Bundesgerichtshof
Beschl. v. 05.05.1980, Az.: NotZ 9/79

I.

Der Antragsteller ist seit 1961 Anwaltsnotar im Oberlandesgerichtsbezirk Bremen mit Amtssitz im Bremerhaven. Er führt ein Amtsschild mit dem Landeswappen von Bremen.

Nach § 3 Abs. 1 der bundeseinheitlich von den Landesjustizverwaltungen 1961 erlassenen und 1970 neu gefaßten Dienstordnung für Notare (DONot) ist der Notar berechtigt, am Eingang zu der Geschäftsstelle und an dem Gebäude, in dem sich seine Geschäftsstelle befindet, ein Amtsschild anzubringen. Das Amtsschild enthält das Landeswappen und die Aufschrift "Notar".

In den Einführungserlassen des Senators für Justiz und Verfassung der Freien Hansestadt Bremen vom 17. März 1961 (Amtliche Mitteilungen für die bremischen Behörden 1961, 85) und vom 10. Juli 1970 (Amtsblatt 1970, 251) heißt es gleichlautend dazu, "Form und Ausführung des Amtsschildes werden durch besonderen Erlaß geregelt". Am 2. September 1977 (Amtsblatt 1977, 521) erließ der Senator für Rechtspflege und Strafvollzug, der Antragsgegner zu 1, eine mit Wirkung vom 1. Oktober 1977 in Kraft tretende "Allgemeine Verfügung" zur Änderung des Einführungserlasses zur DONot, wonach "Amtsschilder nicht zugelassen" seien.

Der Antragsteller hält diese Regelung für rechtswidrig und fühlt sich durch sie in seiner Amtsführung beeinträchtigt. Seinen Antrag auf gerichtliche Entscheidung, mit dem er die Feststellung begehrte, daß die Allgemeine Verfügung ungültig sei, hat das Oberlandesgericht durch Beschluß vom 4. April 1979 - 2 Not 2/78 - als unzulässig verworfen. Die dagegen vom Antragsteller erhobene sofortige Beschwerde hat der Senat durch Beschluß vom 22. Oktober 1979 - NotZ 4/79 = DNotZ 1980, 181 zurückgewiesen.

Mit Schreiben vom 9. November 1977 wies der Präsident des Landgerichts Bremen, der Antragsgegner zu 2, der die Aufsicht über alle Notare im Lande Bremen führt, den Antragsteller - wie 5 weitere Notare in Bremerhaven, die Amtsschilder führten - auf den Erlaß vom 2. September 1977 hin, bat ihn, das Amtsschild zu entfernen und ihm mitzuteilen, daß dies geschehen sei. Der Antragsteller antwortete am 13. Februar 1978, er wolle zunächst die Entscheidungen in dem von ihm angestrengten gerichtlichen Verfahren und im Disziplinarverfahren gegen einen Notar aus Bremen wegen unbefugter Führung eines Amtsschildes abwarten. Sollte die von ihm vertretene Rechtsauffassung gerichtlich nicht bestätigt werden, sei er selbstverständlich bereit, das Amtsschild zu entfernen.

Nach rechtskräftigem Abschluß des Disziplinarverfahrens gegen den Bremer Notar teilte der Antragsgegner zu 2 unter dem 4. Juli 1979 dem Antragsteller den für den betroffenen Bremer Notar negativen Ausgang des Disziplinarverfahrens mit und bat den Antragsteller, nunmehr unverzüglich das von ihm geführte Amtsschild zu entfernen, anderenfalls andere Maßnahmen gegen ihn ergriffen würden. Gegen diese Verfügung hat der Antragsteller rechtzeitig Antrag auf gerichtliche Entscheidung eingereicht.

Das Oberlandesgericht hat durch Beschluß vom 29. Oktober 1979 den Antrag als unzulässig verworfen. Es sieht in dem Schreiben des Präsidenten des Landgerichts vom 4. Juli 1979 keine selbständige Regelung eines Einzelfalles, wie sie für einen der Anfechtung unterliegenden Verwaltungsakt notwendig sei, sondern nur eine Erinnerung oder Mahnung an die Erfüllung der Pflicht, das Amtsschild zu entfernen, die der Präsident des Landgerichts schon mit seiner Verfügung vom 9. November 1977 begründet habe.

