Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 19.12.1975, Az.: BVerwG VII P 15.74

I.

Der Antragsteller ist Mitglied des Beteiligten zu 1), des Bezirkspersonalrats bei der Bundesbahndirektion Hannover. Er rügt, daß der Beteiligte zu 1) bei der Vergabe von Dienstposten bei der Bundesbahndirektion vom Beteiligten zu 2), dem Präsidenten der Bundesbahndirektion, dann nicht beteiligt werde, wenn Bewerber um diesen Dienstposten oder die dafür Ausgewählten Außenstellen angehörten.

Der Streit über die Zuständigkeit des Beteiligten zu 1) ist durch folgenden wiederholt streitigen Sachverhalt ausgelöst worden:

Die Bundesbahndirektion, hatte Dienstposten im Büro ihres Hauses ausgeschrieben und zu besetzen; es bewarben sich sowohl Beschäftigte, die in einem Büro der Bundesbahndirektion tätig waren, als auch Beschäftigte von der Bundesbahndirektion nachgeordneten Dienststellen. Auch bei der Auswahl von Beschäftigten nachgeordneter Dienststellen beteiligte der Beteiligte zu 2) den Personalrat der Bundesbahndirektion. Bei der nachfolgenden Versetzung der Beschäftigten von ihrer Dienststelle zur Bundesbahndirektion wirkte der Beteiligte zu 1) mit.

Der Antragsteller beanstandete dieses Verfahren in der Sitzung des Beteiligten zu 1) am 15. März 1973. Der Vorsitzende erklärte, die Bundesbahndirektion halte an der in der Dienstvorschrift (DV) 196 A/I (Richtlinien zur Anwendung des Personalvertretungsgesetzes im Bereich der Deutschen Bundesbahn) niedergelegten Auffassung fest, daß bei der Vergabe von Dienstposten in ihrem Hause nicht der Beteiligte zu 2), sondern der Personalrat der Bundesbahndirektion zu beteiligen sei.

Als nach der Neuwahl des Bezirkspersonalrats der Beteiligte zu 2) an seiner bisherigen Praxis festhielt, beantragte der Antragsteller, der Beteiligte zu 1) habe den Beteiligten zu 2) aufzufordern, künftig bei der Vergabe von Dienstposten bei der Bundesbahndirektion ihn als zuständige Personalvertretung zu beteiligen, wenn die Bewerber zu Außendienststellen des Bezirks gehörten. Der Beteiligte zu 1) lehnte diesen Antrag in seiner Sitzung vom 24. Juli 1973 ab.

Der Antragsteller hat daraufhin ein Beschlußverfahren eingeleitet und beantragt festzustellen,

Das Verwaltungsgericht hat den Hauptanträgen entsprochen. Der Beteiligte zu 2) hat gegen diese Entscheidung Beschwerde eingelegt. Im Beschwerdeverfahren hat der Beteiligte zu 1) sich der Auffassung des Antragstellers angeschlossen und beantragt, seinen Eintritt in das Verfahren des Antragstellers zuzulassen. Das Oberverwaltungsgericht hat diesen Antrag und die Beschwerde des Beteiligten zu 2) zurückgewiesen.

Mit der zugelassenen Rechtsbeschwerde begehrt der Beteiligte zu 2), den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts, soweit er seine Beschwerde zurückgewiesen hat, sowie den Beschluß des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die Anträge des Antragstellers zurückzuweisen.

Der Oberbundesanwalt stimmt dem angefochtenen Beschluß nicht zu. Er ist der Auffassung, der Beteiligte zu 1) sei nur dann zu beteiligen, wenn ein Dienstposten der Bundesbahndirektion an einen bei einer Außendienststelle Beschäftigten vergeben werden solle.

II.

Die Rechtsbeschwerde ist begründet. Die Hauptanträge des Antragstellers sind nicht gerechtfertigt. Auch der Hilfsantrag kann keinen Erfolg haben.

Das Beschwerdegericht hat zwar zutreffend unter Bezugnahme auf den Beschluß des Senats vom 13. Juni 1969 - BVerwG VII P 15.68 - (ZBR 1969, 360) die Antragsbefugnis des Antragstellers zur Klärung der Zuständigkeit des Bezirkspersonalrats bei der Vergabe von Dienstposten bejaht. In der Sache kann jedoch dem Beschwerdegericht nicht gefolgt werden.

