Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 26.02.1974, Az.: BVerwG I C 31.72

I.

Der Kläger erstrebt die gerichtliche Feststellung, die Polizei habe ihn am 29. Februar 1968 zu Unrecht etwa zwei Stunden auf dem Frankfurter Rhein-Main-Flughafen festgehalten.

Der damals in Berlin wohnende Kläger hatte sich vor der streitigen Maßnahme als führendes Mitglied eines politischen Studentenbundes maßgebend an Demonstrationen u.a. auch in Frankfurt/Main am 6. September 1967 und am 5. Februar 1968 beteiligt. Am 5. Februar 1968 war es nach einer Kundgebung gegen den Vietnam-Krieg zu erheblichen Ausschreitungen der Demonstranten vor amerikanischen Einrichtungen in Frankfurt/Main gekommen. Gegen den Kläger als mutmaßlichen Haupträdelsführer wurde ein Ermittlungsverfahren wegen Aufforderung zu strafbaren Handlungen, Aufruhrs, Landfriedensbruchs und Durchführung eines nicht angemeldeten Aufzugs eingeleitet.

Am 29. Februar 1968 um 17.30 Uhr fand in Frankfurt/Main erneut eine Kundgebung gegen den Vietnam-Krieg statt, an der etwa 6.000 Personen teilnahmen. Nachdem der Polizei schon nach Anmeldung der Kundgebung Informationen über eine danach beabsichtigte Demonstration in den amerikanischen Wohngebieten zugegangen waren, erhielt sie am Tage der Veranstaltung um 17 Uhr vom Hessischen Innenministerium die Nachricht, es sei bekanntgeworden, daß nach der Kundgebung in den amerikanischen Wohnsiedlungen demonstriert werden solle; die amerikanischen Streitkräfte beabsichtigten, unter Umständen hiergegen einzuschreiten. In einer Vorbesprechung mit der Polizei hatten auch die für die Versammlung verantwortlichen Personen eingeräumt, daß ein Teil der Versammlungsteilnehmer möglicherweise nach Abschluß der Kundgebung in die amerikanischen Wohnsiedlungen ziehen und dort weiter demonstrieren werde. Zugleich hatten sie erklärt, dann keinen Einfluß mehr auf das Verhalten der Demonstranten zu haben.

Um 17.10 Uhr - etwa 20 Minuten vor Beginn der Kundgebung auf dem Römerberg - wurde der Polizei mitgeteilt, der Kläger sei mit dem Flugzeug auf dem Wege von Berlin nach Frankfurt/Main. Der Leiter der Schutzpolizei ordnete an, daß der gegen 17.50 Uhr auf dem Flughafen zu erwartende Kläger zur dortigen Polizeiwache gebracht, nach dem Ziel seiner Reise gefragt und festgehalten werden solle, falls er sich nach Frankfurt/Main begeben wollte. Der Kläger verweigerte den Polizeibeamten die erbetene Auskunft und erklärte u.a., wenn er schon reise, sei er politisch unterwegs. Daraufhin wurde er festgehalten. Nachdem der Oberbürgermeister der Beklagten kurz vor 19 Uhr über die Inverwahrungnahme des Klägers unterrichtet worden war, ordnete er dessen Freilassung an, die um 20.09 Uhr erfolgte. Inzwischen war die genehmigte Kundgebung um 18.35 Uhr ohne besondere Vorkommnisse beendet worden. Die meisten Teilnehmer hatten sich erst um 20 Uhr zerstreut. Etwa 1.500 bis 2.000 Menschen marschierten in die Innenstadt. Zu den befürchteten Demonstrationen in amerikanischen Wohnsiedlungen kam es nicht.

Der Kläger legte mit Schriftsatz vom 25. März 1968 Widerspruch ein, der nicht beschieden wurde. Mit der am 4. Januar 1969 erhobenen Klage beantragte er,

hilfsweise:

Das Verwaltungsgericht gab dem Hauptantrag statt. In dem Urteil, auf dessen tatsächliche Feststellungen das Berufungsurteil Bezug nimmt, ist ausgeführt: Die gesetzlichen Voraussetzungen für die polizeiliche Verwahrung des Klägers hätten vorgelegen. Diese Maßnahme sei erfolgt, weil die Polizei auf Grund bestimmter Tatsachen angenommen habe, der Kläger werde die Teilnehmer der Versammlung auf dem Römerberg zu einer nicht angemeldeten Demonstration in den amerikanischen Wohngebieten aufrufen. Der Polizei sei damals bekannt gewesen, daß gegen den Kläger wegen seiner führenden Rolle bei schweren Ausschreitungen anläßlich von Demonstrationen gegen den Vietnam-Krieg ein Strafverfahren eingeleitet worden sei. Die letzte derartige Demonstration in Frankfurt/Main habe noch keine vier Wochen zurückgelegen, als der Kläger am 29. Februar 1968 ausgerechnet zu einem Zeitpunkt erneut nach Frankfurt/Main gekommen sei, zu dem wieder eine Massenkundgebung gegen den Vietnam-Krieg veranstaltet worden sei. Nach seinem Eintreffen auf dem Flughafen habe die Polizei zunächst das Ziel seiner Reise ermitteln wollen. Durch die Antworten des Klägers hätten sich die Polizeibeamten in der Annahme wahrscheinlich bevorstehender strafbarer Handlungen des Klägers bestärkt sehen können. Nach ihren Erfahrungen habe die politische Tätigkeit des Klägers, die er als Zweck seiner Reise angegeben habe, nicht zuletzt in strafbaren Handlungen bei Demonstrationen bestanden. Die Gefahr, daß der Kläger einen Demonstrationszug in die amerikanischen Wohngebiete führen werde, habe aus ihrer Sicht unmittelbar bevorgestanden.

