Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 13.06.1969, Az.: BVerwG VII P 15.68

I.

Der Beteiligte zu 1), dem der Antragsteller angehört, wählte am 13. und 14. April 1966 für den Bereich der Bundesbahndirektion Frankfurt/Main elf sogenannte Wohnungsausschüsse. Diese bestehen aus jeweils drei Mitgliedern, die - bis auf ein Mitglied des Bezirkspersonalrats im Wohnungsausschuß der Bundesbahndirektion Frankfurt/Main - sämtlich den örtlichen Personalräten angehören.

Mit der Bildung der Wohnungsausschüsse hat es folgende Bewandtnis: Nach der Wohnungsfürsorgevorschrift der Deutschen Bundesbahn wird die Wohnungsfürsorge gemäß den Weisungen der Hauptverwaltung von den Bundesbahndirektionen ausgeübt, die sich zur Erfüllung ihrer Aufgaben der Bundesbahnbetriebsämter als Wohnungsfürsorgestellen bedienen. Die Richtlinien zur Anwendung des Personalvertretungsgesetzes im Bereich der Deutschen Bundesbahn - DV 196 A/I - PersVG-Richtlinien - in der vom 1. Februar 1967 gültigen Fassung sehen vor, daß bei Zuweisungen von Wohnungen durch die Bundesbahndirektionen oder durch den Vorstand des Bundesbahnbetriebsamts der Bezirkspersonalrat mitwirkt. Nach Nr. 25 dieser Richtlinien hat der Bezirkspersonalrat bei der Zuweisung von Wohnungen durch den Betriebsamtsvorstand zur Beschleunigung des Beteiligungsverfahrens diesem zwei bis drei Personalratsmitglieder aus Dienststellen des Zuständigkeitsbereichs der Wohnungsfürsorgestelle zu benennen, mit denen die Wohnungszuweisungen vorzubehandeln sind. Die im Benehmen mit ihnen aufgestellten Zuteilungslisten sind dem Betriebsamtsvorstand und dem Bezirkspersonalrat zur Wahrnehmung seines Mitwirkungsrechts zuzuleiten.

Der Antragsteller, der in keinen der Wohnungsausschüsse gewählt worden war, leitete ein Beschlußverfahren ein und begehrte die Feststellung, daß die Bildung dieser Ausschüsse dem Personalvertretungsgesetz - PersVG - widerspreche, hilfsweise festzustellen, daß der Beschluß des Beteiligten zu 1) vom 14. April 1966, soweit Angehörige der örtlichen Personalräte zu Mitgliedern der Wohnungsausschüsse bestimmt worden seien, unwirksam sei.

Das Verwaltungsgericht wies die Anträge des Antragstellers zurück.

Die Beschwerde war ohne Erfolg. Der Fachsenat führt aus: Die Wohnungsausschüsse stünden mit dem Personalvertretungsgesetz nicht in Widerspruch, weil sie nicht Aufgaben des Bezirkspersonalrats wahrnähmen, sondern lediglich als Hilfe für die jeweiligen Amtsvorstände zu deren Willensbildung zur Wohnungsvergabe tätig würden. Die Bildung dieser Wohnungsausschüsse sei im Personalvertretungsgesetz weder vorgesehen noch verboten. Nach dem Erfordernis einer vertrauensvollen Zusammenarbeit stehe es dem Bezirkspersonalrat frei, Maßnahmen zu treffen, die der Dienststelle ihre Aufgabe erleichterten und dem Wohl der Bediensteten dienten. Durch die Zuziehung der mit den örtlichen Verhältnissen vertrauten Wohnungsausschüsse sei es dem Dienststellenleiter möglich, bei seinen Vorschlägen bereits die Belange der in seinem Dienstbereich Beschäftigten zu berücksichtigen. Die Mitwirkung des Personalrats beginne erst in dem Zeitpunkt, in dem die Dienststellen mitteilten, welchen oder welche Bewerber sie für die freien Wohnungen vorsähen. Bei der Abstimmung über diese Vorschläge stehe es jedem Mitglied des Bezirkspersonalrats frei, in einzelnen Fällen Aufklärung zu verlangen oder Gegenvorschläge zu machen. Da die Tätigkeit der Wohnungsausschüsse vor Beginn der Mitwirkung durch den Personalrat liege, seien diese Wohnungsausschüsse keine Organe des Bezirkspersonalrats. Auch seien keine Aufgaben dieser Personalvertretung auf sie übertragen. Sie stellten lediglich eine Hilfe für den Dienststellenleiter dar.