Das Beschwerdegericht begründet seine Auffassung, der Bezirkspersonalrat sei bei der Vergabe von Dienstposten der Mittelbehörde durch den Leiter dieser Behörde dann zu beteiligen, wenn unter den Bewerbern Angehörige von nachgeordneten Dienststellen seien, mit dem Sinn und Zweck einer für den Bezirk der Mittelbehörde bestimmten Ausschreibung; er bestehe darin, unter den Bewerbern der Dienststellen des Bezirks denjenigen zu finden, der den ausgeschriebenen Dienstposten, am besten ausfüllen könne. Nur der Bezirkspersonalrat habe den für die Auswahl erforderlichen Gesamtüberblick.

Diese Auffassung trifft schon in ihrem Ausgangspunkt nicht zu. Es geht nicht, wie das Beschwerdegericht zu Unrecht annimmt, um die Auswahl des für den Dienstposten am besten geeigneten Bewerbers, sondern um die allein dem Leiter der Mittelbehörde zustehende und von ihm zu treffende Auswahlentscheidung, die als beabsichtigte Maßnahme im Sinne des § 69 Abs. 2 Satz 1, § 72 Abs. 1 des Bundespersonalvertretungsgesetzes (BPersVG) vom 15. März 1974 (BGBl. I S. 693) Gegenstand der Beteiligung ist (vgl. dazu den Beschluß vom 5. Februar 1971 - BVerwG VII P 11.70 - [BVerwGE 37, 169 [BVerwG 05.02.1971 - VII P 11/70] [171/172]]).

Bei der Vergabe eines bei der Mittelbehörde bestehenden Dienstpostens ist, wenn der Leiter dieser Dienststelle zu dieser Entscheidung befugt ist, nicht der Bezirkspersonalrat, sondern der Personalrat der Mittelbehörde zu beteiligen. Der Senat hat bereits im Beschluß vom 14. April 1961 - BVerwG VII P 8.60 - (BVerwGE 12, 198) die Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen den beiden bei der Mittelbehörde gebildeten Personalvertretungen behandelt und sich auf Grund des in jenem Verfahren gestellten Antrags auf die Feststellung beschränken müssen, daß in allen beteiligungspflichtigen Personalangelegenheiten, die eine Mittelbehörde in bezug auf die bei ihr Beschäftigten innerhalb ihrer Entscheidungsbefugnis regelt, der bei ihr gebildete Personalrat und nicht der Bezirkspersonalrat zu beteiligen ist. Aus dieser Entscheidung kann entgegen der Ansicht des Antragstellers nicht gefolgert werden, daß bei der Vergabe eines Dienstpostens bei der Mittelbehörde an einen Bewerber aus einer nachgeordneten Behörde der Bezirkspersonalrat das in Betracht kommende Beteiligungsrecht auszüben habe.

Das Bundespersonalvertretungsgesetz ist ebenso wie das ihm vorausgegangene Personalvertretungsgesetz (BPersVG 1955) vom 5. August 1955 (BGBl. I S. 477) auf die Partnerschaft zwischen Dienststelle und dem bei ihr gebildeten Personalrat aufgebaut. Daraus ergibt sich der Grundsatz, daß in allen Angelegenheiten, die die Dienststelle betreffen, dieser Personalrat zu beteiligen ist. § 82 Abs. 1 BPersVG, der wörtlich mit § 74 Abs. 1 PersVG 1955 übereinstimmt, bestätigt diesen Grundsatz. Danach ist ausnahmsweise in Angelegenheiten, in denen die Dienststelle nicht zur Entscheidung befugt ist, die bei der zuständigen Dienststelle gebildete Stufenvertretung zu beteiligen. Der Gesetzgeber hat diese Bestimmung deshalb getroffen, weil es sonst in diesen Angelegenheiten an einem beteiligungsfähigen Partner fehlen würde. Daß es sich hier um die Durchbrechung jenes Grundsatzes handelt, hat er deutlich dadurch zum Ausdruck gebracht, daß die Stufenvertretung anstelle des Personalrats tätig wird (vgl. Beschluß vom 30. Oktober 1964 - BVerwG VII P 6.64 - [PersV 1965, 59, ZBR 1965, 28]).

