsbescheide zur Genehmigung der weiteren zehn Garagen zu verpflichten. Die Klage war beim Landesverwaltungsgericht erfolgreich, ist jedoch auf Berufung durch das Oberverwaltungsgericht abgewiesen worden. Entgegen der Auffassung des Landesverwaltungsgerichts sei ein angemessener Abstand der beabsichtigten Garagen im Sinne des § 11 Abs. 2 Satz 2 RGaO nicht gewahrt. Die Massierung der Garagen ziehe für die Nachbargrundstücke und ihre Bewohner notwendig Beeinträchtigungen nach sich, die mit dem Zweck der Vorschrift, jede erhebliche Störung von Ruhe und Erholung in der Umgebung zu verhindern, nicht mehr zu vereinbaren seien. Das Zuschlagen der Wagen- und Garagentüren, das auch der Sachverständige als in den Bereich der lästigen Geräusche fallend bezeichnet habe, führe jedenfalls in den Nacht- und in den frühen Morgenstunden zu einer Belästigung der Nachbarn. Es könne angesichts der örtlichen Verhältnisse nicht gesagt werden, daß das Gebiet, durch die angrenzende Eisenbahnlinie und die bereits genehmigten Garagen ohnehin schon so lärmerfüllt sei, daß mit der Genehmigung der weiteren zehn Garagen nichts mehr verdorben werden könne. Vielmehr müsse hier umgekehrt gefolgert werden, daß, wenn schon Lärm dieses Ausmaßes vorhanden sei, zumindest im reinen Wohngebiet jeder weitere Lärm nach Möglichkeit verhindert werden müsse, um den Charakter dieses Gebietes wenigstens im gewissen Umfang noch zu erhalten. Abgesehen davon habe die Augenscheinseinnahme bis auf die vorbeirollenden Züge durchaus nicht den Eindruck hinterlassen, daß es sich um ein bereits lärmerfülltes Gebiet handele, an dem nichts mehr zu retten sei. Unter diesen Umständen könne es im Hinblick auf § 13 RGaO nicht als Ermessensfehler angesehen werden, wenn die Behörde sich von dem Bestreben habe leiten lassen, den in der Grünanlage der Gärten bereits mit den ersten zehn Garagen erfolgten Einbruch nicht noch zu erweitern. Nach § 13 Abs. 1 RGaO sollten Garagen in reinen Wohngebieten möglichst nicht im Innern von Baublöcken liegen. Die Voraussetzungen des Begriffs des Baublocks seien hier erfüllt.

Mit der zugelassenen Revision rügt der Kläger, das Berufungsgericht habe zu Unrecht die Voraussetzungen des § 11 Abs. 2 RGaO bejaht, da das in Frage stehende Gebiet zwar durch die Bauordnung aus dem Jahre 1935 als reines Wohngebiet ausgewiesen sei, inzwischen aber diesen Charakter auf Grund der tatsächlichen Veränderungen, insbesondere der Zunahme des Verkehrs, verloren habe und daher keinen besonderen Schutz gegen Lärm mehr genieße. Die Voraussetzungen des mithin allein anwendbaren § 11 Abs. 1 RGaO für eine Verweigerung der Genehmigung lägen jedoch nicht vor. Aber auch bei Anwendung des § 11 Abs. 2 RGaO müßten die Garagen genehmigt werden, da sie dem Bedürfnis der Bevölkerung in dem Gebiet dienen sollten und - selbst wenn man hier eine Mittelgarage annehmen wolle - entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts ein angemessener Abstand von den Wohngebäuden eingehalten werde, zumal auch die bereits vorhandenen zehn Garagen in gleicher Entfernung von den Gebäuden errichtet worden seien. § 13 Abs. 1 Satz 2 RGaO rechtfertige die Versagung der Genehmigung ebenfalls nicht. Entgegen der vom Berufungsgericht vertretenen Ansicht fehle es an einem Baublock.