Gegen diese, ihm am 5. November 1979 zugestellte Entscheidung hat der Antragsteller sofortige Beschwerde eingelegt, die am Dienstag, den 20. November 1979 - also einen Tag zu spät - beim Oberlandesgericht eingegangen ist. Er hat rechtzeitig um Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gebeten und macht geltend, die Beschwerdeschrift sei am Abend des 16. November 1979 (Freitag) in Bremerhaven zur Post gebracht worden. Er habe damit rechnen dürfen, daß die Sendung spätestens am Montag, dem 19. November 1979 beim Oberlandesgericht in Bremen eingehen würde.

II.

1.

Das Rechtsmittel ist gemäß § 111 Abs. 4 BNotO i.V.m. § 42 Abs. 4 BRAO zulässig. Dem Antragsteller ist nach § 22 Abs. 2 FGG Wiedereinsetzung in den vorigen Stand wegen der Versäumung der Beschwerdefrist zu erteilen. Er hat glaubhaft gemacht, daß die Beschwerdeschrift am Freitag, den 16. November 1979 in Bremerhaven bei der Post aufgegeben worden ist. Wenn sie nicht am Montag, dem 19. November 1979, sondern erst am Tage darauf, also nach Ablauf der Beschwerdefrist, in dem nur rund 60 km entfernten Bremen angekommen ist, so trifft ihn an der Fristversäumung kein Verschulden (vgl. a. BVerfG NJW 1980, 769 [BVerfG 04.12.1979 - 2 BvR 376/77] m.N.).

2.

Daß der Antragsteller seinen Antrag auf gerichtliche Entscheidung sowohl gegen den Senator für Rechtspflege und Strafvollzug wie gegen den Präsidenten des Landgerichts gerichtet hat, ist unschädlich. Beide sind Behörden der Landesjustizverwaltung, gegen die gemäß § 111 Abs. 4 BNotO i.V.m. § 39 Abs. 1 BRAO der Antrag auf gerichtliche Entscheidung zu stellen ist. Da der Antragsteller sich gegen eine Verfügung des Antragsgegners zu 2 wendet, die sich ihrerseits auf eine "Allgemeine Verfügung" des Antragsgegners zu 1 stützt, war es sinnvoll, den Antrag auf gerichtliche Entscheidung gegen beide Antragsgegner zu richten. Der Antragsgegner zu 1 hat denn auch nicht gerügt, er sei zu Unrecht in das Verfahren mit einbezogen worden.

3.

Die sofortige Beschwerde hat Erfolg. Die Verfügung des Präsidenten des Landgerichts, des Antragsgegners zu 2, vom 4. Juli 1979, mit der er den Antragsteller aufgefordert hat, unverzüglich das von ihm geführte Amtsschild zu entfernen, ist rechtswidrig.

a)

Entgegen der Ansicht des Oberlandesgerichts ist das Schreiben des Antragsgegners zu 2 vom 4. Juli 1979 ein im Verfahren nach § 111 BNotO anfechtbarer Verwaltungsakt.

aa)

Verwaltungsakte, die nach § 111 BNotO der Anfechtung unterliegen, sind nach ständiger Rechtsprechung des Senats alle nach der Bundesnotarordnung getroffenen Maßnahmen eines Trägers der öffentlichen Verwaltung, von denen eine unmittelbare rechtliche Wirkung für einzelne Rechtsverhältnisse ausgeht (vgl. BGHZ 51, 301, 303;  57, 351, 353[BGH 13.12.1971 - NotZ 2/71];  64, 214, 216;  zuletzt Senatsbeschluß DNotZ 1980, 181 [BGH 22.10.1979 - NotZ 4/79]). Dazu rechnen nicht bloße Meinungsäußerungen, Belehrungen, Hinweise auf die Rechtslage oder Verwarnungen, weil sie den Einzelfall noch nicht verbindlich regeln (vgl. Senatsbeschluß vom 1. April 1974 - NotZ 11/73 = DNotZ 1975, 246 m.w.N.).

Auch die sogenannte wiederholende Verfügung einer Behörde ist grundsätzlich kein Verwaltungsakt, denn sie unterrichtet lediglich über die durch den vorangegangenen Verwaltungsakt bereits geregelte Rechtslage. Ein neuer Verwaltungsakt liegt aber dann vor, wenn die Behörde den bereits geregelten Einzelfall durch eine neue Sachentscheidung wiederum regelt, wozu sie berechtigt ist. Sie muß in solchen Fällen jedoch den Willen zur neuen Sachentscheidung nach außen erkennen lassen (BGHZ 57, 351, 353) [BGH 13.12.1971 - NotZ 2/71].

bb)