Die Klage müsse jedoch deshalb Erfolg haben, weil die Polizei nicht unverzüglich die Entscheidung des Amtsrichters über die Zulässigkeit der Verwahrung herbeigeführt habe. Die gesetzlich vorgeschriebene unverzügliche Einholung dieser Entscheidung bedinge die Einrichtung eines ständigen richterlichen Bereitschaftsdienstes auch außerhalb der Dienst stunden. Daß die Polizei am 29. Februar 1968 wegen dessen Fehlens nach 18 Uhr keine richterliche Entscheidung mehr habe herbeiführen können, dürfe nicht zu Lasten der in Verwahrung genommenen Person gehen. Die Inverwahrungnahme des Klägers sei daher rechtswidrig gewesen.

Auf die Berufung der Beklagten hob der Verwaltungsgerichtshof das Urteil des Verwaltungsgerichts auf und wies die Klage ab, im wesentlichen aus folgenden Gründen: Zwar habe die Beweisaufnahme nicht ergeben, daß sich der Kläger wirklich an der Kundgebung auf dem Römerberg habe beteiligen wollen, jedoch sei dies polizeirechtlich unerheblich. Das Verwaltungsgericht habe zutreffend dargelegt, daß aus der Sicht der Polizei die Teilnahme des Klägers an der befürchteten Demonstration in den amerikanischen Wohnsiedlungen und die damit verbundene Begehung strafbarer Handlungen wahrscheinlich gewesen seien und unmittelbar bevorgestanden hätten. Die polizeiliche Verwahrung des Klägers sei unerläßlich gewesen. Durch ein weniger einschneidendes Mittel habe die Gefahr nicht abgewehrt werden können. Insbesondere die Vorgänge am 5. Februar 1968 hätten gezeigt, daß die befürchteten strafbaren Handlungen des Klägers nicht mehr hätten verhindert werden können, wenn er sich den 6.000 Versammlungsteilnehmern angeschlossen hätte.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts seien durch die Verwahrung des Klägers auch die Vorschriften des Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung bezüglich der Einholung einer richterlichen Entscheidung nicht verletzt worden. Die Polizei habe die Entscheidung des Amtsrichters mit der nach Lage der Sache und unter Berücksichtigung der Geschäftsverhältnisse der beteiligten Behörden gebotenen Beschleunigung herbeiführen müssen. Ein Organisationsmangel dürfe zwar nicht zu Lasten des Betroffenen gehen, jedoch habe ein solcher während der Freiheitsentziehung des Klägers nicht vorgelegen. Art. 104. Abs. 2 GG erfordere keine Regelung, derzufolge ein Amtsrichter auch außerhalb der üblichen Dienstzeit ständig erreichbar sein müsse.

Mit der Revision verfolgt der Kläger sein Klageziel weiter. Er rügt die Verletzung formellen und materiellen Rechts. Die Beklagte tritt der Revision entgegen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er hält das sachliche Vorbringen der Revision für unbegründet.

II.

Die Revision ist nicht begründet. Das angefochtene Urteil beruht nicht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO).

1.

Der Verwaltungsrechtsweg ist gegeben (s. Olschewski, Zum Rechtsweg gegen Freiheitsentziehungen durch Polizei, JR 1971, 89).

Das Berufungsgericht hat zutreffend angenommen, daß der Kläger ein berechtigtes Interesse an der beantragten Feststellung hat (s. auch BVerfGE 10, 302 [308]). Die Verstaatlichung der Vollzugspolizei der Beklagten mit Wirkung vom 1. Januar 1974 berührt das Feststellungsinteresse gegenüber der Beklagten nicht, weil es nicht mit Wiederholungsgefahr begründet wird.

2.

Die Verfahrensrügen, mit denen geltend gemacht wird, das erkennende Gericht sei nicht vorschriftsmäßig besetzt gewesen, greifen nicht durch.

a)

Zu Unrecht rügt die Revision, daß der Senat, der das angefochtene Urteil erlassen hat, nach dem Geschäftsverteilungsplan aus fünf Richtern bestand. Diese Regelung ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich der erkennende Senat anschließt, nicht zu beanstanden, weil der Hessische Verwaltungsgerichtshof nach § 13 Abs. 1 des Hessischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung vom 6. Februar 1962 (GVBl. S. 13) i.d.F. vom 5. Oktober 1970 (GVBl. I S. 598) zwar grundsätzlich in der Besetzung mit drei Richtern und zwei ehrenamtlichen Verwaltungsrichtern, nach § 11 Abs. 1 dieses Gesetzes im Normenkontrollverfahren jedoch in der Besetzung mit fünf Richtern entscheidet (Bundesverwaltungsgericht, Urteile vom 8. Juli 1966 - BVerwG VII C 192.64 - [BVerwGE 24, 315] und vom 8. November 1967 - BVerwG IV C 154.65 - [DVBl. 1968, 110 = NJW 1968, 811 = Buchholz 310 § 8 VwGO Nr. 3] sowie Beschluß vom 18. Juli 1972 - BVerwG II B 33.71/11 C 16.71 - [Buchholz a.a.O. Nr. 7]). Entgegen der Ansicht der Revision mußte im Geschäftsverteilungsplan die Zuteilung von fünf Richtern nicht begründet werden. Die Geschäftsverteilung nach §§ 7 Abs. 2 und 9 Abs. 4 VwGO (jetzt § 21 e GVG) mußte nur dem Erfordernis des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG genügen, daß möglichst eindeutig von vornherein feststand, welcher Richter in einem anhängig werdenden Verfahren zur Entscheidung oder zur Mitwirkung bei der Entscheidung berufen war (BVerfGE 31, 47 [BVerfG 28.04.1971 - 2 BvL 27/71] [54]). Diesen Zweck erfüllte der Geschäftsverteilungsplan auch dann, wenn er - wie üblich - keine Begründung enthielt.

