Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 05.02.1971, Az.: BVerwG VII P 11/70

I.

Der Antragsteller und der Beteiligte zu 1) streiten darüber, ob bei der Besetzung eines als Beamtenplanstelle ausgewiesenen Dienstpostens mit einem Angestellten die Entscheidung des Antragstellers über die Ausübung seines Mitbestimmungsrechts nur der Beschlussfassung durch die Vertreter der Angestelltengruppe unterliegt oder ob es sich um eine gemeinsame Angelegenheit der Vertreter der Beamten- und der Angestelltengruppe handelt.

Dem Streit liegt folgender Sachverhalt zugrunde:

In einem im Einvernehmen mit den forstlichen Berufsverbänden und dem Hauptpersonalrat herausgegebenen Erlaß hatte der Miedersächsische Minister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten bestimmt, daß künftig bei der Besetzung von Büroleiterstellen (Besoldungsgruppe A 9/10 und A 11) nicht nur Beamte, sondern auch im Dienst der niedersächsischen Forstverwaltung stehende Angestellte mit abgeschlossener Ausbildung für den gehobenen Forstdienst sowie Angestellte mit bestandener Angestelltenprüfung II als Bewerber zuzulassen sind. Unter Beachtung dieses Erlasses wurde die Büroleiterstelle des staatlichen Forstamtes P... (BesGr A 9/10) aus geschrieben, auf die sich 3 Beamte und 3 Angestellte bewarben. Der Beteiligte zu 1) wählte den ältesten Bewerber, den Beteiligten zu 2), einen Angestellten, aus und teilte seine Absicht, diesem die Büroleiterstelle zu übertragen, dem Antragsteller mit und erbat gleichzeitig dessen Stellungnahme.

Der Antragsteller hatte Bedenken dagegen, daß es sich um eine reine Angestelltenangelegenheit handele. Der Beteiligte zu 1) teilte diese ihm bekanntgewordenen Bedenken nicht und beantragte erneut die Zustimmung zu der beabsichtigten Versetzung des Beteiligten zu 2). Der Antragsteller stellte dagegen durch einstimmigen Beschluß fest, daß die beabsichtigte Maßnahme eine gemeinsame Angelegenheit von Beamten und Angestellten sei. Der Beteiligte zu 1) wartete die Entscheidung des Antragstellers über die Mitbestimmung nicht ab, sondern versetzte den Beteiligten zu 2) zum Forstamt P... und beauftragte ihn mit der Wahrnehmung der büroleitenden Aufgaben im Geschäftszimmer dieses Forstamtes. Der Antragsteller hat daraufhin ein Beschlußverfahren eingeleitet und die Feststellung begehrt, daß im Zustimmungsverfahren über die Versetzung des Beteiligten zu 2) die Gruppe der Beamten und der Angestellten zur gemeinsamen Beschlußfassung berufen gewesen sei.

