Bundesgerichtshof
Beschl. v. 22.01.1968, Az.: NotZ 4/67

I.

Der Antragsteller wurde 1955 als Rechtsanwalt bei dem Amtsgericht Oldenburg in Holstein und dem Landgericht Lübeck zugelassen sowie im Jahre 1956 für die Bauer dieser Zulassung zum Notar mit dem Amtssitz in Oldenburg (Holstein) bestellt. Durch Erlaß vom 14. April 1959 genehmigte der Antragsgegner unter Vorbehalt des jederzeitigen Widerrufs dem Antragsteller die Abhaltung auswärtiger Sprechtage als Notar in Lensahn. Dort waren mindestens seit 1919 ständig Sprechtage durch Oldenburger Notare abgehalten worden. Durch Erlaß vom 11. Januar 1966 widerrief der Antragsgegner diese Erlaubnis, weil inzwischen das Straßennetz und die öffentlichen Verkehrsverbindungen verbessert worden seien.

Der Antragsteller hat demgegenüber gemäß § 111 BNotO frist- und formgerecht einen Antrag auf gerichtliche Entscheidung mit dem Ziel eingereicht,

Er hat insbesondere vorgetragen: Der Widerruf sei nur bei einer Veränderung der Verhältnisse seit Erteilung der Erlaubnis und bei triftigen Gründen zulässig. Das alles liege nicht vor. Die Verbindungen der öffentlichen Verkehrsmittel seien in dieser Zeit weder zahlreicher noch schneller geworden, vielmehr seien einige Züge eingespart. Das Straßennetz sei nicht wesentlich verbessert worden. Im Gegenteil sei Lensahn zur Mittelpunktgemeinde erklärt und habe einen wirtschaftlichen Aufschwung genommen. In Lensahn wohnten viele alte Leute, die an der Zunahme der Motorisierung keinen Anteil hätten. Der Antragsgegner habe willkürlich gehandelt, da er nur in einigen Orten die Sprechtagserlaubnis widerrufen habe; insbesondere habe für Heiligenhafen der Notar Dr. I. aus Oldenburg seine Erlaubnis für Sprechtage behalten, obwohl dort inzwischen ein Amtsgericht errichtet worden und ein Notar ansässig sei.

Der Antragsgegner hat beantragt,

Er hat ausgeführt: Auf Anregung der Notarkammer prüfe er seit 1965, ob die früher unter Anlegung eines großzügigeren Maßstabes erteilten Erlaubnisse für notarielle auswärtige Sprechtage entbehrlich und zu widerrufen seien. Inzwischen seien bereits 50 Erlaubnisse widerrufen. In allen Fällen - auch bei dem Antragsteller - habe er geprüft, ob weiterhin ein dringendes Bedürfnis der Rechtspflege an den Sprechtagen bestehe oder entfallen sei. Hier sei aus folgenden Gründen eine Änderung eingetreten: In den letzten Jahren seien die Verkehrsverhältnisse günstiger geworden (verbesserte Straßen und Zunahme der Motorisierung); die Zahl der Flüchtlinge und Vertriebenen, auf deren läge in den ersten Jahren besondere Rücksicht genommen worden sei, habe durch Umsiedlung oder Eingliederung erheblich abgenommen; allgemein sei ein wirtschaftlicher Aufstieg festzustellen. Die Entscheidung für Heiligenhafen sei nur einstweilen zurückgestellt.