Der Beklagte hält die nach seiner Meinung im wesentlichen auf dem Gebiet der tatrichterlichen Würdigung liegende Auffassung des Berufungsgerichts, ein angemessener Abstand von den Wohngebäuden sei nicht eingehalten, für zutreffend. Auch die Ausführungen des Berufungsgerichts zu § 13 RGaO seien gerechtfertigt, da der Begriff des Baublocks allein dadurch bestimmt werde, daß ein Grundstückskomplex an mehreren Seiten durch Gebäude umschlossen werde.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt. Er hält das angefochtene Urteil für zutreffend.

II.

Die Revision ist nicht begründet.

1.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Klageabweisung auf die Vorschriften der §§ 11 und 13 Abs. 1 RGaO gestützt. Im Laufe des Revisionsverfahrens sind das Bundesbaugesetz (BBauG) vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) und die Baunutzungsverordnung (BNVO) vom 26. Juni 1962 (BGBl. I S. 429) mit Vorschriften, die auch die bodenrechtliche Zulässigkeit von Garagen regeln, in Kraft getreten. Gleichwohl sind die vom Oberverwaltungsgericht seiner Entscheidung zugrunde gelegten Vorschriften der Reichsgaragenordnung auch jetzt noch anwendbar. Das ergibt sich - wie der erkennende Senat in anderem Zusammenhang bereits in seinem Urteil vom 5. Oktober 1965 - BVerwG IV C 3.65 - (BVerwGE 22, 129 [134]) entschieden hat - aus § 186 Abs. 3 BBauG, demzufolge die Vorschriften der Reichsgaragenordnung unberührt bleiben, soweit sie nicht den Bestimmungen des Bundesbaugesetzes entgegenstehen. Zwar wird im Anschluß an den Schriftlichen Bericht des Ausschusses für Wohnungswesen, Bau- und Bodenrecht (Bundestagsdrucksache zu Drucksache 1794, III. Wahlperiode, S. 36 zu § 222) die Auffassung vertreten, § 186 Abs. 3 BBauG beziehe sich nur auf die landesrechtlichen, also das Bauordnungsrecht betreffenden Teile der Reichsgaragenordnung, während sich die Fortgeltung der bundesrechtlichen, also der die Bodenordnung betreffenden Teile der Reichsgaragenordnung nach § 186 Abs. 1 Satz 1 BBauG bestimmen. Dem vermag der erkennende Senat jedoch nicht zu folgen. Gewiß ist nach dem erwähnten Ausschußbericht der Absatz 3 des § 186 BBauG eingefügt worden, um klarzustellen, daß die bauordnungsrechtlichen Regelungen der Reichsgaragenordnung, die der Gesetzgebungskompetenz der Länder unterliegen, durch das Bundesbaugesetz nicht berührt werden. Der klare Wortlaut des § 186 Abs. 3 BBauG spricht jedoch die Vorschriften der Reichsgaragenordnung schlechthin an und unterscheidet nicht - was gesetzestechnisch ohne Schwierigkeiten möglich gewesen wäre - zwischen ihren bauordnungsrechtlichen und ihren bodenrechtlichen Teilen.

Angesichts dieses klaren, die gesamte Reichsgaragenordnung erfassenden Wortlauts ist § 186 Abs. 3 BBauG auch nicht mit Hilfe seiner Entstehungsgeschichte auslegungsfähig. Als spezielle, die Fortgeltung der Reichsgaragenordnung gesondert behandelnde Regelung geht § 186 Abs. 3 dem § 186 Abs. 1 Satz 1 vor und schließt damit dessen Anwendung aus. Dasselbe gilt für § 173 Abs. 3 BBauG, mit dem die Weitergeltung der bodenordnenden Vorschriften der Reichsgaragenordnung gelegentlich begründet wird. § 186 Abs. 3 BBauG läßt die Vorschriften der Reichsgaragenordnung als solche, also als Vorschriften des Bundesrechts, unberührt; er schließt damit ihre Umwandlung in Pläne und die mit ihr verbundene Umqualifizierung in nicht revisibles Ortsrecht aus.