Das Verwaltungsgericht hat diesem Antrag entsprochen. Auf die Beschwerde des Beteiligten zu 1) hat das Oberverwaltungsgericht diesen Beschluß aufgehoben und den Feststellungsantrag zurückgewiesen. Es führt aus: Nach § 78 Abs. 1 Buchst. b) des Personalvertretungsgesetzes für das Land Niedersachsen - NdsPersVG - bestimme der Personalrat bei der Versetzung von Angestellten und Arbeitern mit. Die Beschlußfassung darüber, ob der Versetzung des Beteiligten zu 1) zuzustimmen gewesen sei, sei nur den Vertretern der Angestellten zugekommen, da allein die Interessen dieser Gruppen unmittelbar berührt worden seien. Die Beamten seien demgegenüber in ihren Interessen höchstens mittelbar berührt worden. Daß keiner der drei Beamtenbewerber bei der Besetzung der Stelle des Büroleiters berücksichtigt worden sei, könne ein zur Beschlußfassung berechtigendes Interesse der Beamtenvertreter nicht begründen. Die Mitbestimmung beschränke sich nach § 72 NdsPersVG auf die Frage, ob der Personalrat der beabsichtigten Maßnahme zustimme. Die Auswahl des Bediensteten, der für die Versetzung in Betracht komme, sei eine Vorentscheidung, die allein von der Dienststelle ohne Beteiligung des Personalrats vorzunehmen sei. Zwar könne die Frage der Auswahl die Entscheidung des Personalrats über das Mitbestimmungsrecht dann beeinflussen, wenn der Verdacht bestehe, daß durch die beabsichtigte Maßnahme andere Bedienstete aus unsachlichen Gründen benachteiligt worden seien. Er müsse sich in diesem Falle auch mit den anderen Bewerbern befassen und habe sogar das Recht, daß ihm Namen und Dienstalter sämtlicher Bewerber mitgeteilt würden. Das ändere jedoch nichts daran, daß der Personalrat sein Mitwirkungs- oder Mitbestimmungsrecht nur im Einzelfall ausüben und keine gesonderte Entscheidung darüber verlangen könne, ob die Bewerbung einzelner Bediensteter zu Recht oder zu Unrecht abgelehnt worden sei. Eine solche gesonderte Entscheidung strebe aber der Antragsteller an. Über die Mitbestimmung bei der Versetzung eines Angestellten hätten in jedem Falle nur die Vertreter der Angestelltengruppe entscheiden können. Die Vertreter der Beamtengruppe hätten schon deshalb darüber nicht beschließen können, weil ihnen ein Mitbestimmungsrecht an dieser personellen Maßnahme nicht zustehe. Sie könnten allenfalls darüber befinden, ob die drei Beamtenbewerber aus unsachlichen Gründen ausgeschlossen worden seien. Das liefe aber auf eine gesonderte Entscheidung hinaus, die nicht zulässig sei. Daraus ergebe sich deutlich, daß die Versetzung des Beteiligten zu 2) nur mittelbar auf die Interessen der Beamtengruppe zurückwirke. Auch das kollektive Interesse an der Beibehaltung der Personalstruktur könne keine Beteiligung an der Einzelmaßnahme rechtfertigen.

Der Antragsteller hat die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Rechtsbeschwerde eingelegt, mit der er die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Beschlusses begehrt.

Er rügt, daß das Beschwerdegericht § 45 NdsPersVG nicht richtig ausgelegt habe. Wenn eine Beamtenstelle, auf die sich auch Beamte beworben hätten, mit einem Angestellten besetzt werde, so sei die Versetzung des Angestellten auf diese Stelle eine gemeinsame Angelegenheit der Vertreter der Beamten- und der Angestelltengruppe. Der Angestellte, der praktisch eine Beamtenstelle mit deren Amtsinhalt erhalte, müsse als "Beamter" angesehen werden. Auch seien die Beamten, die sich um diese Stelle beworben hätten, aber übergangen worden seien, deshalb unmittelbar betroffen, weil ihnen die Stelle auf die Dauer entzogen werde. Wenn dem Personalrat die Auswahl der Bewerber vorenthalten werde, könne er sein Beteiligungsrecht nicht sachgemäß und wirksam ausüben.

Der Gesetzgeber sei seinerzeit von einer klaren Abgrenzung zwischen Beamten- und Angestelltenaufgaben ausgegangen. Nachdem nunmehr der Grundsatz der Flexibilität eingeführt worden sei, müsse dem durch entsprechende Auslegung des § 45 NdsPersVG Rechnung getragen werden. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sehe auch Ausnahmen von der Regel vor, daß bei Personalangelegenheiten eines Gruppenangehörigen nur die Vertreter dieser Gruppe zu beschließen hätten. Das reine Gruppenprinzip versage im vorliegenden Falle.

Der Beteiligte zu 1) beantragt,

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er stimmt dem Beschwerdegericht zu.

II.

Die Rechtsbeschwerde ist unbegründet. Die Entscheidung des Beschwerdegerichts beruht nicht auf der Verletzung einer Rechtsnorm.

