Bundesgerichtshof
Urt. v. 10.03.1994, Az.: III ZR 9/93

Die Revision führt zur Aufhebung des Berufungsurteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht.

I. Die Begründung, mit der die Vorinstanzen dem Kläger (abgetretene) Ansprüche wegen des Bescheides vom 3. Februar 1984 versagt haben, ist nicht tragfähig.

1. Als Grundlage für einen derartigen Anspruch hat das Berufungsgericht die Haftungsbestimmung des § 68 Abs. 1 Satz 2 des rheinland-pfälzischen Polizeiverwaltungsgesetzes (PVG) in der hier maßgeblichen Fassung vom 1. August 1981 (GVBl. S. 179) in Betracht gezogen. Danach ist ein "angemessener Ausgleich zu gewähren", wenn jemand durch eine rechtswidrige Maßnahme der Polizei einen Schaden erleidet.

a) Das Berufungsgericht hat sich hierbei an der Bestimmung des § 39 Abs. 1 Buchst. b OBG NW und der dazu ergangenen Senatsrechtsprechung orientiert. Jene Bestimmung legt eine Entschädigungspflicht für rechtswidrige Maßnahmen der Ordnungsbehörden fest. In der Senatsrechtsprechung ist anerkannt, daß auch rechtswidrige Bauvorbescheide der Bauaufsichtsbehörden zum Ersatz verpflichtende "Maßnahmen" im Sinne dieser Bestimmung sein können (Senatsurteile BGHZ 72, 273, 275;  99, 249, 251;  117, 83, 85) [BGH 16.01.1992 - III ZR 18/90]. Diese Betrachtungsweise beruht indes auf der ausdrücklichen gesetzlichen Regelung des nordrhein-westfälischen Landesrechts, wonach die Bauaufsichtsbehörden Ordnungsbehörden sind (§ 57 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a BauONW) und mithin bei der Entscheidung über die Bauvoranfrage als solche tätig werden (Senatsurteile BGHZ 117, 83, 85[BGH 16.01.1992 - III ZR 18/90]; vgl. für die Erteilung einer Baugenehmigung zuletzt Senatsurteil vom 13. Juli 1993 - III ZR 22/92, für BGHZ vorgesehen = NJW 1993, 2615).

b) Im Gegensatz dazu gibt es im rheinland-pfälzischen Landesrecht keine Regelung, aus der sich ergibt, daß die Bauaufsichtsbehörden "Polizeibehörden" im Sinne des § 68 Abs. 1 Satz 2 PVG sind. Zwar nahmen sie bis zum Inkrafttreten der (ersten) Landesbauordnung für das Land Rheinland-Pfalz (LBauO) vom 15. November 1961 (GVBl. S. 229) nicht nur rein baupolizeiliche, sondern auch allgemeine polizeiliche Belange auf der Rechtsgrundlage des § 1 des Polizeiverwaltungsgesetzes vom 26. März 1954 (GVBl. S. 31) wahr. Durch die erste Landesbauordnung wurde in dieser Beziehung jedoch eine grundlegende Änderung bewirkt. Zwar wurden durch § 69 Abs. 1 LBauO 1961 den Bauaufsichtsbehörden im Rahmen ihrer Aufgaben nach der Landesbauordnung zugleich die Befugnisse von Polizeibehörden nach dem Polizeiverwaltungsgesetz verliehen. Sie selbst waren jedoch keine Polizeibehörden (mehr), sondern eigenständige Verwaltungsbehörden (§ 67 Abs. 2 LBauO 1961), was in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung schon früh anerkannt worden ist (OVG Koblenz AS 10, 30, 31). In den späteren Fassungen der Landesbauordnung (vom 27. Februar 1974 GVBl. S. 53; vom 20. Juli 1982 GVBl. S. 264, und vom 28. November 1986 GVBl. S. 307) wurde diese Regelung weiter dahin modifiziert und eingeschränkt, daß auch die umfassenden polizeilichen Befugnisse der Bauaufsichtsbehörden beseitigt und durch enumerativ aufgezählte Spezialbefugnisse ersetzt wurden (§ 88 Abs. 1 LBauO 1974 und 1982, § 58 Abs. 2 LBauO 1986). Die dortigen Verweisungen auf bestimmte Regelungen des Polizeiverwaltungsgesetzes umfassen im übrigen nicht die Haftungsnorm des § 68 PVG. Eine unmittelbare generelle Anwendung des § 68 Abs. 1 Satz 2 PVG auf rechtswidrige Maßnahmen der Bauaufsichtsbehörde kommt daher nicht in Betracht. Ob eine analoge Anwendung in den Fällen zulässig ist, in denen es um Maßnahmen geht, die die Bauaufsichtsbehörde gerade in Ausübung der ihr verliehenen polizeilichen Spezialbefugnisse getroffen hat, braucht hier nicht entschieden zu werden. Denn die bloße Bearbeitung von Bauvoranfragen liegt außerhalb dieser polizeilichen Befugnisse.

