I.

Der Antragsteller war seit 1938 Bezirksnotar in Mühlacker und ist seit 1951 öffentlicher Notar in Ludwigsburg. Er streitet mit der Justizverwaltung über deren Befugnisse bei der Kostenaufsicht.

Der Bezirksrevisor hatte im Jahre 1967 beanstandet, daß der Antragsteller bei sogenannten Baubetreuungsverträgen als Geschäftswert die vollen Herstellungskosten des Bauwerks eingesetzt hatte. Der Bezirksrevisor verwies auf die im gleichen Jahre ergangenen Entscheidungen des Landgerichts und des Oberlandesgerichts Stuttgart (Justiz 1967, 201 und 316), wonach in solchen Fällen nur 20 % der Herstellungskosten als geschätzter Bruttogewinn des Baubetreuers und Geschäftswert einzusetzen seien. Der Notar erhob Einwendungen, doch teilte der Landgerichtspräsident dem Antragsteller durch Verfügung vom 1. März 1968 folgendes mit:

"Die Prüfungsbemerkungen ... werden aufrecht erhalten. Für den Fall, daß die Einwendungen aufrecht erhalten werden, wird der Notar angewiesen, je eine Entscheidung des Landgerichts gemäß § 156 Abs. 5 KostO herbeizuführen.

Außerdem wird der Notar angewiesen, in sämtlichen gleichgelagerten Fällen die Gebührenberechnungen zu berichtigen und über den Vollzug ... Mitteilung zu machen ...

Die Berichtigung der weiteren Gebührenberechnungen kann bis zum Erlass einer Entscheidung des Landgerichts zurückgestellt werden, falls zu den (aufrechterhaltenen) Bemerkungen ... die Entscheidung der Zivilkammer beantragt wird."

Im April 1969 berichtete der Antragsteller, daß er nach Herbeiführung einer Entscheidung des Landgerichts der Beanstandung entsprochen und die überhobenen Kosten zurückerstattet habe.

Inzwischen hatte sich der Oberlandesgerichtspräsident Stuttgart mit der Frage des Geschäftswerts bei Baubetreuungsverträgen befaßt. Mit einer Verfügung vom 10. Juli 1969 teilte er allen Landgerichtspräsidenten mit, daß es ihm im Interesse einer Gleichbehandlung geboten erscheine, die Grundsätze der Rechtsprechung des Oberlandesgerichts Stuttgart im Bezirk des ganzen Oberlandesgerichts auf alle Fälle und ohne zeitliche Begrenzung anzuwenden. Er wies die Landgerichtspräsidenten an, die Notare im Wege der Dienstaufsicht zur Berichtigung der Kostenberechnungen aller von ihnen beurkundeten Baubetreuungsverträgen und zur Rückerstattung der zuviel erhobenen Beträge zu veranlassen. Der Landgerichtspräsident in Stuttgart, der Antragsgegner, gab mit Schreiben vom 17. Juli 1969 diese Verfügung des Oberlandesgerichtspräsidenten den ihm unterstellten Notaren mit der Bitte bekannt, "künftig entsprechend zu verfahren". Unter dem 7. November 1969 teilte er den Notaren mit, daß sich in seinem Schreiben das sinnstörende Wort "künftig" eingeschlichen habe, dieses Wort sei zu streichen. Damit sollte es dabei verbleiben, daß er die Notare "in allen Fällen und ohne zeitliche Grenze" anwies, die Kosten entsprechend der Entscheidung des Oberlandesgerichts Stuttgart neu zu berechnen.

Der Antragsteller beantragte nunmehr gerichtliche Entscheidung mit dem Ziel, die Verfügung vom 7. November 1969 aufzuheben. Er meint, die Verfügung gehe zu weit, auch dürften die Grundsätze der Entscheidung des Oberlandesgerichts Stuttgart vom 19. Mai 1967 erst von ihrer Veröffentlichung Geltung beanspruchen, zumal die früheren Urkunden bei Prüfungen durch die Aufsichtsbehörde bereits als richtig befunden worden seien.

Das Oberlandesgericht - Senat für Notarsachen - hat durch Beschluß vom 15. März 1971 den Antrag als unzulässig verworfen, weil das beanstandete Schreiben keinen Verwaltungsakt darstelle. Die Verfügung habe die Rechtslage nicht neu gestaltet, sondern nur bestätigt; gegenüber dem Antragsteller sei die entsprechende Anordnung bereits durch die Verfügung vom 1. März 1968 getroffen worden. Das Schreiben vom 7. November 1969 enthalte nichts Neues, sei deshalb nur eine wiederholende Verfügung ohne rechtsgestaltende Kraft und beeinträchtige den Antragsteller nicht in seinen Rechten.