Der Notarverwaltungssenat des Schleswig-Holsteinischen Oberlandesgerichts in Schleswig hat den Antrag zurückgewiesen. Die Gründe gehen im wesentlichen dahin: Die Erteilung der Erlaubnis zur Abhaltung auswärtiger Sprechtage unterliege dem pflichtmäßigen Ermessen der Justizverwaltung. Maßgeblich seien allein die Bedürfnisse der Rechtspflege. Der Widerruf einer solchen Erlaubnis sei nicht von anderen Anforderungen anhängig. Es könne dahingestellt bleiben, ob nicht schon die veränderte Einstellung der Justizverwaltung zum Widerruf genüge, wenn die Behörde im Interesse einer sauberen Amtsführung die Anzahl der Erlaubnisse einschränken wolle, indem sie von einer großzügigeren zu einer engeren Auffassung übergehe. Denn hier habe der Antragsgegner sich auf eine tatsächliche Änderung der Verhältnisse stützen können. Zwar seien die öffentlichen Verkehrsmittel seit 1959 weder zahlreicher noch schneller geworden, aber die örtlichen Entfernungen hätten durch Ausbau von Straßen und Verbindungswegen sowie die allgemeine Zunahme der Motorisierung an Bedeutung verloren; die Flüchtlinge und Vertriebenen, die in Schleswig-Holstein überwiegend auf die ländlichen Gemeinden verteilt worden seien und auf deren läge besondere Rücksicht genommen worden sei, seien inzwischen weitgehend umgesiedelt oder sozial eingegliedert, so daß ihnen der Weg zum Amtsgericht oder Notar zuzumuten sei. Diese vom Antragsgegner tatsächlich berücksichtigten Erwägungen zeigten keinen Ermessensfehler. Auch eine Verletzung des Gleichbebandlungsgrundsatzes liege nicht vor; die Erlaubnis für die Sprechtage des Notars Dr. I. in Heiligenhafen werde nach Abschluß dieses Verfahrens ebenfalls überprüft werden; in allen anderen fällen seien die gleichen Erwägungen wie hier angestellt; selbst eine Verletzung des Gleichheitssatzes in einem Falle gewähre dem Antragsteller keinen Anspruch, oben so behandelt zu werden.

Gegen diesen ihm am 7. Oktober 1967 zugestellten Beschluß, richtet sich die am 19. Oktober 1967 bei dem Oberlandesgericht eingegangene sofortige Beschwerde des Antragstellers, mit der er beantragt,

Der Antragsgegner ist der Beschwerde entgegengetreten. Der Antragsteller betont noch folgendes:

Ein Widerruf sei nur bei wesentlicher Änderung der Sachlage zulässig gewesen, nicht schon bei einer veränderten Auffassung oder Praxis der Justizverwaltung. Die Verhältnisse, die zur Erteilung der Erlaubnis geführt hätten, hatten sich nicht geändert. Jedenfalls hätten sich die Verkehrsverhältnisse seit 1959 nicht verbessert. Die Zunahme der Motorisierung betreffe nur einen kleinen Teil der Bevölkerung. Die Flüchtlingsbewegung in Schleswig-Holstein sei vor 1959 abgeschlossen gewesen. Der Gleichbehandlungsgrundsatz sei mindestens bezüglich Heiligenhafens verletzt, obwohl insoweit die Verhältnisse gleich lägen.

II.

Die sofortige Beschwerde ist gemäß § 111 Abs. 4 BNotO, § 42 BRAO frist- und formgerecht eingelegt, jedoch nicht begründet.

1.

Der rechtliche Ausgangspunkt ist folgender:

Nach § 10 Abs. 4 BNotO ist ein Notar zur Abhaltung auswärtiger Sprechtage nur mit Genehmigung der Aufsichtsbehörde befugt. Die Erteilung dieser Genehmigung unterliegt nach dem Wortlaut des Gesetzes und seiner Entstehungsgeschichte allein dem pflichtmäßigen Ermessen der Justizverwaltung. Der Behörde war es dann auch gestattet, die Erlaubnis nur unter Vorbehalt des jederzeitigen Widerrufs zu erteilen. Denn nur bei einer gebundenen Erlaubnis, wenn also die Behörde unter bestimmten Voraussetzungen eine Erlaubnis erteilen muß, darf die Behörde nicht ohne gesetzliche Ermächtigung die Erlaubnis mit einem Widerrufsvorbehalt oder mit sonstigen Einschränkungen versehen. Die Behörde darf aber trotz erlaubten Vorbehalts von dem Recht des Widerrufs - soweit das Gesetz nichts anderes vorschreibt - wiederum nur nach pflichtmäßigem Ermessen Gebrauch machen. Das bedeutet, da jedes Ermessen pflichtgebunden ist, daß die Behörde den Widerruf nicht auf sachfremde Erwägungen, sondern nur auf Gründe stützen darf, die dem Zweck des jeweiligen Gesetzes entsprechen (BVerwG 6, 119, 127; BGH Beschluß vom 13. Februar 1967 - NotZ 3/66 = BGH Warn 1967 Nr. 55). Daraus folgt für den Bereich der Bundesnotarordnung, daß sowohl die Erteilung der Erlaubnis wie auch ihr Widerruf nur zulässig sind, wenn sie "den Erfordernissen einer geordneten Rechtspflege" entsprechen. Denn dieser in der Bundesnotarordnung niedergelegte Grundsatz (vgl. § 4 BNotO) ist in jeder Weise für die Anwendung und Auslegung derartiger Vorschriften der Notarordnung maßgebend, soweit diese keine andere Einschränkung enthalt (vgl. BGHZ 37, 172).

Daraus folgt weiter, daß ein Widerruf grundsätzlich nicht nur bei einer Änderung der tatsächlichen Verhältnisse möglich ist, sondern auch beispielsweise bei einer Änderung der Verwaltungspraxis infolge einer veränderten, insbesondere geläuterten Auffassung über die Notwendigkeiten einer geordneten Rechtspflege, solange diese neue Praxis sich noch in den Grenzen des der Behörde gewährten Ermessensbereichs hält. Die gegenteilige im Schrifttum vertretene Auffassung, daß sich immer für einen Widerruf die tatsächlichen Verhältnisse geändert haben müßten (vgl. Seybold-Hornig BNotO 4. Aufl. § 10 Anm. 12), ist abzulehnen. Denn bei Ermessensentscheidungen ist der Behörde ein Spielraum des Entschlusses in der Art gewährt, daß sie die Wahl zwischen mehreren Möglichkeiten hat, so daß verschiedene, sogar widersprechende Entscheidungen möglich sind, je nachdem, welchen der zulässigen Erwägungen die das Ermessen ausübende Behörde größeres oder geringeres Gewicht beilegt. Die Behörde kann sich also nach einiger Zeit für eine andere Lösung entschließen, die sie nach ihrem Ermessen jetzt für zweckmäßiger und sachdienlicher hält. Deshalb können auch die Justizverwaltungen ihre Allgemeinverfügungen über das Notariatswesen, die viele derartiger Ermessensentscheidungen begrenzen und für die Ausübung des Ermessens eine Selbstbindung der Verwaltung enthalten, in Einzelheiten sehr wohl für die Zukunft ändern, müssen sie nur für die Dauer ihrer Geltung allgemein und in gleicher Weise anwenden.

Nach § 111 Abs. 1 BNotO darf auch der erkennende Senat diese Ermessensentscheidung nur darauf nachprüfen, ob Ermessensfehler oder Ermessensmißbrauch vorliegen, ob also die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist. Das Gericht darf nicht sein Ermessen an die Stelle des Ermessens der Verwaltung setzen und darf nicht eine angemessene Entscheidung nur deshalb beanstanden, weil es selbst eine andere Losung für möglich, zweckmäßiger oder besser hält (BGH Warn 1967 Nr. 55).

2.