c) Ebensowenig bedarf es einer Klärung, ob durch die Neufassung des Polizeiverwaltungsgesetzes vom 9. Juli 1993 (GVBl. S. 420, ersetzt durch die Bekanntmachung der Neufassung vom 10. November 1993 GVBl. S. 595) eine Änderung eingetreten ist. Danach gilt die Haftungsnorm des § 68 Abs. 1 Satz 2 des nunmehrigen Polizei- und Ordnungsbehördengesetzes (POG) für rechtswidrige Maßnahmen der "allgemeinen Ordnungsbehörden oder der Polizei". Ob die Bauaufsichtsbehörden solche allgemeinen Ordnungsbehörden sind, erscheint zweifelhaft, da der Aufbau der Bauverwaltung in der Landesbauordnung eine eigenständige Regelung erfahren hat, die von der allgemeinen Organisation der Ordnungsbehörden im POG unabhängig ist, und auch die Rechtsgrundlagen für das Tätigwerden der Bauaufsichtsbehörden nicht auf der im POG geregelten allgemeinen Gefahrenabwehr, sondern auf dem Normengefüge der Landesbauordnung beruhen. Diese Frage braucht jedoch nicht abschließend beantwortet zu werden, weil die Neufassung für die in diesem Rechtsstreit geltend gemachten Ansprüche noch nicht einschlägig ist.

2. In Betracht kommt jedoch ein Anspruch aus dem allgemeinen Haftungsinstitut des enteignungsgleichen Eingriffs.

a) Zwar hat der Senat mit Beschluß vom 11. Juli 1991 (III ZR 174/90 = BGHR GG vor Art. 1/enteignungsgleicher Eingriff Bausperre 3) entschieden, daß im Geltungsbereich des nordrhein-westfälischen Ordnungsbehördengesetzes ein Anspruch aus enteignungsgleichem Eingriff wegen einer sogenannten faktischen Bausperre dann ausscheide, wenn die Bauaufsichtsbehörde die beabsichtigte Bebauung nicht (nur) tatsächlich verhindere, sondern durch formellen Bescheid den beantragten Vorbescheid versage. Bei dieser Sachlage komme eine Haftung nur aus dem Gesichtspunkt der ordnungsbehördlichen Spezialvorschriften (dort § 41 OBG NW a.F.) und wegen Amtshaftung (§ 839 BGB/Art. 34 GG) in Betracht. Dieser Grundsatz paßt indes nicht auf den vorliegenden Fall, da es, wie zuvor dargelegt, im rheinland-pfälzischen Landesrecht an einer vorrangigen spezialgesetzlichen Haftungsnorm fehlt. Deshalb steht hier einem Rückgriff auf das allgemeine Haftungsinstitut des enteignungsgleichen Eingriffs nichts im Wege.