Dagegen richtet sich die sofortige Beschwerde des Antragstellers, mit der er beantragt,

Er trägt insbesondere vor: Die Verfügung vom 7. November 1969 sei schon deshalb ein selbständiger belastender Verwaltungsakt, weil sie eine nachträgliche Überprüfung für 30 Jahre verlange, während die bei der Geschäftsprüfung erlassene Verfügung vom 1. März 1968 üblicherweise sich nur auf einen Zeitraum von längstens 4 Jahren erstreckt habe, nämlich die Zeit zwischen den beiden letzten Prüfungen. Die Verfügung, alle Verträge zu überprüfen, die als "Baubetreuungsvertrag" bezeichnet seien, ihren Geschäftswert anders festzusetzen und die überhobenen Gebühren sofort zurückzuzahlen, gehe zu weit. Die Bezeichnung als Baubetreuungsvertrag sei nur aus steuerlichen Gründen gewählt worden; in Wahrheit habe es sich dabei um Bauherstellungsverträge oder Verträge über Kauf bzw. Miete eines Grundstücks oder einer Eigentumswohnung gehandelt. Die Aufsichtsbehörde dürfe ihm als unabhängigen Notar nicht die Weisung erteilen, eine bestimmte Rechtsansicht zu vertreten. Andere Gerichte hätten es inzwischen gebilligt, daß bei solchen Verträgen der Betrag der vollen Bauleistung als Geschäftswert eingesetzt werde.

Der Antragsgegner beantragt,

Er meint, das angegriffene Schreiben vom 7. November 1969 enthalte keinen Verwaltungsakt, sondern bestätige nur die Verfügung vom 1. März 1968. Damit habe er dem Notar nicht eine bestimmte Rechtsansicht vorschreiben wollen. Der Sinn des Schreibens sei jedenfalls für den Antragsteller erkennbar der, daß der Notar gerichtliche Entscheidungen beantragen solle, wenn er sich der Auffassung der Aufsichtsbehörde nicht anschließen könne.

II.

Die Beschwerde ist begründet.

Der rechtliche Ausgangspunkt des Oberlandesgerichts ist allerdings zutreffend:

1.)

Nach der Bundesnotarordnung (BNotO) können nur Verwaltungsakte, die nach diesem Gesetz ergehen, angefochten werden; der Antrag kann nur darauf gestützt werden, daß der Verwaltungsakt den Antragsteller in seinen Rechten beeinträchtige, weil er rechtswidrig sei (§ 111 BNotO).

Verwaltungsakte sind Entscheidungen einer Verwaltungsbehörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts. Wesentlich ist, daß der Akt einen gestaltenden Eingriff in ein Rechtsverhältnis vornimmt oder ablehnt. Verwaltungsakte sind daher alle einseitigen Akte einer Verwaltungsbehörde, von welchen eine unmittelbare rechtliche Wirkung ausgeht. Bloße Meinungsäußerungen, Belehrungen, Hinweise auf die Rechtslage oder Verwarnungen sind kein Verwaltungsakt, weil sie den Einzelfall noch nicht regeln (vgl. BGHZ 42, 390; BGHZ 51, 301).

Die sogenannte wiederholende Verfügung einer Behörde ist danach grundsätzlich ebenfalls kein Verwaltungsakt, weil sie über die durch den vorangegangenen Verwaltungsakt bereits geregelte Rechtslage nur unterrichtet. Allerdings ist eine Behörde berechtigt, den durch einen unanfechtbaren belastenden Verwaltungsakt geregelten Einzelfall durch eine neue Sachentscheidung wiederum zu regeln; dann liegt ein neuer Verwaltungsakt vor. Die Behörde muß aber in solchen Fällen äußerlich den Willen zur neuen Sachentscheidung erkennen lassen (BVerwGE 13, 99[BVerwG 10.10.1961 - VI C 123/59]).

2.)

Entgegen der Auffassung des Oberlandesgerichts hat der Antragsgegner durch seine Verfügung vom 7. November 1969 nicht nur die Verfügung vom 1. März 1968 gegenüber dem Antragsteller wiederholt oder bestätigt. Denn die Verfügung vom 7. November 1969 ging wesentlich weiter als die Verfügung vom 1. März 1968:

Die Verfügung des Antragsgegners vom 7. November 1969 verlangte unmittelbar und sogleich die Berichtigung der Kostenrechnungen aller vom Antragsteller irgendwann in seiner Amtszeit beurkundeten Baubetreuungsverträge nach Maßgabe der Entscheidungen des Landgerichts und Oberlandesgerichts Stuttgart von 1967. Noch die Verfügung vom 17. Juli 1969 hatte eine zeitliche Beschränkung enthalten, weil der Antragsgegner in seinem Zusatz nur die "künftige" Beachtung jener Entscheidungen verlangt hatte. Die Verfügung vom 7. November 1969 strich das Wort "künftig" und enthielt damit eine neue Beschwer, weil eine so weitreichende Wirkung keiner der früheren Verfügungen zu entnehmen war. Insbesondere erfaßte die Verfügung vom 7. November 1969 erstmals und damit neu diejenigen Baubetreuungsverträge, die der Antragsteller in der Zeit zwischen dem 1. März 1968 und 17. Juli 1969 beurkundet hatte.