Entgegenstehende Bestimmungen, die die hier in Frage stehenden Vorschriften der Reichsgaragenordnung nach § 186 Abs. 3 Halbsatz 2 BBauG berührt und damit aufgehoben hätten, enthält das Bundesbaugesetz nicht. Die die bauplanerische Zulässigkeit von Garagen betreffenden Vorschriften des § 9 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. e und Nr. 12 BBauG befassen sich nur mit künftigen Festsetzungen in Bebauungsplänen. Das bestätigt die Ermächtigung in § 2 Abs. 10 BBauG. Davon geht ersichtlich auch die Baunutzungsverordnung in ihrem § 1 Abs. 3 Satz 2 aus, wenn sie die Vorschriften der §§ 2 bis 10 und 12 bis 14 - mit der die Zulässigkeit von Garagen behandelnden Vorschrift des § 12 - als Bestandteil der unter der zeitlichen Geltung der Baunutzungsverordnung erlassenen Bebauungspläne bestimmt; dabei hat die Baunutzungsverordnung hinsichtlich der Bauleitpläne, deren Aufstellung oder Änderung bereits eingeleitet war, die Ermächtigung des § 2 Abs. 10 BBauG nicht einmal voll ausgeschöpft (vgl. § 25 BNVO). In Übereinstimmung mit den Regelungen des Bundesbaugesetzes zeigt also auch die Baunutzungsverordnung, daß ihre Vorschriften nicht ohne Planänderung in alte Pläne eingegangen sind und altes Recht - wie das der Reichsgaragenordnung - verdrängt haben. Da hier ein neuer Bebauungsplan, in den die für den Kläger gegenüber dem § 11 Abs. 2 Satz 2 RGaO möglicherweise günstigere Vorschrift des § 12 BNVO gemäß § 1 Abs. 3 Satz 2 BNVO eingegangen wäre, nicht erlassen worden ist, liegen für den hier zu entscheidenden Fall auch nicht in Gestalt der §§ 30 ff. BBauG in Verbindung mit einem neuen Bebauungsplan entgegenstehende Bestimmungen im Sinne des § 186 Abs. 3 Halbsatz 2 BBauG vor.

Schließlich sind solche entgegenstehenden Bestimmungen auch nicht unmittelbar in den §§ 30 ff. BBauG zu sehen. Zwar befassen sich diese Vorschriften mit der Zulässigkeit von baulichen und sonstigen Vorhaben. Daraus allein ergibt sich jedoch nicht, daß sie - als die Zulässigkeit von Vorhaben allgemein regelnde Vorschriften - den speziellen Regelungen der Reichsgaragenordnung im Sinne des § 186 Abs. 3 Halbsatz 2 BBauG entgegenstehen. Es wäre auch kaum verständlich, wenn das Bundesbaugesetz hinsichtlich der speziellen Zulässigkeitsregelungen für Garagen und Stellplätze eine Rechtslücke zwischen dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes und dem Erlaß von neuen, auf Grund des Bundesbaugesetzes in Verbindung mit der Baunutzungsverordnung ergehenden Bebauungsplänen hätte eintreten lassen.

2.

Die Vorschriften der Reichsgaragenordnung, auf denen das Berufungsurteil beruht, sind revisibel. Für § 11 Abs. 1 Satz 1 RGaO ist mehrfach entschieden worden, daß diese Vorschrift insoweit Bundesrecht ist, als sie nicht im zweiten Satzteil Anforderungen an die Ausführung der baulichen Anlagen stellt (vgl. Urteil vom 30. Oktober 1958 - BVerwG I C 104.57 [DVBl. 1959, 99 = DÖV 1959, 793 = BBauBl. 1959, 76]); auch § 11 Abs. 2 enthält bodenrechtliche Bestimmungen und ist daher ebenfalls als Bundesrecht anerkannt worden (BVerwG a.a.O.). Das ist auch für § 13 Abs. 1 Satz 2 RGaO, der dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts zusätzlich zugrunde liegt, zu bejahen.