Da es dem Leiter der Mittelbehörde bei der Vergabe der hier in Betracht kommenden Dienstposten seiner Behörde nicht an der Entscheidungsbefugnis mangelt, kann es für die Abgrenzung der Zuständigkeit des Personalrats seiner Dienststelle und des Bezirkspersonalrats nur darauf ankommen, ob er mit dieser Maßnahme eine Personalangelegenheit seiner Behörde regelt oder auf Grund der Behördenorganisation und Zuständigkeitsverteilung die Angelegenheit einer nachgeordneten Behörde entscheidet. Nur im letzteren Fall ist nach dem klaren Wortlaut des § 82 Abs. 1 BPersVG die Zuständigkeit des Bezirkspersonalrats gegeben.

Die Vergabe eines bei der Mittelbehörde eingerichteten Dienstpostens ist eine Personalangelegenheit dieser Dienststelle. Die Vorschriften der §§ 75 bis 81 BPersVG bezeichnen die Maßnahmen im einzelnen, an denen die Personalvertretung zu beteiligen ist. Die Vergabe eines Dienstpostens ohne gleichzeitige Beförderung erfolgt in der Regel zwecks Übertragung einer höherwertigen Tätigkeit (§ 76 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG). Es wird also auf die - durch die Beschreibung des Dienstpostens gekennzeichnete - Tätigkeit abgestellt, so daß die Angelegenheit die Behörde betrifft, bei der dieser Dienstposten besteht oder bei der die höherwertige Tätigkeit auszuüben ist. Auf die bisherige Dienststellenzugehörigkeit des für den Dienstposten ausgewählten Bewerbers kommt es dagegen nicht an. Ist bei größeren nachgeordneten Dienststellen der Leiter zur Entscheidung über die Vergabe bestimmter Dienstposten befugt, so ist stets der bei ihm gebildete Personalrat zu beteiligen, ohne Rücksicht darauf, von welcher Dienststelle der ausgewählte Bewerber kommt. Nichts anderes kann bei der Mittelbehörde in derartigen Fällen gelten. Ihr Partner ist der Personalrat und nicht der - nur als Ersatzpartner fungierende - Bezirkspersonalrat.

Der Senat hat es bereits im Beschluß vom 14. April 1961 (a.a.O.) abgelehnt, die Mittelbehörde personalvertretungsrechtlich aufzuspalten, weil sie eine Doppelfunktion ausübe. An dieser Auffassung ist festzuhalten. § 82 Abs. 1 BPersVG stellt bei der Zuständigkeit der Stufenvertretung entscheidend auf die Befugnis des Dienststellenleiters ab. Nur wenn dieser nicht befugt ist, die Angelegenheit zu regeln, ist die bei der zuständigen Dienststelle gebildete Stufenvertretung zu beteiligen. Die Mittelbehörde ist bei der Vergabe von Dienstposten stets die zur Entscheidung befugte Behörde, auch wenn der Bewerber von einer nachgeordneten Dienststelle kommt. Sie wird nicht in diesem Falle zur "zuständigen" Dienststelle im Sinne des § 82 Abs. 1 BPersVG, weil das zu einer unzulässigen Aufspaltung des Dienststellenbegriffs führen würde. § 82 Abs. 1 BPersVG läßt auch erkennen, daß es der Gesetzgeber für die Beteiligung der Stufenvertretung allein auf die mangelnde Befugnis einer Dienststelle und auf die Zuständigkeit einer anderen Dienststelle abstellt und nicht von dem Zuständigkeitsbereich der Personalvertretungen ausgeht. Die Zuständigkeit folgt vielmehr der jeweiligen Zuständigkeit der Dienststelle.