b) Ein Entschädigungsanspruch aus enteignungsgleichem Eingriff setzt voraus, daß rechtswidrig in eine durch Art. 14 GG geschützte Rechtsposition von hoher Hand unmittelbar eingegriffen wird, die hoheitliche Maßnahme also unmittelbar eine Beeinträchtigung des Eigentums herbeiführt, und dem Berechtigten dadurch ein besonderes, anderen nicht zugemutetes Opfer für die Allgemeinheit auferlegt wird (st. Rspr.; vgl. zuletzt Senatsurteil BGHZ 117, 240, 252[BGH 20.02.1992 - III ZR 188/90] m.w.N.). Die rechtswidrige Ablehnung eines Bauvorbescheides ist als enteignungsgleicher Eingriff zu werten. Wird ein Vorbescheid, auf dessen Erteilung der Eigentümer Anspruch hat, rechtswidrig versagt, so wird dadurch in die durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Baufreiheit, die aus dem Grundeigentum abzuleiten ist, eingegriffen (Boujong, WiVerw 2/91, 59, 105). Diese faktische Sperrwirkung eines ablehnenden Bauvorbescheides würde auch durch die theoretische Möglichkeit nicht beseitigt.werden können, daß der Grundeigentümer gleichwohl eine Baugenehmigung hätte beantragen können, die dann erneut hätte geprüft werden müssen (vgl. BVerwGE 48, 271; Badura in Erichsen/Martens Allgemeines Verwaltungsrecht, 9. Aufl. § 41 Rn. 49 und Fn. 99).

c) Zwar lassen die Feststellungen des Berufungsgerichts, daß die Voreigentümerin nicht die Absicht gehabt habe, den Grundbesitz zu verkaufen, keine revisionsrechtlich relevanten Rechtsfehler erkennen. Die in diesem Zusammenhang erhobenen Verfahrensrügen der Revision hat der Senat geprüft und für nicht durchgreifend erachtet; von einer weiteren Begründung wird abgesehen (§ 565 a Satz 1 ZPO). Gerade wenn aber die Planung der Voreigentümerin dahin ging, das Gelände selbst zu bebauen, kommt wegen der rechtswidrigen Versagung des Bauvorbescheides ein Anspruch auf Bodenrente in Betracht. Diesen Anspruch auf Bodenrente hatte der Kläger in beiden Vorinstanzen ausdrücklich (hilfsweise) geltend gemacht (Schriftsatz vom 18. Januar 1989 im Verfahren vor dem Landgericht, weiterverfolgt mit der Berufungsbegründung). Aus dem Tatbestand des Berufungsurteils ergibt sich nichts Gegenteiliges. Die dortige Klassifizierung der Klageforderung als "Schadensersatzanspruch" ist ersichtlich eine bloße pauschalierende Kurzbezeichnung, die nicht etwa besagen soll, daß der Kläger sein im Berufungsurteil ausdrücklich in Bezug genommenes schriftsätzliches Vorbringen, betreffend die Bodenrente, hatte fallen lassen.

d) Der Anspruch aus enteignungsgleichem Eingriff gewährt lediglich eine "angemessene Entschädigung". Der mit der Klage geltend gemachte abgetretene Anspruch aus ursprünglichem Recht der Voreigentümerin richtet sich also auf eine Entschädigung für den "Substanzverlust", den sie dadurch erlitten hatte, daß sie in der baulichen Ausnutzung ihres Grundstücks zeitweise behindert worden ist. Dabei ist regelmäßig auf die "Bodenrente" abzustellen. Für deren Bemessung bietet sich der Betrag an, den ein Bauwilliger für die Erlaubnis zeitlicher baulicher Nutzung gezahlt haben würde (Miet-, Pacht- oder Erbbauzins); sie wird sich weitgehend mit einer angemessenen Verzinsung des bei endgültiger Teilenteignung für die entzogene Substanz geschuldeten Kapitals decken (Senatsurteil vom 11. Juni 1992 - III ZR 210/90 = BGHR GG vor Art. 1/enteignungsgleicher Eingriff Bausperre 6 m.w.N.).