3.

Die Anwendung des § 11 RGaO durch das Oberverwaltungsgericht unterliegt keinen rechtlichen Bedenken.

a)

Zutreffend ist das Oberverwaltungsgericht von der zugunsten des Klägers wirkenden Annahme ausgegangen, daß "das Bedürfnis der Bevölkerung in diesen Gebieten" im Sinne von § 11 Abs. 2 Satz 1 RGaO nicht bereits beschränkt wird durch die Pflichtgrenze des einzelnen Grundstücks, daß also das Recht zum Bauen von Garagen als Zubehör zur Wohnung gemäß § 11 Abs. 1 RGaO auch im Falle des § 11 Abs. 2 in seinem Umfang nicht durch den Kreis begrenzt wird, der für die Pflicht zum Bauen durch das vom Grundstück ausgehende Bedürfnis vorgezeichnet wird. Zwar enthält, wie bereits der I. Senat in dem erwähnten Urteil vom 30. Oktober 1958 entschieden hat, die Vorschrift des § 11 ADS. 2 Satz 1 RGaO gegenüber der allgemeinen, Garagen grundsätzlich zulassenden Regelung des § 11 Abs. 1 RGaO eine Einschränkung für besonders geschützte Gebiete, indem sie Garagen dort u.a. nur zuläßt, soweit sie dem Bedürfnis der Bevölkerung in diesen Gebieten dienen. Mit diesem auf das Gebiet abstellenden Bedürfnis schließt § 11 Abs. 2 Satz 1 RGaO es jedoch aus, lediglich das Bedürfnis zu berücksichtigen, das von dem Grundstück ausgeht, auf dem die Garage errichtet werden soll. Eine abweichende Auffassung hat - entgegen der Meinung des Berufungsgerichts - auch der I. Senat in der genannten Entscheidung vom 30. Oktober 1958 nicht vertreten. Wenn dort davon gesprochen worden ist, daß Einstellplätze und Garagen in den besonders geschützten Gebieten des § 11 Abs. 2 RGaO nur zulässig seien, "soweit für diese Grundstücke die Pflicht besteht, den ruhenden Verkehr aufzunehmen", sollte damit lediglich die Grenze bezeichnet werden, bis zu der hin jedes einzelne Grundstück bei der Bestimmung des "Bedürfnisses der Bevölkerung in diesen Gebieten" zu berücksichtigen ist. Soweit also für das Einzelgrundstück des geschützten Gebiets eine Garagenbaupflicht und damit auch ein Bedürfnis besteht, besteht zugleich ein aus der Summe der Einzelbedürfnisse zu errechnendes "Bedürfnis der Bevölkerung in diesen Gebieten". Eine andere Auslegung hätte den eindeutigen Wortlaut des § 11 Abs. 2 Satz 1 gegen sich. Zudem wäre § 11 Abs. 2 Satz 2 in weitem Umfang für die geschützten Gebiete gegenstandslos; denn Großgaragen, also Garagen mit mehr als 400 qm lichter Grundfläche, die in Satz 2 als grundsätzlich zulässig vorausgesetzt werden, werden zur Befriedigung des nur von einem einzelnen Grundstück ausgehenden Bedürfnisses nur selten in Betracht kommen.

