Bundesgerichtshof
Beschl. v. 22.10.1979, Az.: NotZ 4/79

I.

Der Antragsteller ist seit 1961 Anwaltsnotar im Oberlandesgerichtsbezirk Bremen mit Amtssitz in Bremerhaven. Er führt ein Amtsschild mit dem Landeswappen von Bremen.

Die bundeseinheitlich von den Landesjustizverwaltungen 1961 erlassene und 1970 neu gefaßte Dienstordnung für Notare (DONot) lautet in § 3:

"(1)
Der Notar ist berechtigt, am Eingang zu der Geschäftsstelle und an dem Gebäude, in dem sich seine Geschäftsstelle befindet, ein Amtsschild anzubringen. Das Amtsschild enthält das Landeswappen und die Aufschrift "Notar".

(2)
Der Notar kann auch Namensschilder anbringen. Hat der Notar kein Amtsschild angebracht, so hat er durch ein Namensschild auf seine Geschäftsstelle hinzuweisen."

In den Einführungserlassen des Senators für Justiz und Verfassung der Antragsgegnerin vom 17. März 1961 (Amtliche Mitteilungen für die bremischen Behörden 1961, 85) und vom 10. Juli 1970 (Amtsblatt 1970, 251) heißt es gleichlautend unter 3 bzw. I 3 Zu § 3 der DONot:

"Form und Ausführung des Amtsschildes werden durch besonderen Erlaß geregelt."

Am 2. September 1977 erließ der Senator für Rechtspflege und Strafvollzug der Antragsgegnerin eine mit Wirkung vom 1. Oktober 1977 in Kraft tretende "Allgemeine Verfügung" zur Änderung des Einführungserlasses zur DONot, wonach die Nr. 3 Zu § 3 DONot folgende Fassung erhielt:

"Amtsschilder sind nicht zugelassen."

Der Antragsteller hält diese Neuregelung für rechtswidrig und fühlt sich durch sie in seiner Amtsführung beeinträchtigt. Er hat deshalb zunächst beim Oberverwaltungsgericht Bremen beantragt, im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO festzustellen, daß die Allgemeine Verfügung vom 2. September 1977 ungültig ist, hilfsweise diese Verfügung aufzuheben. Auf einen weiteren Hilfsantrag des Antragstellers hat das Oberverwaltungsgericht das Verfahren an das gemäß §§ 99, 111 BNotO für Notarsachen in Bremen ausschließlich zuständige Oberlandesgericht Bremen verwiesen. Auch vor dem Oberlandesgericht hat der Antragsteller beantragt,

hilfsweise,

Das Oberlandesgericht hat den Antrag auf gerichtliche Entscheidung als unzulässig verworfen. Dagegen richtet sich die sofortige Beschwerde des Antragstellers, mit der er an seinen bisherigen Anträgen festhält.

II.

Das Rechtsmittel ist gemäß § 111 Abs. 4 BNotO in Verbindung mit § 42 Abs. 4 BRAO zulässig. Es hat aber keinen Erfolg. Der angefochtenen Entscheidung ist im Ergebnis beizutreten.

1.

Verwaltungsakte, die nach § 111 BNotO der Anfechtung unterliegen, sind nach ständiger Rechtsprechung des Senats alle nach der Bundesnotarordnung getroffenen Maßnahmen eines Trägers der öffentlichen Verwaltung, von denen eine unmittelbare rechtliche Wirkung für einzelne Rechtsverhältnisse ausgeht (vgl. BGHZ 51, 301, 303;  57, 351, 353 [BGH 13.12.1971 - NotZ 2/71];  64, 214, 216; Senatsbeschluß vom 1. April 1974 - NotZ 11/73 = DNotZ 1975, 246 mit weiteren Nachweisen).

a)