Der Antragsteller hat die vom Fachsenat zugelassene Rechtsbeschwerde eingelegt, mit der er sein Feststellungsbegehren weiterverfolgt. Er rügt die Verletzung der §§ 61 und 66 des Personalvertretungsgesetzes. In diesen Vorschriften sei das Mitwirkungsrecht bei der Vergabe von Wohnungen, über die die Dienststelle verfüge, abschließend geregelt. Die Einschaltung von Wohnungsausschüssen widerspreche dem Gesetz. Sie seien zur Wahrnehmung der Belange der örtlichen Personalräte nicht befugt. Außerdem handele es sich bei der Auswahl von Bewerbern schon um eine Vorentscheidung, bei der der Bezirkspersonalrat beteiligt werden müsse.

Die Beteiligten zu 1) und 2) beantragen, die Rechtsbeschwerde des Antragstellers zurückzuweisen. Sie beziehen sich im wesentlichen auf die Begründung des angefochtenen Beschlusses.

II.

Die Rechtsbeschwerde hat keinen Erfolg.

Die Verwaltungsgerichte sind nach § 76 Abs. 1 Buchst. c) des Personalvertretungsgesetzes vom 5. August 1955 (BGBl. I S. 477) - PersVG - zuständig, über den Antrag auf Feststellung, die Bildung von Wohnungsausschüssen widerspreche dem Personalvertretungsgesetz, zu entscheiden. Der Streit der Beteiligten bezieht sich, wie auch der vom Antragsteller gestellte Hilfsantrag ergibt, auf die Zuständigkeit und Geschäftsführung des Beteiligten zu 1). Daß der Antragsteller zur Einleitung des Verfahrens befugt ist, hat der Verwaltungsgerichtshof zutreffend bejaht. Er hat als Mitglied des Beteiligten zu 1) ein rechtliches Interesse an dem gesetzmäßigen Handeln des Bezirkspersonalrats (BVerwGE 5, 118 [BVerwG 13.06.1957 - II CO 3/56];  8, 214 [BVerwG 20.03.1959 - VII C 176/57][216]).

Mit der Benennung von Mitgliedern des Bezirkspersonalrats und der Personalräte von Dienststellen im Zuständigkeitsbereich des jeweiligen Betriebsamts hat der Beteiligte zu 1) seine Befugnisse nicht überschritten. Insbesondere hat er damit nicht eine unzulässige Übertragung seiner Rechte auf die einzelnen Wohnungsausschüsse vorgenommen.

Die Rechte und Pflichten der Personalvertretungen sind im Personalvertretungsgesetz festgelegt. Sie können von den einzelnen Personalvertretungen weder erweitert noch eingeengt werden. Den Personalvertretungen ist jedoch bei der Frage, wie sie ihre Rechte wahrnehmen und ihre Pflichten erfüllen, d.h. also, wie sie ihre Geschäfte führen, ein Spielraum überlassen, den sie selbst nach sachgerechten Gesichtspunkten ausfüllen können. Seine Grenzen findet er darin, daß die jeweilige Personal Vertretung sich im Rahmen ihrer Zuständigkeit halten muß. Das ist bei der Bildung der Wohnungsausschüsse der Fall.

Die Zuweisung von Wohnungen, über die die Dienststelle verfügt, unterliegt nach § 66 Abs. 1 Buchst. d) PersVG der Mitwirkung des Personalrats. Die Bundesbahnbetriebsämter sind nach den Wohnungsfürsorge-Richtlinien der Deutschen Bundesbahn für die Wohnungszuweisungen an Bedienstete der zu ihrem Bereich gehörenden Dienststellen zuständig. Die bei diesen Dienststellen gebildeten Personalräte wirken jedoch im Zuweisungsverfahren nicht mit; vielmehr ist nach § 74 Abs. 1 PersVG die bei der zuständigen Dienststelle gebildete Stufenvertretung zu beteiligen. Da bei den Bundesbahnbetriebsämtern als sogenannten Zwischendienststellen eine Stufenvertretung nicht besteht, ist der Beteiligte zu 1) zur Mitwirkung berufen. Das allein entspricht dem Willen des Gesetzgebers, der bei der Regelung des § 74 Abs. 1 PersVG ebenso wie bei der Bildung von Stufenvertretungen von einem dreistufigen Verwaltungsaufbau ausgegangen ist und Zwischendienststellen nicht berücksichtigt hat. Andererseits zeigt aber diese Regelung, daß der Gesetzgeber einen personalvertretungsfreien Raum nicht schaffen wollte. Das wäre aber der Fall, wenn Maßnahmen dieser Zwischendienststellen, deren Zuständigkeitsbereich sich auf mehrere Dienststellen erstreckt, bei denen örtliche Personalräte gebildet sind, nicht der Beteiligung einer Personalvertretung unterworfen wären. Die hier bestehende Lücke kann nur dadurch geschlossen werden, daß die bei den Mittelbehörden gebildeten Stufenvertretungen (Bezirkspersonalräte) bei den Entscheidungen dieser Zwischendienststellen, soweit sie der Mitwirkung oder Mitbestimmung unterliegen, zu beteiligen sind.