Auch die Tatsache, daß § 11 Abs. 1 Satz 1 RGaO Garagen nur als "Zubehör" zur Wohnung usw. zuläßt, hindert im Gegensatz zur Auffassung des Beklagten nicht, dem Bedürfnis, das von einer Vielzahl von Grundstücken ausgeht, durch die Errichtung einer größeren Garage auf einem einzelnen Grundstück Rechnung zu tragen. Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits mehrfach entschieden (vgl. z.B. Beschluß vom 15. Juni 1955 - BVerwG I B 58.54 II - BBauBl. 1955, 579), daß der Begriff "Zubehör" im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 1 "nicht einen unmittelbaren räumlichen Zusammenhang des Garagengrundstücks mit dem Wohn- und Betriebsgrundstück meint, vielmehr nur eine wirtschaftliche Zuordnung nach der Zweckbestimmung und einen dieser Zuordnung Rechnung tragenden engeren räumlichen Zusammenhang"; dieser Auffassung schließt sich der erkennende Senat an. Anders wäre auch die Zulässigkeit von Gemeinschaftsanlagen nach § 10 RGaO und von Großanlagen (§ 11 Abs. 2 Satz 2) kaum verständlich. Daß die eben erwähnten Voraussetzungen bei einer Zusammenfassung von 20 Garagen auf einem Grundstück vorliegen, kann auch in einem relativ locker bebauten reinen Wohngebiet keinem Zweifel unterliegen.

b)

Zutreffend hat das Berufungsgericht jedoch erkannt, daß die in § 11 Abs. 1 Satz 1 RGaO ausgesprochene grundsätzliche Zulässigkeit von Garagen außer durch § 11 Abs. 2 Satz 1 auch durch dessen Satz 2 nicht unerheblich eingeschränkt wird. Satz 2 geht mit seiner Forderung, daß Mittel- und Großanlagen von Wohngebäuden einen angemessenen Abstand haben sollen, über die Einschränkung des § 11 Abs. 2 Satz 1 und auch über die des § 11 Abs. 1 Satz 1 hinaus. Seine Anwendung kann daher entgegen der Auffassung des Klägers nicht mit der Begründung in Frage gestellt werden, die Mittel- oder Großgarage stelle (noch) keine erhebliche Störung im Sinne des § 11 Abs. 1 dar, oder sie diene dem Bedürfnis der Bevölkerung in diesen Gebieten.

Die Regelung des § 11 Abs. 2 Satz 2 RGaO hat zum Ziel, den Charakter des in Satz 1 vorausgesetzten geschützten Gebietes nach Möglichkeit zu wahren. Diesem Ziel soll die Festsetzung des "angemessenen" Abstandes dienen, die damit auch der Erfahrung Rechnung trägt, daß die Summe der Einzelgeräusche aus einer Anzahl von Einzelgaragen bei den jeweiligen Wohngebäuden in der Regel nicht die Störungswirkung erzeugt wie die Konzentration der Geräusche bei einer Zusammenfassung der Garagen in einem Gebäude. Angemessen ist also ein Abstand, bei dem der Charakter des geschützten Gebietes trotz des Baues der Mittel- oder Großgaragen noch hinreichend gewahrt bleibt.

Die auf Grund einer sorgfältigen Beweisaufnahme durch das Berufungsgericht ermittelten Tatsachen, gegen deren Feststellung Revisionsrügen nicht erhoben worden sind, ergeben für den vorliegenden Fall, daß das Erfordernis eines angemessenen Abstandes von Wohngebäuden nicht erfüllt ist. Insbesondere der Hinweis des Oberverwaltungsgerichts auf die auch vom Sachverständigen als lästig bezeichneten Geräusche läßt erkennen, daß der Charakter des geschützten Gebietes bei Zulassung der zusätzlichen zehn Garagen nicht mehr hinreichend gewahrt bliebe. Dies wird bestätigt durch die weiteren tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts, daß die geplante Garagenanlage die Wohn- und Hausgärten der benachbarten Grundstücke in ihrer ganzen Länge durchschneiden würde. Der Kläger hat zwar in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat darauf hingewiesen, daß sich die Nachbarschaft durch die bereits vorhandenen zehn Garagen nicht belästigt fühle; dem kann jedoch gegenüber den den Senat bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts (vgl. § 137 Abs. 2 VwGO) und den daraus zu ziehenden rechtlichen Schlußfolgerungen keine Bedeutung zukommen.