b)

Ohne Erfolg müssen auch, die Angriffe der Revision gegen die Anordnung nach §§ 8 und 9 Abs. 4 VwGO (jetzt § 21 g GVG) bleiben, womit die Senatsvorsitzende am selben Tage, an dem das Präsidium dem II. Senat des Verwaltungsgerichtshofs einen weiteren (fünften) Richter zugeteilt hatte, ihre Anordnung für das Geschäftsjahr 1972 für den Rest des Geschäftsjahres geändert hat. Die Revision meint dazu, die zu Beginn des Geschäftsjahres getroffene Anordnung habe nur in dem unbedingt erforderlichen Maße geändert werden dürfen, und zieht daraus die Schlußfolgerung, daß in der Sitzung am 4. Juli 1972 mindestens ein Beisitzer hätte mitwirken müssen, der nach der bisherigen Anordnung an diesem Sitzungstag zur Mitwirkung berufen war. Abgesehen davon, daß in vorliegender Sache die Richterbank mit der Vorsitzenden und einem weiteren Richter besetzt war, der schon nach der ursprünglichen Regelung in der Sitzung am 4. Juli 1972 mitwirken sollte, verkennt die Revision, daß nach Zuteilung eines weiteren Richters der bisherige Besetzungsplan nach pflichtgemäßem Ermessen dahin geändert werden durfte, daß die nunmehr vier beisitzenden Richter an den Sitzungstagen des Geschäftsjahres 1972 möglichst gleichmäßig mitwirkten. Diesem Zweck wird die Anordnung vom 2. Mai 1972 gerecht. Sie durfte entgegen dem Revisionsvorbringen auch den Fall, daß "in einer Sache ein Richter Berichterstatter (ist), der nach dem Sitzungsplan nicht mitwirken würde", dahin neu regeln, daß dann "in der jeweiligen Sache der dienstältere Richter" ausscheidet. Damit waren die zur Entscheidung berufenen Richter auch weiterhin so eindeutig und genau wie möglich bestimmt. Nach den Anordnungen für die Geschäftsjahre 1971 und 1972 wurden die Berichterstatter des II. Senats des Verwaltungsgerichtshofs nicht durch Einzelentscheidung der Vorsitzenden bestimmt; maßgebend war vielmehr eine von vornherein festliegende Reihenfolge der Berichterstatter nach Eingang der Sachen. Auch die Mitwirkung der anderen Richter war generell geregelt. Die beanstandete Änderung der zu Beginn des Geschäftsjahres getroffenen Anordnung erfolgte zu keinem willkürlichen Zeitpunkt und entsprach den Erfordernissen des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG.

c)

Schließlich bemängelt die Revision zu Unrecht die Mitwirkung des ehrenamtlichen Verwaltungsrichters Massie an dem angefochtenen Urteil. Der Geschäftsverteilungsplan ist nicht, wie die Revision meint, insoweit nichtig, als bei "plötzlicher Verhinderung" eines ehrenamtlichen Verwaltungsrichters ein Vertreter nach der jedem Senat zugeteilten Hilfsliste aus ehrenamtlichen Verwaltungsrichtern heranzuziehen war, die am Gerichtssitz oder in seiner Nähe wohnten. Diese Regelung war hinreichend bestimmt. Ihr Inhalt ergab sich aus dem Sinn und Zweck der Aufstellung einer Hilfsliste nach §§ 30 Abs. 2 und 34 VwGO. Hiernach war ein in der Hilfsliste aufgeführter ehrenamtlicher Verwaltungsrichter heranzuziehen, wenn dadurch eine Vertagung der Verhandlung oder eine erhebliche Verzögerung ihres Beginns vermieden werden konnte. Auch die Regelung des Geschäftsverteilungsplanes, derzufolge die Heranziehung des verhinderten ehrenamtlichen Verwaltungsrichters nicht nachzuholen war, begegnet keinem Bedenken. Hierdurch wurde eine "Manipulation" in der Auswahl der zur Entscheidung im Einzelfall berufenen ehrenamtlichen Verwaltungsrichter zumindest ebenso wirksam verhindert wie durch die vom Kläger für richtig angesehene Nachholung der Mitwirkung des verhinderten ehrenamtlichen Verwaltungsrichters. Zu Unrecht hält die Revision den Geschäftsverteilungsplan auch deshalb für unwirksam, weil er in bezug auf die ehrenamtlichen Verwaltungsrichter keine Ladungsfrist vorschrieb. Eine derartige Regelung ist kein notwendiger Inhalt eines Geschäftsverteilungsplanes. Da dem II. Senat des Verwaltungsgerichtshofs erst am Freitag, dem 30. Juni 1972, die Mitteilung des geladenen ehrenamtlichen Verwaltungsrichters Mitterer zugegangen war, daß er an der Sitzung am Dienstag, dem 4. Juli 1972, nicht teilnehmen könne, durften die Voraussetzungen für die Heranziehung eines in der Hilfsliste aufgeführten ehrenamtlichen Verwaltungsrichters für gegeben angesehen werden. Auch das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 27. Oktober 1961 - BVerwG VII C 26.61 - [BVerwGE 13, 147]) hat einen Fall "unvorhergesehener Verhinderung" im Sinne von § 30 Abs. 2 VwGO angenommen, wenn sich innerhalb der letzten Woche vor der Sitzung herausstellt, daß der hierzu geladene ehrenamtliche Verwaltungsrichter verhindert ist.

3.

Auch die Sachrügen vermögen der Revision nicht zum Erfolg zu verhelfen.