Entgegen der Ansicht des Oberlandesgerichts ist die Dienstordnung für Notare ebenso wie die zu dieser Dienstordnung von der Antragsgegnerin erlassene Allgemeine Verfügung vom 2. September 1977 "nach der Bundesnotarordnung" ergangen. Die Verwaltung des Notariatswesens ist zwar Sache der Länder. Diese bestellen die Notare (§ 12 BNotO) und führen die Dienstaufsicht über sie (§§ 92 f BNotO), Kraft ihrer Organisationsgewalt können sie deshalb auch den laufenden Geschäftsbetrieb der Notare näher regeln. Alle Befugnisse der Landesjustizverwaltungen gehen aber auf die Bundesnotarordnung zurück, für die gemäß Art. 74 Nr. 1 GG dem Bund die konkurrierende Gesetzgebung übertragen worden ist. Damit beruhen die von den Landesjustizverwaltungen getroffenen Maßnahmen durchweg auf der Bundesnotarordnung, ergehen also "nach diesem Gesetz".

b)

Die Allgemeine Verfügung, gegen die sich der Antragsteller wendet, ist jedoch kein Verwaltungsakt, weil sie keinen konkreten Einzelfall regelt oder gestaltet. Sie bezieht sich auf die DONot und will die dort in § 3 behandelte Frage der Führung eines Amtsschildes anders regeln.

Die Dienstordnung für Notare ist eine bundeseinheitlich von den Justizverwaltungen der einzelnen Bundesländer vereinbarte und erlassene Verwaltungsvorschrift (vgl. etwa die Senatsurteile vom 15. Februar 1971 - NotSt (Brfg) 1/70 = DNotZ 1972, 551 und vom 13. Juni 1977 - NotSt (Brfg) 4/76 S. 6/7). Für die Amtsführung der Notare ist sie neben dem Gesetz (besonders der BNotO) die wichtigste grundlegende Vorschrift. Die genaue und vollständige Beachtung der Dienstvorschriften ist Amtspflicht des Notars (BGH a.a.O. mit weiteren Nachweisen). Gelegentlich wird die DONot als "Dienstanweisung" (BGH NJW 1960, 2336 Nr. 7; Seybold/Hornig, 5. Aufl., Vorbem. 3 zu § 1 DONot) als "allgemeine" oder "umfassende Verwaltungsanordnung" oder "Verwaltungsanweisung" (Seybold/Hornig a.a.O. Rdn. 5 zu § 111 BNotO; Arndt, § 14 BNotO Anm. II A 4) oder als "Verwaltungsverordnung" (Kanzleiter DNotZ 1972, 519) bezeichnet. Es kann auf sich beruhen, welche Formulierung dem Charakter der DONot am nächsten kommt. Allen Benennungen gemeinsam ist, daß es sich um abstrakte Verwaltungsvorschriften handelt, deren Normgehalt umstritten sein mag, auf Grund deren aber erst eine Maßnahme im Einzelfall getroffen, also ein Verwaltungsakt erlassen wird und erlassen werden muß, um die Anfechtungsmöglichkeit des § 111 BNotO zu eröffnen. Ist ein solcher Verwaltungsakt erlassen, dann kann auch die Rechtmäßigkeit der allgemeinen Verwaltungsvorschrift überprüft werden.

c)

Die "Allgemeine Verfügung" der Antragsgegnerin als Teil der DONot ist nicht etwa eine "Allgemeinverfügung". Darunter ist ein Verwaltungsakt zu verstehen, der sich nicht an einen namentlich bezeichneten Adressaten, sondern an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft (vgl. die Definition in § 35 Satz 2 VwVfG). Auch dann muß aber die Maßnahme zur Regelung einer Mehrzahl von Einzelfällen getroffen sein, die lediglich nach allgemeinen Merkmalen gekennzeichnet werden. Darum geht es bei der DONot nicht. Sie richtet sich an die Notare schlechthin, nicht etwa nur an die Amtsinhaber bei ihrem Erlaß, und schreibt ganz allgemein, also abstrakt, vor, wie der laufende Geschäftsbetrieb der Notare abzuwickeln ist.