Ebenso geht der Hinweis des Klägers fehl, das Gebiet habe auf Grund der tatsächlichen Veränderungen seinen geschützten Charakter verloren, so daß § 11 Abs. 2 RGaO nicht anwendbar sei. Der I. Senat hat in dem erwähnten Urteil vom 30. Oktober 1958 mit Recht betont, daß es bei dem Begriff des reinen Wohngebiets nicht auf den tatsächlichen Zustand des Gebietes als Wohngebiet, sondern darauf ankommt, ob das Gebiet als solches ausgewiesen ist. Steht somit die Anwendbarkeit des § 11 Abs. 2 RGaO fest, so kann der tatsächliche Zustand des Gebietes allerdings bei der Beantwortung der Frage, ob der Abstand "angemessen" ist, eine Rolle spielen; denn wenn der Charakter des zu schützenden Gebiets bereits durch andere Veränderungen in Frage gestellt ist, so kann möglicherweise die Frage nach der Angemessenheit des Abstandes von Garagen eine andere Antwort verlangen als in einem noch "unberührten" Gebiet. Dem tatsächlichen Zustand des Gebiets hat aber das Berufungsgericht bei seiner Beweiswürdigung durchaus Rechnung getragen und dabei die im Zeitpunkt seiner Entscheidung bestehenden Verhältnisse berücksichtigt.

Ebensowenig vermag der Kläger mit seiner Überlegung durchzudringen, daß auf Grund der veränderten Verhältnisse seit Erlaß der Reichsgaragenordnung ein Komplex von 20 Garagen kaum noch als Mittelgarage angesehen werden könne, sondern vielmehr als Kleingarage behandelt werden müsse. Diese Auffassung wird durch § 1 Abs. 8 RGaO widerlegt.

Der Kläger kann sich ferner nicht mit Erfolg darauf berufen, daß die bereits errichteten zehn Garagen, die für sich allein ebenfalls schon den Umfang einer Mittelgarage haben, in gleicher Entfernung von den Wohngebäuden erstellt worden sind und daß daher die Angemessenheit des Abstandes bei den zweiten zehn Garagen nicht anders beurteilt werden könnte als bei der Genehmigung der ersten zehn Garagen. Es kann nichts dagegen eingewendet werden, wenn an die Angemessenheit des Abstandes bei einem größeren oder vergrößerten Objekt höhere Anforderungen gestellt werden. Sollten aber die ersten zehn Garagen schon nicht den Anforderungen des § 11 Abs. 2 Satz 2 RGaO genügt haben - einzelne Bemerkungen des Berufungsgerichts deuten darauf hin -, so könnte der Kläger keine Wiederholung dieses Fehlers beanspruchen.

Schließlich kann der Kläger auch nicht mit seinem Hinweis darauf durchdringen, daß § 11 Abs. 2 Satz 2 RGaO lediglich eine Soll-Vorschrift ist. Soll-Vorschriften sind für die Verwaltung ebenso verbindlich wie Muß-Vorschriften, wenn nicht besondere Umstände vorliegen, die ausnahmsweise ein Abweichen von der Regel zulassen (vgl. Urteil vom 19. Oktober 1966 - BVerwG IV C 57.65 - im Anschluß an das Urteil vom 2. Dezember 1959 - BVerwG V C 106.58 [DVBl. 1960, 252]). Daß hier solche besonderen Umstände vorliegen, ist nicht erkennbar; selbst wenn man solche Umstände annehmen wollte, wären für einen Ermessensfehlgebrauch der Behörde keine Anhaltspunkte vorhanden.

4.

Da das Berufungsurteil auf Grund des § 11 Abs. 2 Satz 2 RGaO zutreffend zur Klageabweisung gelangt ist, bedarf es keiner Prüfung der Frage mehr, ob das Oberverwaltungsgericht den Begriff des Baublocks in § 13 Abs. 1 Satz 2 RGaO verkannt hat. Ebenso kann dahinstehen, ob das Grundstück des Klägers, wie der Beklagte meint, bereits ohne die streitigen Garagen bis an die Grenze seiner Bebaubarkeit bebaut ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, [...].