Das angefochtene Urteil geht davon aus, daß es sich bei der streitigen Maßnahme um eine polizeiliche Verwahrung im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung vom 17. Dezember 1964 (GVBl. I S. 209) - HSOG - (jetzt § 46 dieses Gesetzes in der Fassung vom 26. Januar 1972 [GVBl. I S. 24]) gehandelt habe. Nach dieser Vorschrift kann die Vollzugspolizei jemanden in Verwahrung nehmen, wenn es unerläßlich ist, um ihn an der unmittelbar bevorstehenden Begehung einer mit Strafe bedrohten Handlung zu hindern, über die Zulässigkeit der Verwahrung ist nach § 48 HSOG (jetzt § 47) unverzüglich die Entscheidung des Amtsrichters herbeizuführen, in dessen Bezirk die Verwahrung vollzogen wird. Der Amtsrichter entscheidet endgültig. Seine Entscheidung entfällt, sobald der Verwahrte entlassen ist. Gemäß § 49 HSOG (jetzt § 48) endet die Verwahrung spätestens mit Ablauf des Tages, der auf ihren Beginn folgt. Der Verwahrte ist vorher zu entlassen, sobald der Grund der Verwahrung weggefallen ist oder wenn der Richter die Verwahrung für unzulässig erklärt.

Die in Anwendung des irrevisiblen Landesrechts vertretene Auffassung des Berufungsgerichts, daß der Kläger in polizeilichen Gewahrsam genommen worden und diese Maßnahme durch die genannten Vorschriften gedeckt gewesen sei, ist gemäß §§ 137 Abs. 1, 173 VwGO in Verbindung mit § 562 ZPO auch für die Revisionsentscheidung maßgebend. Dem Bundesverwaltungsgericht obliegt allein die Nachprüfung, ob die Vorschriften in der Auslegung des Berufungsgerichts mit Bundesrecht vereinbar sind oder ob die angefochtene Entscheidung Bundesrecht verletzt. Das ist nicht der Fall.

a)

Die Vorschrift des § 47 Abs. 1 Nr. 2 HSOG in der ihr vom Berufungsgericht gegebenen Auslegung verstößt nicht gegen Art. 2 Abs. 2 Satz 2 und 3 GG.

aa)

Die polizeiliche Verwahrung einer Person zur Verhinderung einer mit Strafe bedrohten Handlung ist ein Eingriff in die Freiheit der Person im Sinne des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG. Dieses Grundrecht kann durch einfaches Gesetz eingeschränkt werden (Art. 2 Abs. 2 Satz 3 GG). Das Hessische Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung nennt in § 4 das Grundrecht der Freiheit der Person als eingeschränkt (Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG).

bb)

Die Freiheit der Person nimmt einen hohen Rang unter den Grundrechten ein. Die Entziehung der persönlichen Freiheit muß daher stets durch gewichtige Gründe gerechtfertigt sein (BVerfGE 19, 342 [348 f.]; 35, 185 [190]). Zu den Belangen des Gemeinwohls, gegenüber denen die Freiheit des einzelnen unter Umständen zurücktreten muß, gehört der Schutz der Allgemeinheit und einzelner vor mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwartenden Straftaten. Die öffentliche Sicherheit und das berechtigte Sicherheitsbedürfnis der Gemeinschaft wären ungenügend geschützt, wenn die Polizei ernstlich zu befürchtende Straftaten erforderlichenfalls nicht auch durch unmittelbare Einschränkung der persönlichen Freiheit verhindern dürfte. Die Ingewahrsamnahme aus präventiv-polizeilichen Gründen ist daher ein notwendiges Mittel zum Schutz der rechtsstaatlichen Ordnung vor Rechtsbrüchen.

cc)

Die Regelung der Verwahrung aus präventiv-polizeilichen Gründen in dem Hessischen Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung ist entgegen dem Revisionsvorbringen genügend bestimmt. Sie entspricht, wie der Oberbundesanwalt zutreffend ausgeführt hat, den Maßstäben des Bundesverfassungsgerichts für die Verwendung unbestimmter Gesetzesbegriffe in Ermächtigungen zu Eingriffen in Freiheit und Eigentum.

Die gesetzliche Ermächtigung der Polizei zur Inverwahrungnahme einer Person ist an zwei Voraussetzungen geknüpft. Die polizeiliche Verwahrung muß - erstens - "unerläßlich" sein, um den Betroffenen an einer "mit Strafe bedrohten Handlung" zu hindern, und die Begehung dieser Handlung muß - zweitens - "unmittelbar bevorstehen".

Der Begriff "unerläßlich" ist so genau wie möglich. Er bedeutet, daß das Kittel der polizeilichen Verwahrung nur angewendet werden darf, wenn es zur Verhütung der befürchteten Straftat geeignet und erforderlich ist. Wenn die mit Strafe bedrohte Handlung durch eine polizeiliche Maßnahme verhindert werden kann, die den einzelnen und die Allgemeinheit weniger beeinträchtigt, ist die polizeiliche Inverwahrungnahme nicht erforderlich und daher auch nicht unerläßlich.

Die mit der polizeilichen Verwahrung zu bekämpfende Gefahr ist dadurch, daß nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 HSOG nur die Begehung mit Strafe bedrohter Handlungen verhindert werden darf, genau bestimmt. Die Voraussetzung für den polizeilichen Eingriff ergibt sich eindeutig aus den strafrechtlichen Tatbeständen.

Auch der Begriff der "unmittelbar bevorstehenden Begehung" einer Straftat ist rechtsstaatlich nicht zu beanstanden. Nach der das Revisionsgericht bindenden Auslegung des Berufungsgerichts entspricht er dem polizei- und ordnungsrechtlichen Begriff der "unmittelbar bevorstehenden Gefahr". Diese Begriffe sind durch Rechtsprechung, Schrifttum und Verwaltungsvorschrift genügend präzisiert.