Ein solcher Ermessensfehler oder eine sonstige Rechtsverletzung ist hier nicht ersichtlich.

a)

Allerdings darf eine Behörde eine so weitreichende Änderung ihrer Verwaltungsübung, wie sie hier durchgeführt worden ist, nicht ohne sachliche, vernünftige Gründe, insbesondere nicht willkürlich vornehmen. Jedoch ist nach den obigen Ausführungen nicht nötig - wie der Beschwerdeführer meint -, genaue Feststellungen darüber zu treffen, in welchen einzelnen Umständen eine Änderung eingetreten sei. Hier durfte das Ministerium aber durchaus davon ausgehen, daß eine allgemeine Änderung der maßgeblichen Verhältnisse eingetreten sei. Dabei brauchte die Justizverwaltung nicht auf das Jahr 1959 abzustellen, als dem Beschwerdeführer seine Erlaubnis zur Abhaltung von Sprechtagen erteilt wurde. Denn im Jahre 1959 mußte die Behörde gemäß dem Gleichbehandlungsgrundsatz die bis dahin in der Nachkriegszeit allgemein gehandhabte Praxis auch dem Beschwerdeführer gegenüber anwenden. Bis dahin hatte die Behörde die Genehmigungen für auswärtige Sprechtage durch Notare in großzügiger Weise erteilt, wovon die Beteiligten übereinstimmend ausgehen. Diese Übung berücksichtigte die nach 1945 eingetretenen besonderen Verhältnisse in Schleswig-Holstein: Die Einwohnerzahl dieses Landes war gegenüber der Vorkriegszeit durch das Einströmen zahlreicher Flüchtlinge, Vertriebener und sonstiger Kriegsopfer fast verdoppelt und hatte sich in der sozialen Struktur erheblich verändert. Es entsprach nach dem Zusammenbruch, den Erfordernissen einer geordneten Rechtspflege eines sozialen Rechtsstaates, wenn auf die Bedürfnisse gerade dieser Flüchtlinge oder Vertriebenen ganz besondere Rücksicht genommen wurde, die in Schleswig-Holstein in großem Umfange auf das platte Land verteilt wären und in den ersten Jahren in großem Umfange der Hilfe eines Notars bedurften.

Für den Senat steht auf Grund des Vortrags des Antragsgegners und seiner eigenen Kenntnis fest, daß diese Verhältnisse sich wesentlich geändert haben, da die Masse der Flüchtlinge und Vertriebenen in Schleswig-Holstein umgesiedelt oder anders eingegliedert ist und die Verfahren zur Abwicklung der Kriegsfolgen so weit vorgeschritten sind, daß die Betroffenen eines Notars oder der Hilfe sonstiger Behörden nicht mehr im früheren Umfange bedürfen.

Der Senat sieht auf Grund der Erklärungen des Justizministers auch als erwiesen an, daß der Antragsgegner diese Änderung der Verhältnisse zum Anlaß genommen hat, um auf Anregung der Notarkammer eine allgemeine Änderung seiner Verwaltungspraxis bei der Gestattung von auswärtigen Sprechtagen für Notare vorzunehmen. Das ergibt sich schon aus seiner Versicherung, daß er seit 1965 in eine Überprüfung dieser Genehmigungen eingetreten sei und für rund 40 Orte etwa 50 derartige Erlaubnisse bereits widerrufen habe.

Diese neue Praxis hält sich noch im Rahmen des der Justizverwaltung eingeräumten Ermessens, weil auch jetzt noch die Interessen einer geordneten Rechtspflege gewahrt werden. Es entspricht dem Interesse der vorsorgenden Rechtspflege, wenn die Notare ihre Amtstätigkeit grundsätzlich an ihrem Amtssitz und in ihrem Amtsräumen ausüben, soweit nicht die Art der Geschäfte etwas anderes erfordert. Diese Konzentrierung auf die Amtsräume ist notwendig, damit der Notar möglichst jederzeit für jedermann in gleicher Weise erreichbar ist. Dadurch werden Unzuträglichkeiten verhindert, die Klarheit der Amtsführung gewährleistet und die Gefahren eines unerwünschten Wettbewerbs vermieden. In seinem Büro hat der Notar auch alle Hilfsmittel jederzeit greifbar.