e) Voraussetzung für den Entschädigungsanspruch ist jedoch, daß der Eigentümer während der Sperre die konkrete Absicht und die konkrete Möglichkeit gehabt hat, das gesperrte Grundstück selbst zu bebauen oder zu Bebauungszwecken zu veräußern, und daß die Sperre das Bauvorhaben oder eine sonstige Nutzung des Grundstücks verhindert oder verzögert hat (Senatsurteil vom 11. Juni 1992 aaO.). Dies bedeutet unter anderem, daß dem Bauvorhaben keine sonstigen öffentlich-rechtlichen Hindernisse entgegengestanden haben durften, die nicht Gegenstand der Prüfung im Vorbescheidsverfahren waren (Boujong aaO.). Vor allem aber bedarf es der durch den Abschluß des späteren verwaltungsgerichtlichen Verfahrens noch nicht abschließend präjudizierten Entscheidung darüber, ob der ursprüngliche Bescheid vom 3. Februar 1984 tatsächlich rechtswidrig gewesen ist. Wird all dies festgestellt, so ließe sich die Passivlegitimation der beklagten Stadt für einen etwaigen Entschädigungsanspruch nicht verneinen. Dafür ist es unerheblich, ob die Stadt in ihrer Eigenschaft als Bauaufsichtsbehörde mit der Versagung des Bauvorbescheides Aufgaben des Landes wahrgenommen hat. Entscheidend ist, daß diese Versagung (zumindest auch) im städteplanerischen Interesse der Beklagten selbst erfolgt ist. Denn die Rechtsverordnung der Beklagten vom 23. Dezember 1983 zur einstweiligen Sicherstellung von Bäumen und Sträuchern auf dem hier in Rede stehenden Gelände, die die Grundlage für jenen Versagungsbescheid bildete, stellt in § 2 Abs. 2 ausdrücklich darauf ab, daß durch den Erhalt der Bäume und Sträucher wesentlich zur Belebung und Gliederung des Orts- und Landschaftsbildes beigetragen werde. Deshalb läßt sich eine "Begünstigung" der Beklagten im enteignungsrechtlichen Sinne hier nicht verneinen (vgl. dazu auch Senatsurteil BGHZ 65, 182, 189).

3. Das Berufungsgericht hat auch zu Unrecht Ansprüche des Erben und Rechtsnachfolgers der Voreigentümerin wegen des Bescheides vom 3. Februar 1984 abgelehnt. Mit dem Eintritt des Erbfalls war der Erbe selbst Eigentümer der Grundstücke geworden und hatte einen eigenen Anspruch auf einen positiven Bauvorbescheid erlangt. Das Verwaltungsverfahren war mit dem Tod der Erblasserin noch keineswegs abgeschlossen, sondern wurde von dem Erben als neuem Eigentümer weiterbetrieben, der auch die Klage zum Verwaltungsgericht erhoben hatte. Dies bedeutete, daß die Versagung des Bauvorbescheides vom Eintritt der Rechtsnachfolge an unmittelbare Rechtswirkungen zu Lasten des Erben entfalten konnte. Die Erwägung des Berufungsgerichts, das Haftungsinstitut des enteignungsgleichen Eingriffs habe nicht den Zweck, dem Erben einen höheren Nachlaß zu sichern, schöpft - wie die Revision mit Recht geltend macht - diese Besonderheiten des vorliegenden Falles nicht aus. Vielmehr sind durchaus Ansprüche des Erben aus eigenem Recht wegen der fortgesetzten Verweigerung des Bauvorbescheides denkbar (vgl. dazu Senatsurteil BGHZ 118, 253, 261) [BGH 21.05.1992 - III ZR 158/90].

4. Als weitere Grundlage für einen Schadensersatzanspruch kommt die Amtshaftung (§ 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG) in Betracht. Das Berufungsgericht wird also die - von seinem abweichenden Rechtsstandpunkt aus folgerichtig - unterlassene Prüfung nachzuholen haben, ob die objektiven und subjektiven Voraussetzungen einer Amtspflichtverletzung auf seiten der Beklagten erfüllt waren.