Nach § 45 des Personalvertretungsgesetzes für das Land Niedersachsen vom 4. März 1961 (GVBl. S. 79) in der Fassung des Gesetzes vom 22. April 1965 (GVBl. S. 83) - NdsPersVG - sind in Angelegenheiten, die lediglich Angehörige einer Gruppe betreffen, nach gemeinsamer Beratung in Personalrat nur die Vertreter dieser Gruppe zur Beschlußfassung berufen. Daß die einen einzelnen Bediensteten berührenden sozialen und personellen Angelegenheiten in der Regel lediglich diejenige Gruppe betreffen, der dieser Bedienstete angehört, hat der Senat unter Hinweis auf das einschlägige Schrifttum im Beschluß vom 6. März 1962 - BVerwG VII P 5.60 - (BVerwGE 14, 57 [58]) ausgesprochen. Eine Ausnahme von dieser Regel hat der Senat in dieser Entscheidung jedoch dann als gegeben angesehen, wenn ein Bediensteter von einer Gruppe in eine andere übertritt. Soll z. B. ein Angestellter Beamter werden, so sind die Vertreter der Beamtengruppe zur Beschlußfassung berufen, weil die der Beteiligung unterliegende Maßnahme die Einstellung eines Beamten ist, also eine Maßnahme, die, wie § 77 Abs. 1 Buchst. a) NdsPersVG ergibt, eine Personalangelegenheit der Beamten ist. In dem genannten Beschluß hat der Senat für die Entscheidung der Frage, ob eine Angelegenheit nur eine bestimmte Gruppe oder zwei Gruppen betrifft, den Grundsatz aufgestellt, daß die der Mitwirkung oder Mitbestimmung unterliegenden Angelegenheiten nur die Gruppe betreffen, deren Interessen unmittelbar berührt werden.

Das Beschwerdegericht hat mit Recht § 45 Abs. 2 Satz 3 NdsPersVG, der mit § 37 Abs. 3 des Personalvertretungsgesetzes vom 5. August 1955 (BGBl. I S. 477) - PersVG - übereinstimmt, im gleichen Sinne ausgelegt und daraus gefolgert, daß allein die Vertreter der Angestelltengruppe über die bei der Versetzung eines Angestellten notwendige Mitbestimmung des Personalrats zu beschließen haben (§ 78 Abs. 1 Buchst. b) NdsPersVG). Diese Vorschrift, die ausdrücklich von Personalangelegenheiten der Angestellten spricht, zeigt, daß es sich hierbei um eine allein die Angestellten betreffende Angelegenheit handelt. Der Beteiligte zu 2) verbleibt auch nach seiner Versetzung im Angestelltenverhältnis. Alle künftigen Maßnahmen, die seine rechtliche Stellung als Bediensteter berühren, können nur Maßnahmen sein, die - wie z. B. eine Höhergruppierung - lediglich die Gruppe der Angestellten betreffen.

Daß der Beteiligte zu 2) zu einer anderen Dienststelle versetzt wird, um dort einen bisher von einem Beamten besetzten und auch durch eine Beamtenplanstelle ausgewiesenen Dienstposten wahrzunehmen, macht diese Angelegenheit nicht auch zu einer der Beamten. In dem die Personalangelegenheiten der Beamten betreffenden Katalog des § 77 Abs. 1 NdsPersVG, der abschließend die Beteiligung des Personalrats in Form der Mitwirkung auf diesem Gebiet regelt, befindet sich keine Maßnahme, die die Versetzung eines Angestellten auf einen Beamtendienstposten der Mitwirkung des Personalrats und damit der Beschlußfassung der Vertreter der Beamtengruppe unterwirft. Der vorliegende Fall kann daher mit der Übernahme eines Angestellten in das Beamtenverhältnis nicht verglichen werden, weil diese Übernahme eine der Mitwirkung des Personalrats nach § 77 Abs. 1 Buchst. a) NdsPersVG unterliegende Einstellung in das Beamtenverhältnis ist.