Gerade die Vorschriften über die Führung von Amts- und Namensschildern machen das deutlich. Sie legen nur den allgemeinen Rahmen fest, innerhalb dessen der einzelne Notar oder eine Mehrheit von Notaren dann zu einem bestimmten Verhalten angewiesen werden kann, aber auch muß, damit ein Verwaltungsakt entsteht, der der Anfechtung gemäß § 111 BNotO unterliegt.

d)

Fehlt es somit an einer Allgemeinverfügung, so braucht nicht näher zu der irrigen Auffassung des Oberlandesgerichts Stellung genommen zu werden, daß der Antragsteller den Antrag verspätet gestellt habe, nämlich nicht innerhalb eines Monats seit der öffentlichen Bekanntgabe der "Allgemeinen Verfügung" im Amtsblatt der Hansestadt Bremen. Diese Rechtsansicht des Oberlandesgerichts beruht darauf, daß es hier § 41 des Bremischen Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 15. November 1976 (Gesetzblatt S. 243) anwendet. Nach dessen § 2 Abs. 3 Nr. 1 (insoweit gleichlautend mit § 2 Abs. 3 Nr. 1 VwVfG BGBl I 1976, 1253) gilt dieses Gesetz aber für die Tätigkeit der Behörden der Justizverwaltung nur, soweit die Tätigkeit der Nachprüfung im Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit unterliegt. Das ist hier nicht der Fall. Das Verwaltungsverfahrensgesetz ist also nicht anwendbar (vgl. auch Senatsbeschluß vom 11. Dezember 1978 - NotZ 3/78 = DNotZ 1979, 373, 375).

2.

Die Bundesnotarordnung kennt im Gegensatz zur Verwaltungsgerichtsordnung kein Normenkontrollverfahren, wobei offenbleiben kann, ob die Dienstordnung für Notare ihrem Normgehalt nach überhaupt Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sein könnte (ablehnend für sog. Verwaltungsverordnungen z.B. Eyermann/Fröhler, 7. Aufl. (1977) Rdn. 13 zu § 47 VwGO). Die BNotO hat für die in ihren Bereich fallenden Verwaltungsstreitsachen eine erschöpfende Regelung vorgenommen (vgl. BGHZ 42, 390, 391 zur Rechtsmittelbelehrung). Sie hat das in § 47 VwGO vorgesehene Normenkontrollverfahren nicht übernommen.

Der Senat hat sich deshalb außerstande gesehen, eine allgemein verbindliche Entscheidung zur Rechtswirksamkeit des § 4 DONot zu fällen, der die Verpflichtung der Notare regelt, Gesetz- und Bekanntmachungsblätter zu halten (Beschluß vom 2. Dezember 1963 - NotZ 4/63 = DNotZ 1964, 186; vgl. auch Beschluß vom 15. Juli 1969 - NotZ 10/68 = DNotZ 1970, 59). Für die Vorschrift des § 3 DONot gilt dasselbe. "Der Sache nach" strebt der Antragsteller, wie er selbst einräumt, die Klärung einer abstrakten Rechtsfrage an, nämlich ob die Bremer Notare wie alle anderen Notare in der Bundesrepublik Amtsschilder führen dürfen.

Daran, daß den in Notarsachen tätigen Gerichten die abstrakte Normenkontrolle nicht zugewiesen ist, hat sich auch mit der Neufassung, die § 47 VwGO durch das Gesetz zur Änderung verwaltungsprozessualer Vorschriften vom 24. August 1976 (BGBl I 2437) erfahren hat, nichts geändert. Die Neuregelung ist nicht etwa dahin zu verstehen, daß nunmehr für alle Verwaltungsstreitsachen, auch soweit sie nicht der Verwaltungsgerichtsordnung unterliegen, ein Normenkontrollverfahren möglich sein müßte. Das anzunehmen, besteht auch aus verfassungsrechtlicher Sicht kein Anlaß.

Inhalt der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG ist es nicht, daß dem Betroffenen zur Wahrung seiner Rechte ein ganz bestimmtes Verfahren, hier das Normenkontrollverfahren gemäß § 47 VwGO, offenstehen müßte. Es genügt, wenn ihm in irgendeinem gerichtlichen Verfahren die Überprüfung von Eingriffen der öffentlichen Gewalt in seine Rechte ermöglicht wird (BVerfGE 31, 364, 368) [BVerfG 27.07.1971 - 2 BvR 443/70]. Eine solche Möglichkeit ist jedem Notar dadurch geboten, daß er einen Verwaltungsakt, der zur Führung des Amtsschildes durch ihn erlassen wird, gemäß § 111 BNotO anfechten kann. Will er sich nicht dem Verdacht eines Dienstvergehens aussetzen, so kann er von sich aus die Justizverwaltung um den Erlaß eines beschwerdefähigen Bescheids in dieser Frage bitten.