Die gegen diese sich aus dem Wortlaut des Gesetzes ergebende und auch praktikable Zuständigkeitsverteilung erhobenen Einwände sind nicht gerechtfertigt. Der vom Beschwerdegericht zur Begründung seiner Auffassung in den Vordergrund gestellte Gesichtspunkt, nur der Bezirkspersonalrat habe den für derartige Beteiligungsfälle erforderlichen Gesamtüberblick, geht von der irrtümlichen Meinung aus, es gehe um die Beteiligung an einer zu treffenden Auswahl. Wie bereits dargelegt, geht es aber nicht um eine Auswahl, sondern um die beabsichtigte Maßnahme des Dienststellenleiters.

Die Überlegung des Oberverwaltungsgerichts vermag aber auch aus sonstigen Gründen nicht zu überzeugen. Zwar hat sich die Personalvertretung bei Angelegenheiten, wie sie hier in Betracht kommen, mit dem ausgewählten Bewerber zu beschäftigen und zu prüfen, ob durch die Auswahlentscheidung nicht andere Bewerber benachteiligt werden, ohne daß dienstliche oder persönliche Gründe es rechtfertigen (§ 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG). Dazu bedarf es aber nicht der Beteiligung des Bezirkspersonalrats, wenn der ausgewählte Bewerber von einer anderen Dienststelle als der der Mittelbehörde kommt. Der Personalrat hat wie jede mit Personalangelegenheiten befaßte Personalvertretung einen Anspruch darauf, von der Dienststelle rechtzeitig und umfassend unterrichtet zu werden und die erforderlichen Unterlagen auch ohne besondere Aufforderung zu erhalten (§ 68 Abs. 2 BPersVG; vgl. zum PersVG 1955 Beschluß vom 12. Januar 1962 - BVerwG VII P 1.60 - [BVerwGE 13, 291]). Darüber hinaus hat die Dienststelle bei mitbestimmungsbedürftigen Angelegenheiten auf Verlangen des Personalrats ihre beabsichtigte Maßnahme zu begründen (§ 69 Abs. 2 Satz 2 BPersVG) und bei Angelegenheiten, die der Mitwirkung unterliegen, die beabsichtigte Maßnahme vor der Durchführung mit dem Personalrat rechtzeitig und eingehend zu erörtern (§ 72 Abs. 1 BPersVG). Damit sind alle Voraussetzungen gegeben, die den Personalrat der Mittelbehörde zu einer sachgemäßen Wahrnehmung seiner Befugnisse ebensogut befähigen wie andere Personalvertretungen. Sie können oft auch nicht allein aus eigener Kenntnis die Vorgänge beurteilen, sondern sind ebenfalls auf die gesetzlich festgelegten Informationen angewiesen. Darüber hinaus versagt das Argument des besseren Gesamtüberblicks beim Bezirkspersonalrat dann, wenn der ausgewählte Bewerber aus dem Bezirk einer anderen Mittelbehörde oder von der obersten Dienstbehörde kommt.

Ebensowenig vermag der Hinweis darauf, daß der Personalrat der Mittelbehörde in eine schwierige Situation gerate, zu einer anderen rechtlichen Beurteilung zu führen. Die Befürchtung, er werde naturgemäß danach streben, einen Bewerber aus dem eigenen Hause auf den Posten zu bringen, ist nicht begründet. Dieser nicht rechtlich, sondern emotional begründete Einwand greift deshalb nicht durch, weil alle Personalvertretungen zu einer objektiven Amtsführung verpflichtet sind (§ 67 Abs. 1 Satz 2 BPersVG). Wenn auch das Gebot, darüber zu wachen, daß alle Beschäftigten nach Recht und Billigkeit behandelt werden, sich ausdrücklich nur auf die Angehörigen der Dienststelle bezieht (§ 67 Abs. 1 Satz 1 BPersVG), so hat es doch andererseits auch das Verbot zum Inhalt, sich einseitig für die Beschäftigten der eigenen Dienststelle einzusetzen, wenn sachliche Gründe dafür nicht gegeben sind. Entscheidend ist aber folgendes: Wie bereits dargelegt, trifft die Auswahl des Bewerbers der Dienststellenleiter. Der Personalrat kann zwar im Rahmen des § 77 Abs. 2 BPersVG Einwendungen gegen die beabsichtigte Maßnahme erheben und seine Zustimmung versagen. Ob das gerechtfertigt ist, wird im Mitbestimmungsverfahren nach § 69 Abs. 3 und 4 BPersVG entschieden. Der Personalrat kann aber nicht durchsetzen, daß für den. Dienstposten ein anderer Bewerber, der der Mittelbehörde angehört, ausgewählt wird. Das zeigt, ebenfalls, daß die auf Interessenkollision und mangelnde Objektivität gestützten Befürchtungen sich letztlich als unbegründet erweisen.