Es kann danach schon zweifelhaft sein, ob das Schreiben des Präsidenten des Landgerichts vom 9. November 1977 die Voraussetzungen erfüllt, die an einen Verwaltungsakt zu stellen sind. In dem Schreiben weist der Antragsgegner zu 2 zunächst auf den Erlaß vom 2. September 1977 hin und spricht dann lediglich die formlose "Bitte" aus, der Antragsteller möge der veränderten Rechtslage Rechnung tragen und das von ihm geführte Amtsschild entfernen. Darin könnte ein bloßes Ersuchen liegen, freiwillig den durch den Erlaß geschaffenen Rechtszustand herzustellen, gerade um weitere "Maßnahmen" der Aufsichtsbehörde zu vermeiden, die dann erst Verwaltungsakte wären (vgl. z.B. Senatsbeschluß vom 5. April 1976 - NotZ 9/75 unter II 1, insoweit nicht abgedruckt in DNotZ 1976, 504). Dafür könnte sprechen, daß der Präsident des Landgerichts tatsächlich zunächst nichts weiter gegen den Antragsteller unternommen hat, als dieser zu erkennen gab, er wolle erst den Ausgang der über die Führung der Amtsschilder anhängigen gerichtlichen Verfahren abwarten. Das Schreiben ist auch äußerlich nicht so gefaßt, wie sonst Verwaltungsakte als Hoheitsakte ergehen (vgl. etwa BGH NJW 1969, 929, 930 r.Sp., insoweit nicht abgedruckt in BGHZ 51, 301). Doch kann das letztlich dahinstehen.

cc)

Denn selbst wenn bereits das Schreiben des Antragsgegners zu 2 vom 9. November 1977 als Verwaltungsakt anzusehen ist, so ist doch sein Schreiben vom 4. Juli 1979 ein neuer Verwaltungsakt, durch den er zwar dieselbe verbindliche Regelung dieses Einzelfalles getroffen hat, aber durch eine neue Sachentscheidung, was auch nach außen in Erscheinung getreten ist. Der Präsident des Landgerichts nimmt in dieser Verfügung auf das frühere Schreiben nicht etwa Bezug, sondern greift die Angelegenheit - der Anregung des Antragstellers folgend - nach Abschluß des Disziplinarverfahrens gegen den Bremer Notar wieder auf und führt sie nunmehr einer gleichsam endgültigen umfassenden Regelung zu. Das Schreiben vom 4. Juli 1979 geht auch insofern über das vom 9. November 1977 hinaus, als der Antragsgegner zu 2 den Antragsteller auffordert, das Amtsschild unverzüglich zu entfernen, und ihm im Weigerungsfalle weitere Maßnahmen androht. Die Verfügung vom 4. Juli 1979 ist deshalb der maßgebliche Verwaltungsakt, auf den hin - nach der Entwicklung, die die Angelegenheit seit dem früheren Schreiben in der Zwischenzeit genommen hatte - der Präsident des Landgerichts die Entfernung des Amtsschilds durch den Antragsteller jetzt erst erwarten konnte und auch erwartet hat.

b)

Die Verfügung ist rechtswidrig. Die Antragsgegner können dem Antragsteller nicht verbieten, gemäß § 3 Abs. 1 DONot ein Amtsschild zu führen. Denn auch die "Allgemeine Verfügung" des Antragsgegners zu 1 vom 2. September 1977, wonach Amtsschilder in Bremen nicht zugelassen sind, ist rechtswidrig.

aa)

Dabei braucht auf die geschichtliche Entwicklung der Führung von Amtsschildern durch Notare im jetzigen Bundesland Bremen, die im Stadtbezirk von Bremen und in den ehemals preußischen Gebietsteilen verschieden gewesen sein mag, nicht näher eingegangen zu werden. Jedenfalls waren am Ende des 2. Weltkriegs im gesamten jetzigen Bundesgebiet alle Notare berechtigt, Amtsschilder zu führen und führten sie auch. Die Regelung ging zurück auf § 3 der vom damaligen Reichsjustizminister erlassenen Dienstordnung für Notare vom 5. Juni 1937 (Deutsche Justiz S. 874), geändert durch die AV vom 25. April 1939 (Deutsche Justiz S. 699).