Nach allgemeiner Auffassung liegt eine "Gefahr" vor, wenn eine Sachlage oder ein Verhalten bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu erwartenden Geschehens mit Wahrscheinlichkeit ein polizeilich geschütztes Rechtsgut schädigen wird (H.J. Wolff, Verwaltungsrecht III, 3. Aufl. [1973], § 125 III a). Da die Inverwahrungnahme aus präventiv-polizeilichen Gründen unmittelbar in die Freiheitssphäre eingreift und dementsprechend nur aus gewichtigen Gründen verfassungsgemäß ist, schränken die gesetzlichen Ermächtigungen des Bundes und der Länder diese Eingriffsmöglichkeit übereinstimmend in der Weise ein, daß sie eine - gegenüber Maßnahmen nach der Generalermächtigung - gesteigerte Gefahr voraussetzen. Schon nach § 15 des Preußischen Polizeiverwaltungsgesetzes vom 1. Juni 1931 (GS. S. 77) durfte jemand nur dann in polizeiliche Verwahrung genommen werden, wenn diese Maßnahme "zur Abwehr einer unmittelbar bevorstehenden polizeilichen Gefahr" erforderlich und deren Abwehr auf andere Weise nicht möglich war. Entsprechende Regelungen treffen z.B. § 20 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über den Bundesgrenzschutz vom 18. August 1972 (BGBl. I S. 1834) - BGSG -, § 9 Abs. 1 Buchst. b des niedersächsischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung vom 21. März 1951 (GVBl. S. 79) und § 180 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b des Allgemeinen Verwaltungsgesetzes für das Land Schleswig-Holstein vom 18. April 1967 (GVBl. S. 131). Nach § 25 Nr. 2 des nordrhein-westfälischen Polizeigesetzes in der Fassung vom 28. Oktober 1969 (GV NW S. 740) muß eine "gegenwärtige Gefahr" vorliegen, womit das gleiche gemeint ist wie mit dem Begriff der unmittelbar bevorstehenden Gefahr (Rietdorf/Heise/Böckenförde/Strehlau, Ordnungs- und Polizeirecht in Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl. [1972], § 1 OBG RdNr. 16). Indem die Vorschriften über den polizeilichen Gewahrsam durch Verwendung der Begriffe "unmittelbar bevorstehende Begehung einer mit Strafe bedrohten Handlung", "unmittelbar bevorstehende erhebliche Verletzung von Recht", "unmittelbar bevorstehende Gefahr" oder "gegenwärtige Gefahr" besondere Anforderungen an die zeitliche Nähe des Schadenseintritts stellen, läßt sich daraus, wie das OVG Saarlouis (Urteil vom 17. Mai 1973 [DÖV 1973, 863]) zu einer entsprechenden anderen Regelung ausgeführt hat, für den Regelfall auch auf strengere Anforderungen an den Wahrscheinlichkeitsgrad schließen, da die geforderte Nähe der Gefahr meist die Sicherheit der Prognose erhöhen wird. Nach herrschender Meinung liegt die von § 47 Abs. 1 Nr. 2 HSOG und den anderen Vorschriften über den polizeilichen Gewahrsam geforderte Gefahr vor, wenn der Eintritt eines Schadens sofort und fast mit Gewißheit (mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit) zu erwarten ist (H.J. Wolff, a.a.O., § 125 III b 4; Bundesgerichtshof, Urteil vom 12. Juli 1951 [NJW 1951, 769]; OVG Münster, Beschluß vom 24. April 1954 [OVGE 8, 239]; Müller-Heidelberg/Clauss, Das nds. Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung, 2. Aufl. [1956], § 9 Erl. 2 c; Reiff, Polizeigesetz für Baden-Württemberg, 1956, § 22 Erl. II 1 a; Scheer, Allgemeines Polizeirecht und Ordnungsrecht im Lande Hessen, 1967, S. 227; Rietdorf/Heise/Böckenförde/Strehlau, a.a.O.; Nr. 25.11 der Verwaltungsvorschrift zum Polizeigesetz vom 4. Dezember 1969 (MBl. NW S. 2000)). Rechtsprechung und Schrifttum stimmen außerdem darin überein, daß - entsprechend dem Zweck der polizeilichen Gefahrenabwehr - eine Gefahr im Sinne der maßgebenden. Ermächtigungsnorm auch in Fällen der sogenannten Anscheinsgefahr vorliegt, auf die das angefochtene Urteil abstellt, (s. hierzu Hoffmann-Riem, "Anscheingefahr" und "Anscheinverursachung" im Polizeirecht, Festschrift für Wacke, 1972, S. 327 ff.).

Zu Unrecht meint die Revision, der Vorschrift des § 47 Abs. 1 Nr. 2 HSOG fehle die rechtsstaatlich erforderliche Bestimmtheit auch deshalb, weil sie die Beweismittel - z.B. Urkunden und Zeugenaussagen - nicht festlege, auf Grund deren die Polizei eine unmittelbar bevorstehende Straftat annehmen dürfe. Einer derartigen Konkretisierung des Gefahrenbegriffs bedurfte es aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht. Nach allgemein anerkannter Auffassung genügt eine bloße Vermutung der Polizei, daß ein Schaden eintreten werde, für das Vorliegen einer Gefahr nicht. Das Verlangen der Revision nach einer gesetzlichen Bestimmung der "Beweismittel" für das Vorliegen einer unmittelbar bevorstehenden Gefahr läßt sich mit dem legitimen Anspruch der staatlichen Gemeinschaft auf eine wirksame Gefahrenabwehr nicht vereinbaren. Wenn die Begehung mit Strafe bedrohter Handlungen nicht schon auf Grund bestimmt er Tatsachen und der auf Erfahrungen gestützten Prognose der Polizei als unmittelbar bevorstehend angesehen werden dürfte, ließe sie sich vielfach nicht verhindern.

dd)