Die Verfügung vom 1. März 1968 hatte im ersten Absatz dem Notar nur aufgegeben, in acht einzeln aufgeführten Fällen eine Entscheidung des Landgerichts zur Nachprüfung seiner Gebührenberechnung nach § 156 Abs. 5 KostO herbeizuführen. Sie hatte aber in ihrem zweiten Teil den Notar angewiesen, in "sämtlichen gleichgelagerten Fällen" die Gebührenberechnungen entsprechend zu berichtigen, ihm allerdings gestattet, die Berichtigung bis zur etwaigen Entscheidung des Landgerichts in den acht Einzelfällen noch zurückzustellen. Dagegen enthalten sowohl die Verfügung vom 7. November 1969 als auch die zugrundeliegende Verfügung des Oberlandesgerichtspräsidenten vom 10. Juli 1969 nur die Weisung, die Gebührenberechnung sogleich zu berichtigen und überhobene Gebühren zurückzuzahlen. Der Vertreter des Antragsgegners hat in der Verhandlung vor dem Senat allerdings ausgeführt, auch diese Verfügungen seien sinngemäß dahin auszulegen, daß damit dem Notar nur aufgegeben worden sei, eine Entscheidung des Landgerichts nach§ 156 Abs. 5 KostO einzuholen. Der Senat kann sich dieser Auffassung nicht anschließen. Die Verfügung vom 7. November 1969 ist von Juristen verfaßt, denen der Unterschied zwischen einer sofortigen Kostenberichtigung und der Einholung einer gerichtlichen Entscheidung über eine zweifelhafte Kostenberechnung vertraut ist, wie schon die Fassung der Verfügung vom 1. März 1968 und die Entstehungsgeschichte der Verfügung vom 10. Juli 1969 ergeben. Der Wortlaut der Verfügung vom 7. November 1969 ist eindeutig, daß ihre Bedeutung im Wege der Auslegung nicht so verändert werden kann, wie der Antragsgegner meint.

Der Notar war also durch die Verfügung vom 7. November 1969 angewiesen, alle von ihm seit seiner Ernennung zum Notar errichteten Urkunden nachzuprüfen und in allen Urkunden, die einen Baubetreuungsvertrag enthielten, sogleich den Geschäftswert nach den Entscheidungen des Landgerichts und Oberlandesgerichts Stuttgart von 1967 festzusetzen sowie etwa überhobene Gebühren zurückzuzahlen.

3.)

Die so zu verstehende Verfügung ist schon deshalb rechtswidrig, weil die Weisung der Aufsichtsbehörde an einen Notar, in einer zweifelhaften Rechtslage eine bestimmte Rechtsansicht zu vertreten, gegen den Grundsatz der Unabhängigkeit des Notars verstößt.

Der Notar ist nach § 1 BNotO unabhängiger Träger eines öffentlichen Amtes auf dem Gebiet der vorsorgenden Rechtspflege. Aus der Unabhängigkeit des Notars folgt ähnlich wie bei dem unabhängigen Richter, daß niemand dem Notar Weisungen für die Rechtsanwendung im Einzelfall erteilen darf. Die Aufsichtsbehörden haben zwar darauf zu achten, ob der Notar die Gesetze und die Rechtsordnung beachtet, sie müssen aber dabei die Unabhängigkeit des Notars wahren. Die Rechtsanwendung durch den Notar bei Auslegung einer Rechtsvorschrift fällt unter den Schutz der Unabhängigkeit seines Amtes. Die Aufsichtsbehörden dürfen zwar gegen Ordnungswidrigkeiten und Pflichtverletzungen einschreiten (§§ 93, 94 BNotO), aber bei fehlerhafter Rechtsanwendung liegt ein Grund zum Einschreiten nur vor, wenn dem Notar eine schuldhafte Pflichtverletzung vorgeworfen werden kann. Ein solcher Vorwurf darf nicht deshalb erhoben werden, weil ein Gericht eine andere Ansicht vertreten hat. Der Notar ist kraft seiner Unabhängigkeit nicht verpflichtet, eine in anderer Sache ergangene gerichtliche Entscheidung zu befolgen. Die Aufsichtsbehörde muß dem Notar auch die Wahl zwischen verschiedenen rechtlichen Möglichkeiten überlassen (siehe Seybold-Hornig, DNotO 4. Aufl. § 93, 2).