Bei diesem Rechtszustand ist es auch geblieben, nachdem gemäß Art. 84 GG die Verwaltung des Notariatswesens Ländersache geworden ist (vgl. auch §§ 1, 12, 97 BNotO). Denn die Landesjustizverwaltungen haben am 13. Dezember 1960 bundeseinheitlich eine neue Dienstordnung für Notare beschlossen und 1961 mit der Bundesnotarordnung in Kraft gesetzt. In § 3 Abs. 1 dieser DONot ist zur Führung der Amtsschilder die frühere Regelung nahezu gleichlautend übernommen worden. Dem Übergang der Zuständigkeiten der Länder entsprechend heißt es nur, daß das Amtsschild "das Landeswappen und die Aufschrift "Notar" enthält". Dieses Mindestmaß an Einheitlichkeit im ganzen Bundesgebiet bei sonst durchaus vorherrschender Verschiedenartigkeit des Notariatswesens ist nicht nur wünschenswert, sondern liegt im Interesse einer geordneten Rechtspflege. Damit tritt der Notar als Träger eines öffentlichen Amts gegenüber dem Bürger in sich überall gleich darstellender Weise nach außen in Erscheinung. Seine Geschäftsstelle ist gut sichtbar und deshalb für Rechtsuchende auch dort leicht aufzufinden, wo sie nicht ortskundig sind; denn die äußere Aufmachung der Amtsschilder von Notaren ist ihnen von ihrem Heimatort her vertraut. Daß die Notare nur berechtigt, aber nicht verpflichtet sind, Amtsschilder zu führen, ist von untergeordneter Bedeutung, da die Notare ganz überwiegend tatsächlich Amtsschilder führen.

bb)

§ 3 Abs. 1 DONot über die Führung von Amtsschildern gilt in allen Bundesländern. Auch das Land Bremen hat die Vorschrift übernommen. Im Einführungserlaß vom 17. März 1961 (Amtliche Mitteilungen S. 85) heißt es dazu nur, "Form und Ausführung" des Amtsschildes würden durch besonderen Erlaß geregelt. Gleichlautenden Wortlaut hat der Einführungserlaß vom 10. Juli 1970 (Amtsblatt S. 251) zur bundeseinheitlich beschlossenen Neufassung der DONot, die § 3 Abs. 1 unverändert gelassen hat.

Damit aber hat das Land Bremen - wie alle anderen Bundesländer - den Notaren die Führung eines Amtsschildes gestattet und sich lediglich vorbehalten, Form und Ausführung des Amtsschildes besonders zu regeln. Der Vorbehalt ist nicht etwa so zu verstehen, daß bis zum Erlaß der Regelung überhaupt kein Amtsschild geführt werden dürfe. Denn was das Amtsschild enthalten sollte, steht schon in der DONot, nämlich das Landeswappen und die Aufschrift "Notar" (§ 3 Abs. 1 Satz 2). Das ist eindeutig, wobei an das Wappenbild anzuknüpfen ist, das der Notar in seinem Amtssiegel (vgl. § 2 DONot) verwendet. Der angekündigte besondere Erlaß über "Form und Ausführung" des Amtsschildes konnte nur eine - sicherlich wünschenswerte - Vereinheitlichung der von den Notaren zu führenden Amtsschilder bringen. Die Berechtigung, überhaupt ein Amtsschild zu führen, bleibt davon unberührt.

So haben auch zumindest die Notare in Bremerhaven die im Lande Bremen hinsichtlich der Amtsschilder geltende Regelung verstanden. Denn verschiedene von ihnen führen ein Amtsschild seit vielen Jahren, wobei nicht ersichtlich ist, daß die Justizverwaltung das vor Erlaß der "Allgemeinen Verfügung" vom 2. September 1977 jemals beanstandet hätte, geschweige denn deswegen gegen die Notare vorgegangen wäre.

cc)

Die Justizverwaltung durfte den Notaren im Lande Bremen im Jahre 1977 die Führung von Amtsschildern nicht mehr untersagen, nachdem sie ihnen 16 Jahre zuvor mit dem Inkrafttreten der DONot gestattet hatte, solche Schilder anzubringen, und über diesen Zeitraum hinweg auch geduldet hat, daß Notare Amtsschilder geführt haben, obwohl Form und Ausführung dieser Schilder durch besonderen Erlaß geregelt werden sollten. Dabei kann offen bleiben, ob die DONot als allgemeine Verwaltungsvorschrift (vgl. Senatsbeschluß DNotZ 1980, 181 [BGH 22.10.1979 - NotZ 4/79]) "vollständig zur Disposition der Aufsichtsbehörden steht" - wie Seybold/Hornig, Bundesnotarordnung, 5. Aufl., Anhang I Vorbemerkung 4 zur DONot meinen - und deshalb von den Aufsichtsbehörden ohne weiteres geändert werden könnte. Denn eine Behörde darf eine weitreichende, die schutzwerten Belange der Betroffenen einschneidend berührende Änderung einer Verwaltungsübung nicht ohne sachliche, vernünftige Gründe, insbesondere nicht willkürlich vornehmen (vgl. Senatsbeschluß vom 22. Januar 1968 - NotZ 4/67 = DNotZ 1968, 499). Eine solche Änderung einer Verwaltungsübung muß vielmehr im Einklang mit den "Erfordernissen einer geordneten Rechtspflege" stehen, dem das gesamte Notarrecht beherrschenden Gedanken (BGHZ 73, 46, 49). Daran fehlt es hier.