Der Zweck der Wohnungsausschüsse besteht darin, daß sie den Betriebsamtsvorstand, der über die Zuweisung von Wohnungen entscheidet, bei der Auswahl der Bewerber beraten. Da die Wohnungsausschüsse nur Mitglieder der Personalvertretungen umfassen, wird erreicht, daß die personalvertretungsrechtlichen Belange von Anfang an eine gebührende Berücksichtigung finden. Die Mitglieder der Wohnungsausschüsse sind mit den örtlichen Verhältnissen und sozialen Belangen der Bediensteten vertraut und können daher in sachgerechter Weise die aus personalvertretungsrechtlicher Sicht wesentlichen Umstände dem Betriebsamtsvorstand darlegen.

Die Meinung des Antragstellers, der Beteiligte zu 1) habe mit der Wahl der Mitglieder für die einzelnen Wohnungsausschüsse in unzulässiger Weise seine Befugnisse - zumindest teilweise - übertragen, ist nicht zutreffend. Die Wohnungsausschüsse üben eine rein beratende Tätigkeit aus. Irgendwelche entscheidenden Funktionen auf personalvertretungsrechtlichem Gebiet stehen ihnen nicht zu. Wenn sie auch dem Betriebsamtsvorstand als der für die Zuweisung von Wohnungen zuständigen Dienststelle bei der Auswahl der Bewerber helfen, so liegt darin nicht bereits eine Entscheidung über den Kreis der in Betracht kommenden Bewerber, sondern lediglich eine Empfehlung, diese Bediensteten in den engeren Kreis der Bewerber zu nehmen. Der Senat hat bereits in einem früheren Beschluß vom 15. März 1968 - BVerwG VII P 7.66 - (VerwRspr. 20 S. 29) zu der im wesentlichen mit dem Bundesrecht übereinstimmenden Vorschrift des § 65 Abs. 1 Buchst. b) des Personalvertretungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 28. Mai 1958 (GV NW S. 209) - PersVG NW - ausgeführt, daß bei der Zuweisung von Wohnungen, über die die Dienststelle verfügt, die Mitwirkung der zuständigen Personalvertretung möglichst früh beginnen muß. Sie hat schon dann einzusetzen, wenn es um die Auswahl der für die Wohnung oder die Wohnungen in Betracht kommenden Bewerber geht, insbesondere auch dann, wenn die Wohnungen, um den Kreis der an ihnen interessierten Bewerber festzustellen, bestimmten Bediensteten angeboten werden sollen. Durch diese Maßnahmen wird der für die Wohnung in Betracht kommende Kreis der Bewerber festgelegt, so daß die nicht ausgewählten Bewerber in der Regel unberücksichtigt bleiben. Darin liegt bereits eine Vorentscheidung, die, weil sie auf die endgültige Entscheidung Einfluß haben kann, der Mitwirkung der zuständigen Personalvertretung unterliegt. Die beratende Tätigkeit der Wohnungsausschüsse erschöpft sich jedoch bei der Auswahl der Bediensteten für die Wohnungen durch den Betriebsvorstand in einer Empfehlung. Es bleibt der Entscheidung des Bezirkspersonalrats überlassen, ob er diese Auswahl billigt oder andere Bewerber für die Wohnung benennt. Deshalb darf der Betriebsamtsvorstand sich nach Abstimmung mit den örtlichen Wohnungsausschüssen nicht darauf beschränken, dem Bezirkspersonalrat lediglich die ausgewählten Bewerber mitzuteilen, sondern er hat dem Bezirkspersonalrat eine Liste aller Wohnungssuchenden Bediensteten vorzulegen, damit dieser Über die notwendigen Grundlagen für seine Entscheidung verfügt. Die Vorbehandlung der Wohnungszuweisungen durch die Wohnungsausschüsse und Betriebsamtsvorstände macht weder die in § 61 Abs. 1 PersVG dem Dienststellenleiter zur Pflicht gemachte rechtzeitige und eingehende Erörterung der beabsichtigten Zuweisungen mit dem Bezirkspersonalrat überflüssig noch wird durch sie die in § 74 Abs. 2 PersVG vorgeschriebene Anhörung des Personalrats, der für die in Aussicht genommenen Bediensteten zuständig ist, ersetzt. Aus alledem ergibt sich, daß die Wohnungsausschüsse eine rein beratende, personalvertretungsrechtlich wünschenswerte Tätigkeit ausüben, aber keine entscheidende Funktion besitzen.