Im vorliegenden Fall handelt es sich um die Feststellung eines Geschäftswertes in einer zweifelhaften rechtlichen Angelegenheit. Die Frage, wie Baubetreuungsverträge bei der Gebührenberechnung zu bewerten sind, ist in der höchstrichterlichen Rechtsprechung und im Schrifttum noch nicht ausgetragen. Die Lösung dieser Streitfrage ist abhängig von der Auslegung eines Vertragswerkes im Einzelfall. Die Entscheidung des Landgerichts Stuttgart (Justiz 1967, 316), zu deren Befolgung der Antragsteller angewiesen war, beruht auf einer Pauschalierung verschiedener Schätzungen, die von den Besonderheiten des Einzelfalles abhängig bleiben; die Dienstaufsicht berechtigt nicht, eine derartige von Schätzungen abhängige Bewertung für alle angeblich ähnlich liegenden Fälle als verbindlich zu bezeichnen. Der Begriff des Baubetreuungsvertrages ist nicht feststehend, und die Abgrenzung zur Übernahme einer Verpflichtung zur Erstellung eines Bauwerks nur im Einzelfall möglich. Auch die vom Antragsteller vorgelegten Vertragsurkunden weichen in vielen Einzelheiten voneinander ab.

Selbst wenn die Rechtsanwendung durch den Notar falsch war, liegt eine schuldhafte Pflichtverletzung noch nicht vor. Denn die unrichtige Gesetzesauslegung durch einen Amtsträger stellt nur dann eine schuldhafte Pflichtverletzung dar, wenn sie gegen den klaren, bestimmten und völlig eindeutigen Wortlaut eines Gesetzes verstößt. Es fehlt am Verschulden bei einer Gesetzesauslegung, die zwar unrichtig ist, die aber nach gewissenhafter Prüfung der zu Gebote stehenden Hilfsmittel auf vernünftige Erwägungen gestützt ist, wenn es sich um eine Bestimmung handelt, die für die Auslegung Zweifel in sich trägt und bei der die Zweifelsfragen noch nicht ausgetragen sind (BGHZ 30, 19; RGRKom BGB 10. Aufl. § 839 Anm. 47; Arndt DRiZ 1971, 254/258).

Gegen diesen Grundsatz hat der Antragsgegner durch die Verfügungen von 1969 verstoßen, als er kraft seiner Dienstaufsicht dem Notar die Weisung erteilte, in einer zweifelhaften Rechtsfrage eine bestimmte Rechtsansicht zu befolgen und sofort entsprechend die Kostenrechnung zu berichtigen. Richtig hatte er dagegen im ersten Teil seiner Verfügung vom 1. März 1968 dem Notar nur die Weisung erteilt, nach§ 156 Abs. 5 KostO vorzugehen, also wegen der zweifelhaften Rechtslage die Entscheidung des zuständigen Gerichts anzurufen. Gegen die darin ebenfalls liegende Durchbrechung der Unabhängigkeit bestehen keine Bedenken, weil sie gesetzlich zugelassen ist, auch nur zu einer Entscheidung eines unabhängigen Gerichts führt.

Der Senat hat erwogen, ob etwa bei reinen Kostenfragen die Weisung der Aufsichtsbehörde zur Befolgung einer ausgetragenen Rechtsprechung gestattet ist. Er braucht diese Frage aber nicht zu entscheiden, weil hier ein solcher Fall nicht vorliegt, denn die hier behandelte Streitfrage ist noch nicht ausgetragen. Entscheidungen anderer Oberlandesgerichte, die den gleichen Fall betreffen, sind dem Senat nicht bekannt. Die zur Befolgung vorgeschriebene Entscheidung des Landgerichts Stuttgart, die eine Festsetzung des Wertes auf 20 % der vereinbarten oder garantierten Gesamtherstellungskosten vorsieht, beruht auf einer groben tatsächlichen Schätzung und enthält weniger rechtliche Würdigungen. Das Landgericht ist dabei vom Bruttogewinn der Baubetreuer ausgegangen, hat aber - obwohl bereits eine große Zahl von Fällen bekannt geworden war - diese Gewinne nicht durch Sachverständige ermittelt, sondern auf einen Betrag von 20 % geschätzt, obwohl die wenigen eingeholten Auskünfte Werte zwischen 12 und 28 % ergeben hatten. Dabei war nicht einmal hinreichend berücksichtigt, daß verschiedene Verträge die Übernahme einer Garantie für die gesamten Herstellungskosten und die Verpflichtung zur Übernahme einer selbstschuldnerischen Bürgschaft für alle Handwerkerforderungen enthielten, die im Zweifel nach der vollen Haftungssumme zu bewerten waren.

Der Beschwerde ist daher stattzugeben, so daß die angefochtenen Entscheidungen aufzuheben sind.