Der Revision kann auch nicht in der Auffassung gefolgt werden, § 47 Abs. 1 Nr. 2 HSOG verletze den bundesverfassungsrechtlich ableitbaren Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, weil er die polizeiliche Verwahrung zur Abwehr von strafbaren Handlungen jeder Art zulasse. Dieses Vorbringen läßt außer acht, daß die Polizei die Aufgabe hat, den einzelnen und das Gemeinwesen vor drohender Verletzung von Recht zu schützen, und daß jede mit Strafe bedrohte Handlung die Rechtsordnung verletzt. Durch die. Pönalisierung bestimmter Handlungen hat der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, daß er dieses Verhalten als eine erhebliche Störung des menschlichen Zusammenlebens betrachtet. Dem Wandel der Anschauungen trägt er durch "Entkriminalisierung" von Tatbeständen Rechnung. Soweit dies nicht geschehen ist, hat die Polizei jede Art strafbarer Handlungen nach Möglichkeit zu verhüten. Eine unangemessene Anwendung des Mittels der präventiven Inverwahrungnahme des Störers schließt das Gesetz dadurch aus, daß die mit Strafe bedrohte Handlung unmittelbar bevorstehen muß, die Straftat nur durch polizeiliche Verwahrung verhindert werden kann und nach § 5 HSOG der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und das Übermaßverbot zu beachten sind. Der rechtsstaatliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit fordert daher keine weitere Konkretisierung der durch Polizeigewahrsam zu bekämpfenden Gefahr dahin, daß dieses Mittel nur zur Bekämpfung bestimmter - besonders schwerwiegender - strafbarer Handlungen angewendet werden dürfe.

b)

Das Berufungsgericht hat entgegen dem Revisionsvorbringen das Grundrecht der Freiheit der Person auch insoweit nicht verletzt, als es entschieden hat, die Vollzugspolizei habe in dem hier streitigen Falle § 47 Abs. 1 Nr. 2 HSOG rechtmäßig angewendet.

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, dem nach der oben genannten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bei Einschränkungen der Freiheit der Person besondere Bedeutung zukommt, bedingt, daß vor und während einer Freiheitsentziehung nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 HSOG zwischen dem öffentlichen Interesse an der Verhütung der befürchteten Straftat und dem Freiheitsanspruch des Betroffenen abzuwägen ist. Er verlangt - neben dieser generellen Abwägung -, daß der polizeiliche Gewahrsam zur Erreichung des angestrebten Zweckes geeignet und erforderlich ist und daß der damit verbundene Eingriff seiner Intensität nach nicht außer Verhältnis zur Bedeutung der Sache und zur Wahrscheinlichkeit der befürchteten strafbaren Handlung steht. Das hat das Berufungsgericht, auch wenn es dazu im Urteil keine besonderen Ausführungen gemacht hat, beachtet.

aa)

Durch die streitige Maßnahme sollte der Kläger daran gehindert werden, nach der Beendigung einer angemeldeten Versammlung einen nicht angemeldeten Aufzug durchzuführen. Hierzu war seine Inverwahrungnahme während der Zeit, zu der die Kundgebung stattfand und solange die Teilnehmer sich noch nicht zerstreut hatten, geeignet.

bb)

Die Inverwahrungnahme des Klägers war zur Gefahrenabwehr auch erforderlich. Gegen diese Feststellung des Berufungsgerichts spricht nicht die Tatsache, daß nach der Kundgebung entgegen den der Polizei zugegangenen Informationen und der auch auf andere Tatsachen gestützten Vorausschau der Polizei tatsächlich nicht demonstriert wurde. Das Berufungsgericht hat im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aus der Natur der polizeilichen Gefahrenabwehr ohne Verletzung revisiblen Rechts gefolgert, daß die Erforderlichkeit einer Maßnahme nicht danach zu beurteilen ist, wie sich die Sachlage später - vielleicht nach eingehender Beweisaufnahme - darstellt, sondern nach Maßgabe der im Zeitpunkt der Verwahrung des Klägers bestehenden Verhältnisse. Dazu hat das Berufungsgericht die folgenden, das Revisionsgericht bindenden, tatsächlichen Feststellungen getroffen.

Nach Eintreffen des Klägers auf dem Flughafen haben Polizeibeamte, der ihnen vom Leiter der Schutzpolizei erteilten Weisung folgend, aufzuklären versucht, ob sich der Kläger nach Frankfurt/Main begeben wollte, wo gerade eine Massenveranstaltung gegen den Vietnam-Krieg stattfand. Sie sahen sich auf Grund des Verhaltens des Klägers in der - durch das zeitliche Zusammentreffen der Veranstaltung und seiner Ankunft, das kürzliche Verhalten des Klägers bei einer unfriedlichen Demonstration in Frankfurt/Main gegen die USA sowie andere Umstände genährten - Annahme bestärkt, daß der Kläger gekommen sei, um an der befürchteten, nicht angemeldeten Demonstration in amerikanischen Wohngebieten maßgebend mitzuwirken. Ein anderes geeignetes Mittel zur Verhinderung dieser Straftat als die Inverwahrungnahme stand der Polizei nicht zur Verfügung.

cc)

Die Begehung einer strafbaren Handlung des Klägers konnte von der Polizei mit der erforderlichen Wahrscheinlichkeit erwartet werden.

Nach einem das Polizei- und Ordnungsrecht beherrschenden Rechtsgedanken, der auch dem Verhältnismäßigkeitsprinzip entspricht, sind an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts um so geringere Anforderungen zu stellen, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden ist (Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 16. November 1973 - BVerwG IV C 44.69 - mit weiteren Nachweisen). Bei Anwendung dieses Grundsatzes auf unmittelbare Eingriffe der Polizei in die Freiheit der Person darf allerdings nicht übersehen werden, daß hier die Eingriffsschwelle aus verfassungsrechtlichen Gründen im allgemeinen höher liegt als etwa bei Verwaltungsakten nach den Generalermächtigungen des Polizei- und Ordnungsrechts (s. auch Baumann, Unterbringungsrecht, 1966, S. 286 ff.).