Die Justizverwaltung des Landes Bremen hat über viele Jahre hinweg geduldet, daß in Bremerhaven von den Notaren Amtsschilder geführt werden, ohne daß deren Form und Ausführung besonders geregelt war. Die Notare, die solche Schilder an ihrer Geschäftsstelle angebracht haben, haben sich auf die Führung der Amtsschilder eingerichtet. Ihre Klienten sind daran gewöhnt und könnten glauben, die Notare hätten sich etwas zuschulden kommen lassen, wenn sie plötzlich die Amtsschilder entfernen müßten. Das kann für die betroffenen Notare einschneidend sein. Sich diesem Verdacht auszusetzen, ist für sie unzumutbar. Die Beseitigung der Amtsschilder in Bremerhaven müßte im übrigen für die Bevölkerung umso unverständlicher erscheinen, als die Notare, die in den rund um Bremerhaven gelegenen zum Lande Niedersachsen gehörenden Orten amtieren, nach wie vor Amtsschilder führen. Die Bremerhavener Notare haben deshalb ein berechtigtes Interesse daran, daß der bisherige, dem § 3 der Dienstordnung für Notare entsprechende und von der Justizverwaltung geduldete Zustand nicht ohne sachliche, vernünftige Gründe geändert wird.

Solche Gründe, die es geboten erscheinen ließen, daß nunmehr kein Notar in Bremerhaven mehr ein Amtsschild soll führen dürfen, sind nicht zu erkennen. Schon gar nicht stünde das im Einklang mit den Erfordernissen einer geordneten Rechtspflege. Es ist im Gegenteil anzustreben, daß insofern auch im Land Bremen nach der bundeseinheitlichen Regelung des § 3 DNotO verfahren wird. Den Erfordernissen einer geordneten Rechtspflege würde daher die Justizverwaltung eher dadurch genügen, daß endlich der seit 1961 angekündigte besondere Erlaß über die Form und Ausführung des Amtsschildes ergeht, damit alle Notare ein gleichgestaltetes Amtsschild verwenden, als daß die Führung von Amtsschildern überhaupt verboten wird. Dieses durch den Erlaß des Antragsgegners zu 1 vom 2. September 1977 ausgesprochene Verbot ist infolgedessen rechtswidrig und damit unverbindlich.

dd)

Das gilt nicht etwa nur gegenüber den Notaren in Bremerhaven, die schon bisher ein Amtsschild geführt haben, sondern für alle im Land Bremen amtierenden Notare. Wegen der mit der Führung eines Amtsschilds verbundenen Außenwirkung kann es nicht einem Teil der Notare verwehrt und einem Teil der Notare - gewissermaßen zur Wahrung ihres bisherigen "Besitzstandes" - erlaubt sein, ein Amtsschild an ihrer Geschäftsstelle an zubringen. Insofern muß vielmehr für alle Notare des Landes die gleiche Ausgangslage für die Ausübung ihres Amts geschaffen werden. Nur das entspricht den Erfordernissen einer geordneten Rechtspflege. Andernfalls könnte es wiederum in der rechtsuchenden Bevölkerung zu falschen Einschätzungen kommen über Notare "mit" und solche "ohne" Amtsschild. Dabei ist kein Unterschied zu machen zwischen den in Bremerhaven, einer innerhalb des Landes Bremen geschlossenen Verwaltungseinheit, amtierenden Notaren und denen, die ihre Geschäftsstelle im Stadtbezirk von Bremen haben. Da die Verwaltung des Notariatswesens Ländersache ist, erfordert es vielmehr eine geordnete Rechtspflege, um jeden falschen Anschein zu vermeiden, daß alle im gleichen Land bestellten Notare ihr Amt auch unter den äußerlich gleichen Bedingungen ausüben.

III.

Nach alledem sind auf die sofortige Beschwerde des Antragstellers und seinen Antrag auf gerichtliche Entscheidung der Beschluß des Oberlandesgerichts und die angefochtene Verfügung des Antragsgegners zu 2 aufzuheben. Die Kostenentscheidung beruht auf § 111 Abs. 4 Satz 2 BNotO i.V.m. § 201 Abs. 2 BRAO und § 13 a Abs. 1 Satz 1 FGG.