3.

Die Bundesnotarordnung sieht ferner in § 111 - im Gegensatz zu § 43 VwGO - keinen Feststellungsantrag vor. Der Senat hat deshalb in ständiger Rechtsprechung den Standpunkt eingenommen, daß in diesem Verfahren Feststellungsanträge grundsätzlich nicht zulässig sind (BGH NJW 1974, 108; Beschlüsse vom 17. Dezember 1962 - NotZ 7/62 = DNotZ 1963, 357; vom 2. Dezember 1963 - NotZ 4/63 = DNotZ 1964, 186; vgl. auch für die BRAO den Beschluß des Senats für Anwaltssachen BGHZ 34, 244).

a)

Von diesem Grundsatz hat der Senat dann eine Ausnahme gemacht und den Übergang zu einem Feststellungsbegehren (entsprechend § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) nach Erledigung des angefochtenen Verwaltungsakts während des gerichtlichen Verfahrens zugelassen, wenn andernfalls die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GGleerlaufen würde (BGHZ 67, 343, 346/347). Auch dann muß aber ein besonderes Rechtsschutzinteresse des Betroffenen vorliegen, das eine zumindest drohende Rechtsbeeinträchtigung voraussetzt. Das Interesse darf nicht nur dahin gehen, eine allgemeine Rechtsfrage geklärt zu sehen (Senatsbeschluß vom 13. Juni 1977 - NotZ 4/77 = DNotZ 1978, 53).

b)

Diese Voraussetzungen für eine ausnahmsweise Zulassung eines Feststellungsbegehrens sind hier nicht gegeben. Wie dargelegt, ist in der Frage der Führung des Amtsschildes noch gar kein den Antragsteller belastender Verwaltungsakt ergangen. Es ist auch nicht ersichtlich, daß der Erlaß eines solchen Verwaltungsaktes unmittelbar bevorstünde. Der Antragsteller kann also abwarten, wie sich der Antragsgegner dazu stellt, daß er sein Amtsschild weiterführt und weiterführen will. Darüber hinaus hat er, wie ebenfalls bereits angedeutet, die Möglichkeit, selbst die Klärung herbeizuführen, ob er noch zur Führung des Amtsschildes berechtigt ist, indem er die Justizverwaltung bittet, insoweit einen beschwerdefähigen Bescheid zu erlassen.

Die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG läuft für ihn also keineswegs leer, wenn ihm die begehrte Feststellung versagt wird. Hinzu kommt, daß eine im verwaltungs-rechtlichen Feststellungsverfahren getroffene Entscheidung für ein eventuelles Disziplinarverfahren gar nicht bindend wäre (Senatsbeschluß DNotZ 1964, 186 unter Hinweis auf die für die BRAO ergangene Entscheidung BGHZ 34, 244, 248).

Das Normenkontrollbegehren des Antragstellers ist daher auch nicht als Feststellungsbegehren nach der Rechtsprechung des Senats ausnahmsweise zulässig. Die hilfsweise erstrebte Aufhebung der Allgemeinen Verfügung vom 2. September 1977 kann der Antragsteller nicht erreichen, weil die Allgemeine Verfügung wie vorstehend zu 1 erörtert, kein Verwaltungsakt ist.

III.

Das Oberlandesgericht hat nach alledem zu Recht den Antrag auf gerichtliche Entscheidung als unzulässig verworfen. Die sofortige Beschwerde des Antragstellers ist daher zurückzuweisen. Darauf, ob - was zweifelhaft sein kann - die angegriffene Allgemeine Verfügung einer sachlichen Nachprüfung standhalten würde, kommt es in diesem Verfahren nicht an.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 111 Abs. 4 Satz 2 BNotO in Verbindung mit § 201 Abs. 1 BRAO und § 13 a Abs. 1 Satz 2 FGG.