Die für Verwaltungsakte nach der Generalermächtigung genügende "hinreichende" Wahrscheinlichkeit ist daher, wie das Berufungsgericht richtig erkannt hat, hier nicht ausreichend. Bei der gebotenen Abwägung des verfassungsrechtlich geschützten Freiheitsanspruchs des Klägers mit dem öffentlichen Interesse an der Wahrung von Recht und Ordnung genügte aber wegen der Schwere des Schadens, der nach der Lebenserfahrung durch die Beteiligung des Klägers an der befürchteten rechtswidrigen Demonstration entstehen konnte, die bestehende Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts, mag sie auch nicht eine an Sicherheit grenzende gewesen sein.

Zu Unrecht führt die Revision aus, die Polizei hätte wegen der rechtsstaatlichen Unschuldsvermutung bei Beurteilung der am 29. Februar 1968 gegebenen Gefahrenlage das Ermittlungsverfahren der Staatsanwaltschaft gegen den Kläger wegen der Ausschreitungen am 5. Februar 1968 unberücksichtigt lassen müssen. Dieses Vorbringen verkennt, daß polizeiliches Einschreiten kein schuldhaftes Verhalten des Betroffenen voraussetzt und schon aus diesem Grund die für das Strafverfahrensrecht maßgebende Unschuldsvermutung für das präventiv-polizeiliche Einschreiten nicht gilt. Am 29. Februar 1968 lag noch keine gerichtliche Entscheidung über das strafrechtliche Verhalten des Klägers am 5. Februar 1968 vor. Die Polizei war daher berechtigt und verpflichtet, bei ihrer Prognose des Verhaltens des Klägers am 29. Februar 1968 auch das ihr - durch den Polizeieinsatz gegen die Demonstranten - bekannte Verhalten des Klägers am 5. Februar 1968 zu werten.

Unzutreffend ist auch die Meinung der Revision, die Maßnahme gegen den Kläger sei auf bloße Vermutungen und vage Annahmen der Polizei gestützt worden. Die Feststellungen des Berufungsgerichts ergeben eine verfassungsgemäße Prognosesicherheit. Außer dem Verhalten des Klägers in Frankfurt/Main am 5. und 29. Februar 1968 durften die damals allgemein bekannten Tatsachen berücksichtigt werden, daß der Kläger als Anführer einer radikalen politischen Bewegung hervorgetreten war, als Redner und Schriftsteller die Anwendung von Gewalt propagiert hatte und es unter seiner maßgebenden Mitwirkung an verschiedenen Orten zu zahlreichen Krawallen, gewalttätigen Handlungen und damit verbundenen Rechtsverstößen gekommen war. Wenn die Polizei bei Personen, die sich öffentlich zur Anwendung von Gewalt als Mittel der politischen Auseinandersetzung bekannt und andere zu Gewalttaten aufgefordert oder bei Demonstrationen Gewalt gegen Personen oder Sachen angewendet haben, die Gefahr eines Mißbrauchs der Versammlungsfreiheit eher als bei anderen für wahrscheinlich hält, nimmt sie nur den Schutz der freiheitlich-demokratischen Grund Ordnung in der Bundesrepublik Deutschland so ernst, wie er nach dem Grundgesetz genommen werden muß.

dd)

Die Verwahrung des Klägers war für ihn nicht übermäßig belastend und auch nicht unzumutbar.

Der Gewahrsam aus präventiv-polizeilichen Gründen unterscheidet sich von der Untersuchungshaft außer durch Zweck und Voraussetzung insbesondere dadurch, daß er seiner Natur nach immer nur kurzfristig ist. Gemäß § 49 HSOG durfte die Verwahrung des Klägers nach § 47 HSOG längstens bis 24 Uhr des nächsten Tages dauern; diese Frist hätte auch nicht im Wege einer richterlichen Entscheidung nach § 48 HSOG überschritten werden dürfen (ähnlich § 20 Abs. 3 BGSG). Der Gewahrsam war schon vorher aufzuheben, sobald sein Zweck erfüllt war (oder wenn der Richter die Verwahrung für unzulässig erklärt hätte). Nach der gesetzlichen Regelung durfte der Kläger somit von vornherein nicht auf unbestimmte Zeit, sondern höchstens so lange von der Polizei festgehalten werden, wie die Kundgebung gegen den Vietnam-Krieg dauerte und die Teilnehmer dieser Veranstaltung sich nicht zerstreut hatten. Der Kläger wurde dementsprechend nach etwa zwei Stunden wieder entlassen. Die Intensität des Eingriffs in seine persönliche Freiheit stand offensichtlich nicht außer Verhältnis zu dem Schaden, der hätte entstehen können, wenn der Kläger - wie die Polizei nach den Feststellungen des Berufungsgerichts ernstlich befürchten mußte - eine nicht angemeldete Demonstration gegen den Vietnam-Krieg in amerikanische Wohngebiete der Stadt Frankfurt/Main geführt hätte. Der Eingriff entsprach sogar in besonderem Maße dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, weil er nur einen einzelnen und auch diesen nur kurzfristig betraf und durch ihn aus der maßgebenden damaligen Sicht der Polizei ein Einschreiten und die Anwendung unmittelbaren Zwanges gegen viele Menschen vermieden werden konnte.

c)

Unbegründet ist auch das Vorbringen der Revision, das angefochtene Urteil beruhe auf der Verletzung des Art. 104 Abs. 2 GG.