Aus § 82 Abs. 2 BPersVG läßt sich ebenfalls nicht eine Zuständigkeit des Bezirkspersonalrats bei der Vergabe von Dienstposten der Mittelbehörde an Bewerber von Außendienststellen herleiten. Die Vorschrift kann nicht für sich allein, sondern nur im Zusammenhang mit dem vorausgehenden Absatz 1, an den sie anknüpft, gesehen werden. Sie setzt also die - hier nicht gegebene - Zuständigkeit des Bezirkspersonalrats voraus.

Auch aus § 82 Abs. 5 BPersVG ergibt sich entgegen der Auffassung des Antragstellers keine andere rechtliche Beurteilung. Diese gegenüber dem bisherigen Recht neue Vorschrift will Beteiligungslücken schließen, die sich früher ergeben konnten. Der Senat hatte bereits in seiner Rechtsprechung die bei den Zwischendienststellen bestehende Beteiligungslücke geschlossen (Beschluß vom 13. Juni 1969 - a.a.O. -). Darüber hinaus greift diese Vorschrift dann ein, wenn eine Behörde befugt ist, Angelegenheiten einer anderen gleichgeordneten Behörde zu entscheiden, weil es in diesem Falle an einer beteiligungsfähigen Personalvertretung fehlen würde. Für den vorliegenden Fall ergibt sich jedoch, worauf auch der Oberbundesanwalt zutreffend hinweist, keine die Zuständigkeit des Bezirkspersonalrats begründende Regelung.

Auch das Repräsentationsprinzip kann zur Begründung der vom Antragstellen vertretenen Auffassung nicht herangezogen werden.

Es versagt ohnehin bei Bewerbern aus anderen Bezirken, die den Dienstposten erhalten sollen. Außerdem ist es kein im Personalvertretungsrecht konsequent durchgeführtes Prinzip, sondern tritt hinter den Grundsatz der Partnerschaft von Dienststelle und Personalrat zurück, dem das Gesetz den Vorrang einräumt.

Die Rechtsprechung des Senats über die Beteiligung der Personalvertretung an einer eine Beförderung oder Dienstpostenübertragung vorbereitenden Versetzung (vgl. Beschluß des Senats vom 12. Januar 1962 - BVerwG VII P 1.60 - [BVerwGE 13, 291 [292]]) kann ebenfalls nicht für die Gegenmeinung in Anspruch genommen werden. Sie beruht auf dem Gedanken, daß das Beteiligungsrecht der Personalvertretung nicht durch - nach dem Wortlaut des Gesetzes beteiligungsfreie - Vorentscheidungen eingeschränkt und weitgehend ausgehöhlt wird. Werden durch bestimmte Maßnahmen beteiligungspflichtige Vorgänge in einer Weise vorbereitet, daß sie sich nach einer gewissen Zeitdauer fast wie von selbst vollziehen, so ist bereits in diesem Stadium die zuständige Personalvertretung zu beteiligen. Der entscheidungserhebliche Vorgang ist jedoch in den hier in Frage stehenden Fällen nicht die zum Zweck späterer Beförderung vorgenommene Versetzung des Beamten. Diese Maßnahme war stets beteiligungspflichtig und ist es auch geblieben (§ 76 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG). Entscheidend ist allein die ihr heute vorausgehende, früher aber häufig mit ihr zusammenfallende Vergabe des Dienstpostens. Der Gesetzgeber hat diese Rechtsprechung, die auf eine möglichst frühzeitige Beteiligung des Personalrats bedacht war, in das Bundespersonalvertretungsgesetzübernommen und die Übertragung einer höher zu bewertenden Tätigkeit, wie sie die hier in Rede stehenden Vergaben von Dienstposten darstellen, in den Mitbestimmungskatalog aufgenommen (§ 76 Abs. 1 Nr. 3). Festzuhalten bleibt aber, daß zwei verschiedene Maßnahmen auch früher vorgelegen haben, die auseinandergehalten werden müssen: die Vergabe des Dienstpostens oder heute die Übertragung einer höher zu bewertenden Tätigkeit einerseits und die bei einem noch nicht zur Dienststelle gehörenden Bewerber anschließende Versetzung an diese. Erst wenn über die Vergabe entschieden ist, kann die Versetzung in die Wege geleitet werden.