Bedenken gegen die Zulässigkeit der Wohnungsausschüsse lassen sich auch nicht aus den Richtlinien zur Anwendung des Personalvertretungsgesetzes im Bereich der Deutschen Bundesbahn (PersVG-Richtlinien - DV 196 A/I -) in der vom 1. Februar 1967 gültigen Fassung herleiten. In Nr. 25 Buchst. a) Abs. 3 heißt es, daß der Bezirkspersonalrat zur Beschleunigung des Beteiligungsverfahrens bei der Zuweisung von Wohnungen dem Betriebsamtsvorstand (Wohnungsfürsorgestelle) zweckmäßigerweise zwei bis drei (in Schwerpunkten bis zu fünf) Personalratsmitglieder aus Dienststellen des Zuständigkeitsbereichs der Wohnungsfürsorgestelle benennt, mit denen die Wohnungszuweisungen vorzubehandeln sind. Die PersVG-Richtlinien haben für die Personalvertretungen keinerlei verbindliche Wirkung. Sie wenden sich nur an die Dienststellen der Deutschen Bundesbahn und schreiben diesen vor, wie die Vorschriften des Personalvertretungsgesetzes in den einzelnen Fällen, in denen eine Beteiligung der Personalvertretung in Betracht kommt, zu handhaben sind. Deshalb kann aus der in Nr. 25 Buchst. a) Abs. 3 enthaltenen Regelung keine Pflicht des Bezirkspersonalrats abgeleitet werden, Wohnungsausschüsse bei den Betriebsamtsvorständen durch Benennung einzelner Personalratsmitglieder zu bilden; es handelt sich vielmehr um eine an die Bezirkspersonalräte gerichtete Empfehlung der Verwaltung. Es ist der freien Entscheidung der Bezirkspersonalräte überlassen, ob sie dieser Empfehlung folgen, weil sie sie für zweckmäßig halten oder ob sie von der Bildung von Wohnungsausschüssen absehen. Die Wohnungsausschüsse stellen sich somit als eine Maßnahme des Personalrats dar, durch die bei der Vorbereitung einer der Mitwirkung unterliegenden Maßnahme alle wesentlichen Umstände aufgeklärt und rechtzeitig dargelegt werden sollen, die für eine sachgerechte Ausübung des Beteiligungsrechts notwendig sind. Der Bezirkspersonalrat könnte ebensogut damit einzelne seiner Mitglieder beauftragen oder Mitglieder der örtlichen Personalräte bitten, die erforderlichen Ermittlungen anzustellen oder Auskünfte zu erteilen.

Bedenken können auch nicht dagegen erhoben werden, daß der Bezirkspersonalrat Mitglieder der örtlichen Personalvertretungen in die Wohnungsausschüsse beruft. Zwar sind die Stufenvertretungen den Personalräten nicht übergeordnet und können diesen deshalb keine Weisungen erteilen. Daraus folgt aber nur, daß die vom Bezirkspersonalrat in die Wohnungsausschüsse gewählten Mitglieder der örtlichen Personalräte nicht verpflichtet sind, dieses Amt zu übernehmen. Tun sie es aber auf freiwilliger Grundlage, dann läßt sich gegen dieses Verfahren nichts einwenden, weil der Bezirkspersonalrat insoweit seine Befugnisse nicht überschreitet.