Nach dieser Vorschrift ist eine Freiheitsentziehung grundsätzlich nur nach vorgängiger richterlicher Entscheidung zulässig. Ausnahmsweise darf die Freiheit auch ohne eine solche Entscheidung entzogen werden. Dann muß die richterliche Entscheidung unverzüglich nachgeholt werden. Die Polizei darf auf keinen Fall eine Person ohne richterliche Entscheidung länger als bis zum Ende des folgenden Tages festhalten. Das Nähere ist gesetzlich zu regeln (Maunz/Dürig/Herzog, Grundgesetz, Art. 104 RdNr. 23, 34 und 41). Diesen Erfordernissen entsprechen die Vorschriften des Hessischen Gesetzes über die Sicherheit und Ordnung.

Das Berufungsgericht hat das Wort "unverzüglich" in Art. 104 Abs. 2 Satz 2 GG und § 48 Satz 1 HSOG, der Erläuterung von Maunz/Dürig/Herzog, a.a.O., RdNr. 38 folgend, zu Recht nicht im Sinne von § 121 BGB ("ohne schuldhaftes Zögern"), sondern dahin ausgelegt, daß die richterliche Entscheidung ohne jede Verzögerung, die sich nicht aus sachlichen (tatsächlichen oder rechtlichen) Gründen rechtfertigen lasse, nachgeholt werden müsse. Da nach den tatrichterlichen Feststellungen das zuständige Amtsgericht außerhalb der allgemeinen Dienststunden von 8.30 Uhr bis 18 Uhr keinen richterlichen Bereitschaftsdienst eingerichtet hatte, konnte die Polizei während der etwa zweistündigen Verwahrung des Klägers aus sachlichen Gründen keine Entscheidung des Amtsrichters über die Zulässigkeit der Maßnahme herbeiführen. Nach der Entlassung des Klägers aus dem Gewahrsam der Polizei um 20.09 Uhr brauchte nach § 48 Satz 3 HSOG die Entscheidung des Richters nicht nachgeholt zu werden. Auch wenn zu dem Zeitpunkt, in dem die Voraussetzungen des § 47 Abs. 1 Nr. 2 HSOG vorlagen, abzusehen war, daß der Grund für diese Maßnahme wahrscheinlich schon vor Beginn der allgemeinen Dienststunden oder des Bereitschaftsdienstes des Amtsgerichts weggefallen und der Betroffene daher nach § 49 Abs. 2 Nr. 1 HSOG aus dem Gewahrsam der Polizei entlassen sein werde, bevor diese die Entscheidung des Amtsrichters über die Zulässigkeit der Maßnahme würde herbeiführen können, mußte die zur Gefahrenabwehr notwendige Freiheitsentziehung nicht aus verfassungsrechtlichen Gründen unterbleiben.

Entgegen der Auffassung der Revision und des Verwaltungsgerichts läßt sich Art. 104 Abs. 2 Satz 1 und 2 GG nicht entnehmen, die Justizverwaltung müsse es der Polizei durch Einrichtung eines Bereitschaftsdienstes ermöglichen, daß die Entscheidung nach Art. 104 Abs. 2 Satz 2 GG nicht nur während der allgemeinen Dienststunden des Gerichts und des Bereitschaftsdienstes an dienstfreien Tagen, sondern auch zu jeder anderen Tages- und Nachtzeit herbeigeführt werden könne. Nach Art. 104 Abs. 2 Satz 3 GG darf die Polizei aus eigener Machtvollkommenheit jemanden längstens bis zum Ende des Tages nach dem Ergreifen in eigenem Gewahrsam halten. Diese Regelung konkretisiert den in Satz 2 gebrauchten Ausdruck "unverzüglich" (BVerfGE 10, 302 [321]). Eine richterliche Entscheidung kann daher auch dann "unverzüglich" herbeigeführt werden, wenn die Ingewahrsamnahme außerhalb der Dienst stunden des Gerichts erfolgte und die richterliche Entscheidung erst während der darauf folgenden Dienststunden des Gerichts oder des Bereitschaftsdienstes an dienstfreien Tagen eingeholt wird. Dem Erfordernis des Art. 104 Abs. 2 Satz 2 GG ist demnach organisatorisch genügt, wenn gewährleistet ist, daß der Richter innerhalb der Frist des Satzes 3 die Entscheidung treffen kann; die Einrichtung eines Bereitschaftsdienstes von 18 Uhr bis 8.30 Uhr ist hingegen nicht erforderlich.

d)

Das angefochtene Urteil verletzt auch nicht Art. 5 Abs. 2 der Konvention zum Schütze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (BGBl. 1952 II S. 685/686). Die Revision bemängelt zu Unrecht, daß das Berufungsgericht nicht der Frage nachgegangen sei, ob der Kläger nach der Inverwahrungnahme unverzüglich über den Grund dieser Maßnahme unterrichtet wurde. Denn selbst wenn dies nicht oder nicht in ausreichendem Maße der Fall gewesen sein sollte, wäre davon die Rechtmäßigkeit der Verwahrung unberührt geblieben (s. BVerfGE 16, 119 [BVerfG 14.05.1963 - 2 BvR 516/62] [124] zu Art. 104 Abs. 4 GG).

e)

Schließlich ist auch die Entscheidung des Berufungsgerichts über den Hilfsantrag des Klägers nicht zu beanstanden. Mit diesem Antrag wird die Feststellung begehrt, daß die Verwahrung nicht mehr rechtmäßig gewesen sei, nachdem der Oberbürgermeister der Beklagten um 19 Uhr die Vollzugspolizei angewiesen hatte, den Kläger aus dem Gewahrsam zu entlassen. Demgegenüber hat das Berufungsgericht ohne Verletzung revisiblen Rechts ausgeführt, die Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der Verwahrung hänge nicht von innerdienstlichen Vorgängen, sondern allein davon ab, ob bis 20.09 Uhr die Voraussetzungen für eine. Verwahrung nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 HSOG gegeben gewesen seien. Es hat diese Frage bejaht.

Die Revision mußte daher ohne Erfolg bleiben.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.