Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 13.06.1957, Az.: BVerwG II CO 3.56

Der Bezirkspersonalrat der Bundesbahndirektion Trier, der vom 29. Februar bis 2. März 1956 gewählt wurde, besteht aus 23 Mitgliedern. An der Wahl haben teilgenommen:

Für die Gruppe der Beamten sind entfallen:

In der konstituierenden Sitzung des Bezirkspersonalrats am 8. März 1956 wurde der Vorstand des Bezirkspersonalrats gewählt. Zunächst wählten die einzelnen Gruppen gemäß § 31 Abs. 1 Satz 3 des Personalvertretungsgesetzes vom 5. August 1955 (BGBl. I S. 477) - PersVG - ihre Vertreter in den Vorstand:

• die Beamten den Antragsteller ... (GDBA),
• die Angestellten ... (GdED) und
• die Arbeiter den Schlosser ... (GdED).

Danach wählte der gesamte Bezirkspersonalrat nach § 32 PersVG zwei weitere Vorstandsmitglieder, den Bundesbahnoberinspektor ... (GdED) und den Gleiswerker ... (GdED).

Anschließend wurde Bundesbahnoberinspcktor ... zum Vorsitzenden, Schlosser ... zum ersten Vertreter und ... zum zweiten Vertreter gewählt. Sei der Wahl zum ersten Vorsitzenden erhielten

wurde einstimmig zum ersten Stellvertreter gewählt, während ... 16 Stimmen erhielt. Ausweislich der Niederschrift über die konstituierende Sitzung schied der Antragsteller bei dieser Wahl aus, da er nur fünf Stimmen erhielt.

Der Antragsteller hat beim Bezirksverwaltungsgericht (Fachkammer für Personalvertretungssachen) in Koblenz beantragt:

Zur Begründung des Antrags hat er ausgeführt, die Wahl des Vorstandes, seines Vorsitzenden und der Stellvertreter sei ungültig, weil die dabei eingehaltene Reihenfolge gegen die §§ 31 und 32 PersVG verstoße. Es sei nicht zulässig, vor der Wahl des Vorsitzenden und seiner Stellvertreter die Zuwahl der zwei weiteren Vorstandsmitglieder nach § 32 PersVG vorzunehmen, weil es auf diese Weise möglich werde, daß - wie es hier der Fall sei - ein Vorstandsmitglied zum Vorsitzenden gewählt werde, das nicht zu den nach § 31 Abs. 1 PersVG bestimmten Gruppenvertretern gehöre. Dies widerspreche dem Sinn des PersVG, das den Grundsatz der Gruppenwahl in den Vordergrund stelle. Die Wahl des Vorstandes, seines Vorsitzenden und der Stellvertreter sei gegen den Widerspruch des Antragstellers absichtlich in dieser Weise durchgeführt worden, um den Antragsteller, der als Gruppenvertreter der Beamten der dem Deutschen Beamtenbund angehörenden GDBA und der GDL gewählt gewesen sei, von der Wahl zum Vorsitzenden oder dessen Stellvertreter auszuschließen und so die eigentliche Geschäftsführung des Personalrats in die Hände der Mitglieder der GdED zu legen. Da im ganzen Bundesgebiet die als Wahlvorstände tätigen Mitglieder der GdED die Wahlfolge in der geschilderten Weise durchgeführt hätten, müsse es sich um eine gelenkte Maßnahme gehandelt haben. Eine derart ungesetzliche Wahl bedeute, daß entgegen allen demokratischen Grundsätzen die im Personalrat vertretene Mehrheit der Beamtengruppe durch die Mehrheit sämtlicher Mitglieder majorisiert werde und damit die Rechte dieser Gruppe, die ihr nach dem PersVG zustünden, beschränkt würden.