Die Umstände, daß bei beiden Maßnahmen verschiedene Personalvertretungen zuständig sind, rechtfertigt es nicht, beide Beteiliggungsrechte in die Hand derselben Personalvertretung zu legen. Die Vergabe des Dienstpostens als eine die spätere Beförderung in entscheidender Weise vorbereitende Maßnahme kann nicht der Zuständigkeit einer Personalvertretung unterliegen, die bei dem späteren Vorgang der Beförderung nicht mitzubestimmen hat. Das wäre aber der Fall, wenn das Beteiligungsrecht des Bezirkspersonalrats bei der Versetzung gleichzeitig sein Mitbestimmungsrecht bei der Vergabe des Dienstpostens zur Folge hätte und er den bei einer späteren Beförderung zu beteiligenden Personalrat der Bundesbahndirektion präjudizieren könnte. Denn nach der Versetzung ist der Beschäftigte Angehöriger der Bundesbahndirektion, so daß bei seiner späteren Beförderung nur der Personalrat dieser Dienststelle mitzubestimmen hat. Durch die vorausgehende Beteiligung an der Vergabe wird dieses spätere Beteiligungsrecht nicht konsumiert. Aus der Durchführung dieses Beteiligungsrechts ergibt sich mithin, daß es bei der Vergabe eines Dienstpostens, der bei einer bestimmten Dienststelle besteht, für die Frage der Zuständigkeit der Personalvertretung nicht darauf ankommen kann, ob der ausgewählte Beschäftigte bereits der Dienststelle angehört oder nicht.

Der Senat hat auch nicht etwa in dem Beschluß vom 26. Oktober 1962 - BVerwG VII P 12.61 - (BVerwGE 15, 90 [BVerwG 26.10.1962 - VII P 12/61]) ein - nach damaligem Recht in Betracht kommendes - Mitwirkungsrecht der bei der aufnehmenden Dienststelle gebildeten Personalvertretung an der Versetzung bejaht, sondern ausgeführt, daß die zuständige Personalvertretung bei dem Versetzungsantrag (vgl. a.a.O. S. 91) der praktisch die Entscheidung über die Vergabe des Dienstpostens darstellt, zu beteiligen ist.

Die Mitbestimmung des Bezirkspersonalrats bei der Versetzung eines bei einer nachgeordneten Dienststelle tätigen, für den ausgeschriebenen Dienstposten bei der Mittelbehörde ausgewählten Beschäftigten ergibt sich daraus, daß es sich hier um eine Angelegenheit der abgebenden Dienststelle, also einer nachgeordneten Behörde handelt, deren Leiter zur Entscheidung nicht befugt ist, so daß sich nach § 82 Abs. 1 BPersVG die Zuständigkeit der Stufenvertretung ergibt. Die Beteiligung an dieser Versetzung wird nicht zu einer leeren Formalität dadurch, daß der Bezirkspersonalrat nicht an der Übertragung des Dienstpostens beteiligt wird. Bei der Versetzung sind nämlich die Interessen der abgebenden Dienststelle und der dort tätigen Beschäftigten zu berücksichtigen. Wie bereits dargelegt, handelt es sich bei der Versetzung und bei der Vergabe des Dienstpostens um zwei verschiedene Maßnahmen, wenn auch die eine durch die andere ausgelöst wird. Unterwirft das Gesetz sie aber getrennt der Beteiligung der Personalvertretung, so kann eine Zuständigkeit nicht damit begründet werden, daß dadurch der an der Versetzung mitwirkenden Personalvertretung keine besonderen Einwirkungsmöglichkeiten mehr verbleiben. Da die Vergabe nicht in ihre Zuständigkeit fällt, steht ihr auch keine Befugnis zu, auf diese Maßnahme einzuwirken.