Die Rechtsbeschwerde meint, man müsse den auf eine Beamtenstelle versetzten Angestellten als Beamten ansehen, weil er dasselbe Amt wahrnehme wie ein Beamter. Dem ist nicht zuzustimmen. Nach dem Personalvertretungsrecht kommt es bei der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe nicht auf die Funktion an, die der Bedienstete ausübt, sondern allein auf das bestehende oder - wie z. B. bei der Einstellung - zu begründende Dienstverhältnis. §§ 4, 5 NdsPersVG stellen das ausdrücklich klar. Die Tatsache, daß ein Angestellter zur Übernahme in das Beamtenverhältnis vorgesehen ist oder einen Dienstposten innehat, für den eine Beamtenplanstelle ausgewiesen ist, ist daher für die Frage, welcher Gruppe dieser Bedienstete angehört, ebensowenig von Bedeutung wie der Umstand, daß jemand nur deshalb als Angestellter eingestellt worden ist, weil eine freie Beamtenplanstelle nicht verfügbar war. Maßgebend ist allein, wie der Senat in dem Beschluß vom 15. März 1968 - BVerwG VII P 3.67 - (PersVertr. 1968 S. 161 [162]) zu den gleichlautenden Vorschriften des Personalvertretungsgesetzes für das Land Berlin ausgesprochen hat, die rechtliche Natur eines Dienstverhältnisses, nicht die ausgeübte Funktion.

Eine Befugnis der Vertreter der Beamtengruppe, an der Beschlußfassung über die Versetzung des Beteiligten zu 2) teilzunehmen, läßt sich auch nicht daraus herleiten, daß der Beteiligte zu 1) unter den Bewerbern, zu denen auch Beamte gehörten, eine Auswahlentscheidung getroffen habe, die, weil sie die Beamten unberücksichtigt gelassen habe, diese Bediensteten unmittelbar betreffe. Sicherlich ist es zutreffend und auch vom Senat in seiner Rechtsprechung anerkannt worden, daß dem Personalrat alle Bewerber für die Besetzung eines Dienstpostens bekanntgegeben werden müssen, damit er die Entscheidung des Dienststellenleiters, einem bestimmten Bewerber den ausgeschriebenen Posten zu übertragen, daraufhin überprüfen kann, ob nicht andere Bewerber aus unsachlichen Gründen benachteiligt worden sind. Daß dieses Prüfungsrecht dem Personalrat zusteht, ergibt sich sowohl aus § 78 Abs. 2 Buchst. b) wie auch aus § 66 Abs. 1 Satz 1 NdsPersVG. Der Senat hat aus diesem Grunde in mehreren Entscheidungen ausgesprochen, daß die Beteiligung des Personalrats möglichst frühzeitig einsetzen soll, damit Vorentscheidungen, die später kaum noch zu ändern sind und die deshalb den Personalrat in der wirksamen Ausübung seiner Befugnis mehr oder weniger stark beschränken, nicht zu einer vorzeitigen Auswahl und Festlegung der Bewerber für ein bestimmtes Amt führen. So ist z. B. bei der Auswahl der Beamten zu Beförderungs- oder ihnen gleichstehenden Fortbildungslehrgängen die Beteiligung des Personalrats bereits an diesen "Vorentscheidungen" (Auswahl der Lehrgangsteilnehmer) anerkannt worden (Beschluß vom 10. Februar 1967 - BVerwG VII P 6.66 - [BVerwGE 26, 185]; Beschluß vom gleichen Tage - BVerwG VII P 18.66 - [PersVertr. 1968 278]; Beschluß vom 28. April 1967 - BVerwG VII P 8.66 - [Buchholz 238.35 § 60 PersVG Hessen Nr. 2]; Beschluß vom gleichen Tage - BVerwG VII P 12.65 - [Buchholz 238.34 § 61 PersVG Hamburg Nr. 1]).

Die in diesen Entscheidungen entwickelten Grundsätze treffen jedoch auf den vorliegenden Fall nicht zu, weil hier die Auswahl unmittelbar mit der beabsichtigten Maßnahme vorgenommen wird und dieser daher nicht eine schon eine Auswahl treffende und diese festlegende Entscheidung vorausgeht. Daß sich unter den für die Auswahl in Betracht kommenden Bewerbern auch Beamte befanden, kann dagegen nicht zu einer Einschaltung der Vertreter dieser Gruppe in die Beschlußfassung über das Beteiligungsrecht des Personalrats führen, weil nicht die Auswahl als solche, sondern die mit der Auswahl beabsichtigte Maßnahme allein den personalvertretungsrechtlich erheblichen Vorgang bildet.