Der Bezirkspersonalrat hat beantragt,

und ausgeführt: Die Vorstandswahl widerspreche den Vorschriften des PersVG nicht, § 31 PersVG stelle nur sicher, daß jede Gruppe im Vorstand vertreten sein müsse, wie es hier ja auch der Fall sei. Dagegen könne der genannten Vorschrift nicht entnommen werden, daß der Personalrat bei der Wahl des Vorsitzenden auf eine Auswahl unter den Gruppenvertretern beschränkt sei. Den beiden Vorstandsmitgliedern, die der Personalrat gemäß § 32 PersVG gewählt habe, stünden die gleichen Rechte zu wie den Gruppenvertretern. Keine Bestimmung des PersVG lasse die Folgerung zu, daß die nach § 32 PersVG gewählten zwei weiteren Mitglieder gegenüber den nach § 31 PersVG gewählten Mitgliedern minderen Rechts sein könnten. Bei der Entscheidung, welches Vorstandsmitglied als Vorsitzender und welche Mitglieder als Stellvertreter gewählt werden, sei der Personalrat in seiner Gesamtheit vollkommen souverän.

Das Bezirksverwaltungsgericht hat den Antrag mit Beschluß vom 9. Mai 1956 abgewiesen. Auf die Beschwerde des Antragstellers hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Fachsenat für Personalvertretungssachen) mit Beschluß vom 31. Juli 1956 den Beschluß des Bezirksverwaltungsgerichts aufgehoben und die am 8. März 1956 vorgenommene Bestimmung des Vorsitzenden und der stellvertretenden Vorsitzenden des Vorstandes des Bezirkspersonalrats der Bundesbahndirektion Trier für ungültig erklärt. Zur Begründung hat das Oberverwaltungsgericht im wesentlichen folgendes ausgeführt:

Die Zulässigkeit des Antrags ergebe sich aus § 76 Abs. 1 Buchst. b und c PersVG, die Berechtigung des Antragstellers aus dem Umstand, daß er als Vorstandsmitglied und Gruppenvertreter der Gruppe der Beamten im Bezirkspersonalrat ein eigenes rechtliches Interesse an der Nachprüfung der Rechtsgültigkeit der Vorstandswahl habe.

Die Bestimmung des Vorsitzenden sei nicht entsprechend den Vorschriften des PersVG durchgeführt worden. Der Bezirkspersonalrat habe unzulässigerweise die Wahl der nach § 32 PersVG zu wählenden Vorstandsmitglieder zeitlich vor der nach § 31 PersVG vorzunehmenden Bestimmung des Vorsitzenden und der stellvertretenden Vorsitzenden durchgeführt und dadurch ermöglicht, daß als Kandidaten für die Wahl des Vorsitzenden und seiner Stellvertreter auch die nach § 32 PersVG gewählten Vorstandsmitglieder aufgestellt werden konnten.

Für diese Rechtsansicht spreche schon der Wortlaut und der Aufbau des Gesetzes; auch im Schrifttum werde sie überwiegend vertreten.

Ganz entscheidend sei der Umstand, daß der Bundesgesetzgeber im Personalvertretungsgesetz dem sogenannten Gruppenprinzip mehrfach nachdrücklichst Ausdruck verliehen habe und daß es eine innere Aushöhlung dieses Gruppenprinzips bedeuten würde, wenn andere als die eigens von den Gruppenvertretern in den Vorstand gewählten Mitglieder zu Vorsitzenden und stellvertretenden Vorsitzenden bestimmt und damit die von den Gruppen gewählten Vorstandsmitglieder von den Funktionen des Vorsitzenden, insbesondere dem Recht auf Vertretung des Personalrats, ausgeschlossen würden.

Schließlich spreche auch die Entstehungsgeschichte des Personalvertretungsgesetzes für die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts.

Ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 GG liege schon deshalb nicht vor, weil sachlich gerechtfertigte Unterscheidungsmerkmale zwischen den nach § 31 PersVG und den nach § 32 PersVG gewählten Vorstandsmitgliedern gegeben seien. Dagegen würde die Auffassung des Bezirkspersonalrats einen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz bedeuten, weil sie zu einem durch nichts gerechtfertigten Unterschied zwischen der Wahl der Vorsitzenden bei den sogenannten kleinen Personalräten und bei den sogenannten großen - durch Zuwahl nach § 32 PersVG gebildeten - Personalräten führen würde. Hiernach hätte im vorliegenden Falle der Bundesbahnoberinspektor ... nicht zum Vorsitzenden gewählt werden, ja nicht einmal kandidieren dürfen, da er nicht zum Kreis der nach § 31 PersVG gewählten Vorstandsmitglieder gehört. Die Wahl des Vorsitzenden und der beiden stellvertretenden Vorsitzenden habe mithin für ungültig erklärt werden müssen.

Das Oberverwaltungsgericht hat wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache die Rechtsbeschwerde zugelassen.

Gegen den am 27. August 1956 zugestellten Beschluß hat der Antragsgegner rechtzeitig am 30. August 1956 Rechtsbeschwerde eingelegt mit dem Antrage,

Die Rechtsbeschwerde macht geltend, daß die Grundlage für den Antrag nicht § 76 PersVG, sondern § 22 PersVG sei; hiernach sei der Antragsteller nicht antragsberechtigt und die Anfechtung auch verspätet, nämlich nach Ablauf der in § 22 PersVG bestimmten Frist von 14 Tagen, vorgenommen worden. In der Sache sei die Auslegung der §§ 31, 32 PersVG in dem angefochtenen Beschluß unzutreffend; die Bestimmung des Vorsitzenden könne auch GUS den nach § 32 PersVG hinzugewählten Vorstandsmitgliedern vorgenommen werden.

Demgegenüber weist der Antragsteller darauf hin, daß es sich bei der Bestimmung des Vorsitzenden um einen Akt der Geschäftsführung handele und sein Antrag daher nach § 76 Abs. 1 Buchst. c PersVG zulässig sei. Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts hält der Antragsteller insbesondere im Hinblick auf die Entstehungsgeschichte des Gesetzes und auf das Gruppenprinzip für zutreffend und beantragt,

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich und schließt sich im wesentlichen der in dem angefochtenen Beschluß vertretenen Ansicht an.

Die zugelassene Rechtsbeschwerde ist nach § 76 Abs. 2 PersVG, § 92 des Arbeitsgerichtsgesetzes vom 3. September 1953 (BGBl. I S. 1267) - ArbGG - zulässig. Sie ist jedoch nicht begründet.

Mit dem Antrag wird geltend gemacht, die Bestimmung des Vorsitzenden durch den Personalrat entspreche nicht den gesetzlichen Vorschriften. Hierbei handelt es sich um einen Antrag auf Nachprüfung der Rechtmäßigkeit eines Beschlusses des Personalrats, nicht um die Anfechtung einer Wahl im Sinne des § 22 PersVG. Diese Vorschrift bezieht sich, wie der gesamte Abschnitt "Wahl und Zusammensetzung" (§§ 9 ff. PersVG), nur auf die Wahl des Personalrats selbst, nicht auch auf die Bestimmung des Vorsitzenden. Diese wird erst nach Abschluß der Wahl des Personalrats und nach dessen Konstituierung vorgenommen und gehört daher zur Geschäftsführung des Personalrats; demgemäß ist sie auch in dem Abschnitt "Geschäftsführung" (§§ 31 ff. PersVG) geregelt. Es liegt sonach eine Streitigkeit im Sinne des § 76 Abs. 1 Buchst. c PersVG vor, auf welche die Sondervorschrift des § 22 PersVG auch nicht entsprechende Anwendung findet.

(Vgl. OVG Münster vom 26. Oktober 1956 - VI B 515/56 -; OVG Lüneburg vom 12. Dezember 1956, ZBR 1957, 57; Dietz, Anm. 39 zu §§ 31/32 PersVG, Anm. 24 zu § 76 PersVG; Selge, Anm. 5 zu § 31 PersVG; Fitting-Heyer, Anm. 12 zu § 76 PersVG; Grabendorf-Windscheid, Anm. 13 zu § 31 PersVG; Bochalli, Anm. 2 zu § 31 PersVG).