5. Beim derzeitigen Sach- und Streitstand läßt sich auch nicht feststellen, daß das Nichtweiterbetreiben der gegen jenen ersten Bescheid erhobenen verwaltungsgerichtlichen Klage Rechtswirkungen zum Nachteil des Eigentümers - sei es in Form eines Nichtentstehens des Amtshaftungsanspruchs nach § 839 Abs. 3 BGB oder in Form eines Wegfalls des Entschädigungsanspruchs aus enteignungsgleichem Eingriff wegen mitwirkenden Verschuldens gemäß § 254 BGB (vgl. Senatsurteil BGHZ 113, 17[BGH 15.11.1990 - III ZR 302/89]) - entfalten konnte. Es liegen nämlich keine Anhaltspunkte dafür vor, daß durch die Fortführung jenes Verfahrens die hier in Rede stehenden Verzögerungszeiträume hätten abgekürzt werden können. Außerdem konnte ein hinreichender Grund für den Eigentümer, jenes Verfahren nicht mehr weiterzubetreiben, darin bestanden haben, daß zwischenzeitlich das vom Kläger selbst eingeleitete zweite Bauvoranfrageverfahren geführt wurde und deshalb das Interesse an dem früheren Verfahren entfallen war (vgl. Senatsurteil BGHZ 113, 17, 24) [BGH 15.11.1990 - III ZR 302/89].

II. Hingegen hält die Abweisung von Ansprüchen wegen des weiteren negativen Bauvorbescheides vom 6. Januar 1986 revisionsgerichtlicher Nachprüfung in vollem Umfang stand.

1. Ansprüche aus abgetretenem Recht des Eigentümers bestehen nicht. Dieser war an dem zweiten Bauvoranfrageverfahren, das vom Kläger im eigenen Namen betrieben wurde, nicht beteiligt. Deshalb konnte die Ablehnung des Antrags keine materielle Bestandskraft im Sinne einer Feststellungswirkung gegenüber dem Eigentümer entfalten. Dementsprechend war er insoweit weder geschützter "Dritter" im Sinne des Amtshaftungsrechts, noch stellte die Versagung ihm gegenüber einen unmittelbaren enteignungsgleichen Eingriff in sein Grundstückseigentum dar. Das allgemeine wirtschaftliche Interesse an der "Baureifmachung" des Geländes reichte nicht aus, um ihn in den Schutzbereich der der Bauaufsichtsbehörde obliegenden Pflichten einzubeziehen (st. Rspr.; vgl. Senatsentscheidungen vom 7. März 1991 - III ZR 84/90 = BGHR BGB § 839 Abs. 1 Satz 1 Dritter 35; vom 6. Juni 1991 - III ZR 221/90 = BGHR BGB § 839 Abs. 1 Satz 1 Dritter 37; vom 6. Mai 1993 - III ZR 2/92 = BGHR BGB § 839 Abs. 1 Satz 1 Dritter 48; sowie zuletzt Senatsurteil vom 24. Februar 1994 - III ZR 6/93, zur Veröffentlichung vorgesehen).

2. Ebensowenig bestehen Ansprüche aus eigenem Recht des Klägers.

a) Ein Anspruch aus enteignungsgleichem Eingriff scheidet aus, weil der Kläger nicht Eigentümer der Grundstücke war, auf die sich die Bauvoranfrage bezogen hatte. Insoweit ist in eine eigene eigentumsmäßig geschützte Rechtsposition des Klägers nicht eingegriffen worden.

b) Auch § 68 Abs. 1 Satz 2 PVG kommt als Anspruchsgrundlage nicht in Betracht (s.o. I 1).

c) Ein Amtshaftungsanspruch (§ 839 Abs. 1 Satz 1 BGB i.V.m. Art. 34 GG) ist ebenfalls nicht gegeben.

aa) Allerdings bestand die Amtspflicht, den beantragten Vorbescheid nicht zu Unrecht abzulehnen, gegenüber dem Kläger als einem geschützten "Dritten". Der Kläger selbst war Antragsteller und Adressat des Bauvorbescheides. Daher gilt hier die allgemeine Regel, daß dann, wenn der Amtshaftungsanspruch darauf gestützt wird, daß die Amtspflichtverletzung im Erlaß eines rechtswidrigen belastenden Verwaltungsaktes oder - wie hier - in der rechtswidrigen Ablehnung oder Unterlassung eines begünstigenden Verwaltungsaktes bestehe, die Drittgerichtetheit mit der Klagebefugnis nach § 4 Abs. 2 VwGO zusammenfällt. Dritter ist demnach, wer durch den Verwaltungsakt oder - wie hier - durch dessen Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt wird (Papier in Maunz/Dürig, GG, Loseblattausgabe Stand 1993, Art. 34 Rn. 176; Wurm, JA 1992, 1, 2).