Die vom Antragsteller geäußerte Befürchtung, der Personalrat könne unter diesen Umständen sein Beteiligungsrecht nicht sachgemäß ausüben, ist unbegründet. Sie zeigt, daß die Vertreter der Beamtengruppe glauben, die Vertreter der Angestelltengruppe würden die Interessen der Beamtenbewerber nicht hinreichend berücksichtigen und auch nicht prüfen, ob durch die Auswahl eines Angestellten nicht Beamtenbewerber aus unsachlichen Gründen benachteiligt würden. Dieser Befürchtung ist jedoch entgegenzuhalten, daß alle Mitglieder des Personalrats ohne Rücksicht auf ihre Gruppenzugehörigkeit nach § 66 Abs. 1 Satz 1 NdsPersVG verpflichtet sind, darüber zu wachen, daß alle in der Dienststelle tätigen Personen nach Recht und Billigkeit behandelt werden. Deshalb müssen auch die Vertreter der Angestelltengruppe bei ihrer Beschlußfassung prüfen, ob nicht nach § 78 Abs. 2 Buchst. b) bis c) NdsPersVG Gründe gegeben sind, die zu einer Verweigerung der Zustimmung führen müssen. Darüber hinaus steht dem Personalrat ganz allgemein die Befugnis zu, im Rahmen der vertrauensvollen Zusammenarbeit mit der Dienststelle (§ 65 Abs. 1 NdsPersVG) und aufgrund der ihm nach § 66 Abs. 1 obliegenden Überwachungspflicht darauf hinzuweisen, daß diese Auswahlentscheidung nicht unter Mißachtung der in dieser Vorschrift aufgestellten Grundsätze erfolgt. Insofern ist also ein weiteres Korrektiv gegen etwaige Benachteiligungen von Bewerbern gegeben, das dem Personalrat und nicht nur dem Vertreter einer Gruppe zusteht.

Auch rechtfertigt nicht der Umstand, daß eine Beamtenplanstelle durch einen Angestellten besetzt wird, die Beteiligung der Vertreter der Beamtengruppe. Die Entscheidung darüber, ob und wie Dienstposten zu besetzen, zu bewerten, umzuwandeln, zu vermehren oder zu verringern sind, ist nicht der Mitwirkung oder Mitbestimmung des Personalrats unterworfen (vgl. hierzu Beschluß des Senats vom 7. November 1969 - BVerwG VII P 5.69 - [PersVertr. 1970 S. 156]). Die Vertreter der Beamtengruppe können deshalb nicht auf die Entscheidung dieser der Zuständigkeit des Personalrats entzogenen Fragen dadurch Einfluß nehmen, daß sie an der Beschlußfassung über die Versetzung des Beteiligten zu 2) als Angestellten auf einen Beamtenposten beteiligt werden.

Daß die Frage, ob eine Beamtenstelle mit einem Angestellten oder einem Beamten zu besetzen ist, nicht in die Kompetenz der Personalvertretung fällt, ergibt sich auch daraus, daß die Besetzung einer Beamtenstelle mit einem Angestellten derselben Dienststelle nicht der Beteiligung des Personalrats unterliegt, es sei denn, daß in dieser Maßnahme gleichzeitig eine andere, der Beteiligung unterworfene Maßnahme, wie z. B. eine Höhergruppierung, liegt. Aber auch im Falle der Höhergruppierung wären die Vertreter der Beamten von der Beschlußfassung ausgeschlossen, weil es sich hierbei um eine reine Angestelltenangelegenheit handelt. Diese Überlegungen zeigen ebenfalls deutlich, daß die Frage der Besetzung von Beamtenstellen mit Angestellten der Entscheidung des Personalrats entzogen ist.

Mit Recht weist auch das Beschwerdegericht darauf hin, daß bei der Versetzung eines Angestellten der Personalrat mitzubestimmen hat, während ihm bei der Versetzung eines Beamten lediglich ein Mitwirkungsrecht zusteht. Die Vertreter der Beamtengruppe würden, wenn ihr Antrag Erfolg hätte, über ein ihnen nicht zukommendes Beteiligungsrecht beschließen.