Der vom Bundesarbeitsgericht für die Anfechtung von Wahlen innerhalb des Betriebsrats vertretenen Ansicht, die - dem § 22 PersVG entsprechende - Vorschrift des § 18 des Betriebsverfassungsgesetzes vom 11. Oktober 1952 (BGBl. I S. 681) - BetrVG - müsse entsprechend angewendet werden, die Fahl des Betriebsratsvorsitzenden und seines Stellvertreters sei der letzte Akt der Wahl des Betriebsrats, vermag der Senat für das Personalvertretungsgesetz schon deshalb nicht zu folgen, weil jedenfalls nach diesen Gesetz, wie dargetan, die Bestimmung des Vorsitzenden und seines Stellvertreters zum Beginn der Geschäftsführung des Personalrats gehört (vgl. Meyer-Hentschel, ZBR 1956, 317).

Der Antragsteller ist auch antragsberechtigt. Die Frage der Antragsberechtigung ist nach § 76 Abs. 2 PersVG nach den Grundsätzen zu entscheiden, die für das Beschlußverfahren vor den Arbeitsgerichten gelten. Hiernach ist antragsberechtigt, wem durch ausdrückliche Vorschrift ein Antragsrecht eingeräumt ist oder wer aus sachlichen Gründen an der Entscheidung interessiert ist und damit ein rechtlich beachtliches Interesse an ihr hat (vgl. Dersch-Volkmar, Anm. 2 zu § 81 und Anm. 2 zu § 83 ArbGG). Der Antragsteller ist Mitglied des Personalrats und hat bereits in dieser Eigenschaft ein rechtlich beachtliches Interesse an der Entscheidung über die Gesetzmäßigkeit der Bestimmung des Vorsitzenden des Vorstandes des Personalrats; es könnt hinzu, daß es sich gleichzeitig um seine Stellung innerhalb des Personalrats handelt, weil er selbst jedenfalls zum Stellvertreter des Vorsitzenden hätte bestimmt werden müssen, falls die von ihm vertretene Ansicht zutrifft (vgl. Dietz, Anm. 50 zu § 76 PersVG).

Dem Antrag ist vom Oberverwaltungsgericht auch mit Recht entsprochen worden.

Der Senat ist mit dem Oberverwaltungsgericht der Auffassung, daß die Bestimmung des Vorsitzenden und seiner Stellvertreter nach § 31 Abs. 2 PersVG zunächst aus den nach § 31 Abs. 1 PersVG gewählten Vorstandsmitgliedern vorgenommen werden muß.

Das ergibt sich aus dem Gruppenprinzip, von dem das Personalvertretungsgesetz beherrscht wird. Nach § 3 PersVG bilden die Beamten, die Angestellten und die Arbeiter je eine Gruppe. Die Rechte dieser Gruppen werden in mehreren Vorschriften des Personalvertretungsgesetzes ausdrücklich festgelegt:

§ 13 schreibt vor, daß jede Gruppe entsprechend ihrer Stärke im Personalrat vertreten sein muß; § 15 sieht grundsätzlich getrennte Wahl der Gruppen vor; § 17 bestimmt, daß im Wahlvorstand jede Gruppe vertreten sein muß; § 31 schreibt vor, daß dem Vorstand des Personalrats ein Mitglied jeder im Personalrat vertretenen Gruppe angehören muß; nach § 37 sind in Angelegenheiten, die lediglich die Angehörigen einer Gruppe betreffen, nur die Vertreter dieser Gruppe zur Beschlußfassung berufen; § 38 gibt der Mehrheit der Vertreter jeder Gruppe das Recht, die Aussetzung eines Beschlusses des Personalrats zu verlangen, der die Interessen der Angehörigen dieser Gruppe erheblich beeinträchtigt.