Der Senat stimmt ferner der angefochtenen Entscheidung darin zu, daß die Verkehrsverhältnisse eine andere Praxis nicht erfordern. Dabei ist es unerheblich, daß die kleinen Ortschaften um Lensahn schlechte Verbindungen haben, worauf insbesondere der Bürgermeister und der Landrat hingewiesen haben. Denn entscheidend ist hier nur die Frage, ob den Rechtssuchenden zugemutet werden kann, statt nach Lensahn noch weiter nach Oldenburg zu reisen. Beide Orte liegen aber nur 8 bis 9 km auseinander, sind durch Eisenbahn und Bundesstraße verbunden und haben täglich rund 30 Verbindungen mit öffentlichen Verkehrsmitteln. Diese Verkehrsverbindungen sind derart, daß es keine Ermessensverletzung ist, wenn die Justizverwaltung darin keinen Anlaß findet, um im Interesse einer geordneten Rechtspflege den Oldenburger Notaren zu gestatten, in Lensahn Sprechtage abzuhalten.

b)

Auch sonst ist eine Rechtsverletzung nicht ersichtlich.

Die Schranken eines Widerrufs sind stets erworbene Rechte. Der Widerruf eines fehlerfreien begünstigenden Verwaltungsaktes ist deshalb nicht mehr zulässig, wenn durch den Verwaltungsakt für den Begünstigten ein Recht begründet worden ist, wenn ihm also beispielsweise eine Konzession gewährt oder ein förmliches Recht verliehen ist. Davon kann hier bei § 10 BNotO keine Rede sein, weil dem Antragsteller nur eine Ausnahmebewilligung, eine Art Dispens für eine Betätigung erteilt ist, die sonst allgemein verboten ist.

Ein Widerruf ist ferner unzulässig, wenn der durch den Verwaltungsakt Begünstigte mit der Verwirklichung eines genehmigten Werkes begonnen oder besondere Anstalten getroffen hat. Auch das liegt hier nicht vor, da der Antragsteller keine besonderen Anstalten getroffen, sondern nur schlicht von seiner Erlaubnis Gebrauch gemacht hat. Er hat die Sprechstunden in fremden Räumen abgehalten, die für diese Zeit vorübergehend auf Grund einer Abmachung überlassen worden sind, die er jederzeit ohne weitere Nachteile lösen konnte.

Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 GG ist ebenfalls nicht erkennbar. Diese Vorschrift gebietet nur, Gleiches auch gleich, aber Ungleiches nach seiner Eigenart zu behandeln. Gegen den Gleichheitssatz ist nicht schon dann verstoßen, wenn eine andere Regelung zweckmäßiger oder gar besser gewesen wäre; der Grundsatz der Gleichbehandlung ist nur dann verletzt, wenn sich ein vernünftiger, aus der Natur der Sache ergebender oder sonst sachlich einleuchtender Grund für die Differenzierung nicht finden läßt, wenn also die Regelung als willkürlich bezeichnet werden muß, und zwar bei einer am Gerechtigkeitsdenken orientierten Betrachtungsweise (vgl. BGH DRiZ 1962, 129 unter Hinweis auf die ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, zuletzt BVerfGE 15, 201). Der Antragsteller verweist in diesem Zusammenhang darauf, daß die dem Notar Dr. I. aus Oldenburg für Heiligenhafen erteilte Sprechtagserlaubnis immer noch nicht widerrufen sei. Die Beklagte hat aber wiederholt vorgetragen und auch jetzt versichert, daß sie die Entscheidung für Heiligenhafen - wie für einige weitere Fälle - nur vorübergehend zurückgestellt habe, tun die Entscheidung des Bundesgerichtshofs in dieser Sache abzuwarten, weil sich danach die Behandlung aller ähnlichen offenen Fälle richten soll. Der Senat hat keine Bedenken, von der Richtigkeit dieser Erklärungen auszugehen. Dann liegt ein sachlich einleuchtender Grund für die Differenzierung vor, so daß das Verhalten des Antragsgegners nicht als willkürlich bezeichnet werden darf.

Sonstige verfassungsrechtliche Bedenken bestehen nicht (vgl. BGH Warn 1965 Nr. 157 = NJW 1965, 1004).

3.

Die Beschwerde ist daher als unbegründet zurückzuweisen.