bb) Das Berufungsgericht hat die Abweisung des Amtshaftungsanspruchs damit begründet, daß das Provisionsinteresse des Klägers (einschließlich des wegen der verzögerten Erlangung der Provision entstandenen Zinsschadens) nicht in den Schutzbereich der bei der Erteilung des Bauvorbescheides wahrzunehmenden Pflichten fällt. Dem ist zuzustimmen. Gerade in der neueren Senatsrechtsprechung wird auf den Schutzzweck der verletzten Amtspflicht als Gesichtspunkt für die inhaltliche Bestimmung und sachliche Begrenzung der Haftung abgestellt (Senatsurteile BGHZ 109, 380, 388 ff;  111, 272, 276[BGH 17.05.1990 - III ZR 191/88];  113, 367, 372 [BGH 21.02.1991 - III ZR 245/89];  117, 363, 371 [BGH 19.03.1992 - III ZR 16/90]; Urteil vom 13. Juli 1993 - III ZR 22/92, für BGHZ vorgesehen = NJW 1993, 2615; Senatsurteil vom 14. Oktober 1993 - III ZR 156/92, für BGHZ vorgesehen = NJW 1994, 253). Der Ersatzanspruch hängt dementsprechend davon ab, daß gerade das im Einzelfall berührte Interesse nach dem Zweck und der rechtlichen Bestimmung des Amtsgeschäfts geschützt werden sollte. Der Schutzbereich der bei der Entscheidung über eine Bauvoranfrage wahrzunehmenden Amtspflichten wird durch die wirtschaftliche Funktion mitgeprägt, die der Bauvorbescheid auf dem Grundstücksmarkt entfalten kann. Diese Funktion kann auch darin bestehen, daß der Bescheid als öffentlich-rechtlicher Nachweis über die Baulandqualität dient (Senatsurteil vom 23. September 1993 - III ZR 139/92 = NJW 1994, 130). Dementsprechend dient der Vorbescheid als Ausweis der baulichen Nutzbarkeit des Grundstücks, und zwar in der Regel entweder zum Zwecke der Bebauung durch den Antragsteller selbst oder zum Zwecke der Veräußerung des baureifen Grundstücks. Im letzteren Falle dient der Vorbescheid als preisbildender Faktor auf dem Grundstücksmarkt (vgl. Senatsurteil vom 23. September 1993 aaO.). Die bei der Entscheidung über die Bauvoranfrage wahrzunehmenden Amtspflichten schützen dementsprechend das Interesse an der baulichen Nutzbarkeit. Mit diesem Interesse ist das hier in Rede stehende Interesse des Klägers an der Erlangung der Provision für die "Baureifmachung" der Grundstücke nicht vergleichbar. Der Kläger war weder Grundstückseigentümer noch an etwaigen ins Auge gefaßten Grundstücksveräußerungen unmittelbar beteiligt. Seine durch Vertrag mit dem Grundstückseigentümer begründeten Provisionsansprüche weisen keinen inneren sachlichen Bezug zu den Amtspflichten der Bauaufsichtsbehörde auf. Die Vertragsparteien haben es nicht etwa in der Hand, durch eine Vertragsgestaltung wie die hier zu beurteilende den Schutzbereich der Amtspflichten der Bauaufsichtsbehörde uferlos dahin zu erweitern, daß jedes beliebige Vermögensinteresse darunter fällt. Noch weiter vom Schutzbereich der Pflichten der Bauaufsichtsbehörde entfernt ist das Interesse des Klägers an der Vermeidung des durch die Verzögerung entstehenden Zinsschadens. Das Berufungsgericht hat daher zu Recht entschieden, daß die mit der Klage geltend gemachten Schadenspositionen außerhalb des Schutzbereichs der möglicherweise verletzten Amtspflicht liegen.