Durch diese Vorschriften hat der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, daß er die Interessen der verschiedenen Gruppen weitgehend schützen will. Es handelt sich zwar hierbei jeweils um den Schutz der Gruppeninteressen innerhalb eines Gremiums. Die Vorschriften lassen jedoch erkennen, daß der Gesetzgeber den Gruppen und ihrem Schutz ganz allgemein erhebliches Gewicht beilegt. Gerade bei der Bestimmung von Vorsitzenden und ihren Stellvertretern entspricht es ohnehin demokratischen Gepflogenheiten, auf die verschiedenen an der Ausübung dieser Funktionen interessierten Gruppen Rücksicht zu nehmen. So erklärt sich z.B. der Brauch, die Posten der Vorsitzenden parlamentarischer Einrichtungen mit Vertrauensleuten der verschiedenen Parteien zu besetzen. Das Betriebsverfassungsgesetz schreibt in § 27 ausdrücklich vor, daß in einem Betriebsrat, dem Vertreter von zwei Gruppen angehören, der Vorsitzende und seine Stellvertreter nicht der gleichen Gruppe angehören sollen; von dieser Regelung darf nur abgewichen werden, wenn objektiv wichtige Gründe entgegenstehen (Dietz, Anm. 6 zu § 27 Betriebsverfassungsgesetz).

Die Anwendung eines Gesetzes, das so stark vom Gedanken des Gruppenschutzes geprägt ist, wie das Personalvertretungsgesetz, erheischt daher erst recht eine Auslegung der die Bestimmung des Vorsitzenden und seiner Stellvertreter regelnden Vorschriften (§ 31, 32 PersVG), die dem Gruppenprinzip Rechnung trägt.

Hieraus ergibt sich zunächst, daß es grundsätzlich rechtswidrig wäre, wenn bei mehreren im Personalrat vertretenen Gruppen der Vorsitzende und sein Stellvertreter und etwa bestimmte weitere Stellvertreter sämtlich einer Gruppe angehören würden. Das aber wäre möglich, wenn es dem Personalrat freistünde, unter Übergehung der von den Gruppen gewählten Vorstandsmitglieder die vom Personalrat gewählten Vorstandsmitglieder zum Vorsitzenden und zu dessen Stellvertretern zu bestimmen.

Darüber hinaus ist bei kleinen Personalräten, bei denen sich die Vorstandswahl ausschließlich nach § 31 PersVG bestimmt, durch die Abs. 1 und 2 dieser Vorschrift eindeutig sichergestellt, daß nur solche Gruppenangehörige zu Vorsitzenden oder Stellvertretern bestimmt werden, die von dem Vertrauen der Mehrheit ihrer Gruppen getragen sind. Das stellt eine durchaus folgerichtige Durchführung des Gruppenprinzips dar; denn die Interessen einer Gruppe können nach demokratischen Grundsätzen nur nach dem Willen der Mehrheit dieser Gruppe bestimmt werden, und so gesehen muß der Mehrheitswille innerhalb der Gruppe ausschlaggebend sein, wenn die Gruppeninteressen bei der. Bestimmung des Vorsitzenden und seiner Stellvertreter Berücksichtigung finden sollen. Es wäre dann aber ein durch nichts gerechtfertigter Unterschied zwischen den kleinen und den großen Personalräten, wenn bei den letzteren auch die nach § 32 PersVG vom Personalrat gewählten Vorstandsmitglieder zu Vorsitzenden bestimmt werden könnten, obgleich sie - unbeschadet ihrer Zugehörigkeit zu den im Personalrat vertretenen Gruppen - jedenfalls nicht notwendigerweise vom Vertrauen der Mehrheit ihrer Gruppen getragen sind. Die Zuwahl nach § 32 PersVG dient dem Ziel, bei großen Personalräten wegen des Umfang es der ihnen übertragenen Aufgaben den Vorstand zu erweitern. Diese auf praktischen Erwägungen beruhende Vorschrift darf nicht dahin führen, daß bei den großen Personalräten entgegen dem Gruppenprinzip bei der Bestimmung der Vorsitzenden der Wille der Gruppenmehrheiten unbeachtet bleibt.

Auch die großen Personalräte sind folglich bei der Wahl des Vorsitzenden und seiner Stellvertreter jedenfalls zunächst auf die von den Gruppen gewählten Vorstandsmitglieder beschränkt. Auch bei ihnen ist daher grundsätzlich nach § 31 PersVG zu verfahren, d.h. zunächst sind die Vorstandsmitglieder von den Gruppen zu wählen, alsdann sind aus ihnen der Vorsitzende und dessen Stellvertreter zu bestimmen und erst dann sind die Vorstandsmitglieder nach § 32 PersVG vom Personalrat zu wählen. Für diese Reihenfolge spricht auch der Aufbau des Gesetzes; hätte der Gesetzgeber bei großen Personalräten die Bestimmung des Vorsitzenden und seiner Stellvertreter aus dem gesamten Vorstand gewollt, so hätte es nahegelegen, die Vorschrift des § 32 PersVG als Abs. 2 in den § 31 PersVG einzufügen. Eine Abweichung von dieser Reihenfolge ist nur dann unbedenklich, wenn dadurch die Bestimmung der von den Gruppen gewählten Vorstandsmitglieder zu Vorsitzenden oder Stellvertretern nicht beeinträchtigt wird.

Daß die nach § 31 Abs. 1 PersVG gewählten Vorstandsmitglieder bei der Bestimmung des Vorsitzenden und seiner Stellvertreter nicht übergangen werden dürfen, bedeutet nicht etwa, daß die nach § 32 PersVG gewählten Vorstandsmitglieder solche minderen Rechts wären und der Gleichheitsgrundsatz verletzt würde. Die Regelung des Gesetzes rechtfertigt sich vielmehr aus dem Gesichtspunkt, daß die Vorstandsmitglieder verschiedener Herkunft - die einen vom Vertrauen der Mehrheit der Gruppen, die anderen vom Vertrauen der Mehrheit des Personalrats getragen - sind, und daß die unterschiedliche Behandlung bei der Bestimmung des Vorsitzenden - wie dargelegt - auf dem Gruppenprinzip, mithin auf sachlichen Erwägungen beruht.

Nach alledem ergibt sich aus dem Personalvertretungsgesetz bei richtiger Auslegung der §§ 31, 32, daß der Personalrat bei der Bestimmung des Vorsitzenden und seiner Stellvertreter jedenfalls zunächst beschränkt ist auf die Auswahl zwischen den von dem Vertrauen der Mehrheit ihrer Gruppen getragenen, nach § 31 PersVG gewählten Vorstandsmitgliedern.

(Vgl. OVG Münster vom 26. Oktober 1956 - VI B 515/56 -; Fitting-Heyer, Anm. 9 zu § 31 PersVG; Heilemann-Czyborra, Anm. 3 zu § 32 PersVG; Windscheid, ZBR 56, 282; Bochalli, DVBl. 1956, 393; Czyborra "Der Beamtenbund" 1956, 81; abweichend Dietz, Anm. 26 zu §§ 31/32 PersVG).

Im vorliegenden Falle hat der Personalrat unter Übergehung der nach § 31 Abs. 1 PersVG von den Gruppen gewählten Vorstandsmitglieder ein nach § 32 PersVG vom Personalrat gewähltes Vorstandsmitglied zum Vorsitzenden bestimmt. Diese Bestimmung ist rechtswidrig. Durch sie ist möglicherweise auch die in engem Zusammenhang mit ihr stehende Bestimmung der Stellvertreter des Vorsitzenden beeinflußt worden. Das Oberverwaltungsgericht hat daher zutreffend die Bestimmung des Vorsitzenden und der stellvertretenden Vorsitzenden des Vorstands des Bezirkspersonalrats für die Bundesbahndirektion Trier für ungültig erklärt. Die hiergegen gerichtete Rechtsbeschwerde ist unbegründet und war daher zurückzuweisen.

Für eine Kostenentscheidung ist im vorliegenden Verfahren kein Raum. Gebühren und Auslagen werden nach § 12 Abs. 4 ArbGG nicht erhoben.