Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 28.12.1971, Az.: BVerwG I CB 16.66

I.

Die Kreissparkasse M., deren Gewährträger der Landkreis ist, will in der kreisangehörigen Stadt B. O. erstmals Betriebsstätten einrichten. Entsprechende Beschlüsse ihres Sparkassenrates, des Klägers, wurden durch Verfügung des Beklagten als Sparkassenaufsichtsbehörde vom 12. Juni 1962 aufgehoben; dabei wurde zugleich die Schließung einer kurz zuvor eröffneten Zweigstelle angeordnet. Dies geschah auf Verlangen der Sparkasse der Stadt B. O. und des Amtes R., der Beigeladenen zu 1), die seit vielen Jahren Betriebsstätten in der Stadt B. O. unterhält. Gewährträger der Beigeladenen zu 1) ist ein von der Stadt B. O. und dem Amt R. gebildeter Zweckverband, der Beigeladene zu 2).

Die Beteiligten streiten darüber, ob und unter welchen Voraussetzungen die Sparkasse eines Landkreises des Landes Nordrhein-Westfalen in einer kreisangehörigen Gemeinde, die selbst eine Sparkasse hat, Betriebsstätten errichten darf, ob jede der beiden Sparkassen die Konkurrenz der anderen dulden muß oder ob ein Vorrang besteht und wonach sich dieser bemißt.

Das Verwaltungsgericht hat der Anfechtungsklage des Klägers stattgegeben, das Berufungsgericht hat sie abgewiesen und die Revision gegen seine Entscheidung nicht zugelassen.

II.

Die hiergegen gerichtete Beschwerde des Klägers ist nicht begründet.

Nach § 132 Abs. 2 VwGO kann die Revision nur zugelassen werden, wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (Nr. 1) oder das Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht (Nr. 2) oder bei einem geltend gemachten Verfahrensmangel die angefochtene Entscheidung auf dem Verfahrensmangel beruhen kann (Nr. 3). Wird die Nichtzulassung der Revision mit der Beschwerde angegriffen, so muß in der Beschwerdeschrift die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, von der das angefochtene Urteil abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden (§ 132 - Abs. 3 Satz 3 VwGO).

1.

Die Rechtssache hat nicht die vom Kläger behauptets grundsätzliche Bedeutung.

Grundsätzliche die Bedeutung kommt einer Rechtssache nur dann zur wenn sie Rechtsfragen aufwirft, deren revisionsgerichtliche Erörterung im Interesse der Erhaltung der Rechtseinheit, der Weiterentwicklung des Rechts oder des Rechtsfriedens geboten ist. Die zu klärende Rechtsfrage muß dem Bundesrecht angehören (§ 137 Abs. 1 VwGO) und für die Revisionsentscheidung erheblich sein. Diesen Anforderungen genügt das Beschwerdevorbringen nicht.

a)

Es ist keine entscheidungserhebliche und insoweit klärungsbedürftige Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung, ob und inwieweit das Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) bei wirtschaftlicher Betätigung der öffentlichen Hand, insbesondere beim Betrieb kommunaler Sparkassen, durch die staatliche Organisationsgewalt eingeschränkt werden kann; denn es ist nicht zweifelhaft, daß sich der Kläger in diesem Verfahren nicht auf das Grundrecht der Berufsfreiheit berufen kann.

Bei seiner Entscheidung, mit der er die Beschlüsse des Klägers über die Errichtung einer Zweigstelle der Kreissparkasse in der Stadt B. O., dem Geschäftsbereich der beigeladenen Verbandssparkasse, aufhob, ist der Beklagte nicht als Wirtschafts-, sondern als Sparkassenaufsichtsbehörde tätig geworden. Die angefochtene Maßnahme stützt sich nicht auf Vorschriften, die zur Regelung privatwirtschaftlicher Betätigung ergangen sind und für Elle gelten, sondern auf das Sparkassen- und Kommunalrecht des Landes Nordrhein-Westfalen. Sie regelt nicht - jedenfalls nicht unmittelbar - die Tätigkeit der Kreissparkasse als Kreditinstitut, sondern deren Verhältnis als Anstalt des öffentlichen Rechts zu einer anderen öffentlich-rechtlichen Sparkasse. Sie bleibt damit im Rahmen der für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben bestehenden Zuständigkeitsordnung.

Die öffentlich-rechtliche Sparkasse ist ein Kreditinstitut eigener Art, eine Sonderform der Bank. Sie betreibt zwar wie andere Kreditinstitute Bankgeschäfte im Sinne des § 1 Abs. 1 des Gesetzes über das Kreditwesen vom 10. Juli 1961 (BGBl. I S. 881) - KWG -. Von anderen Kreditinstituten unterscheidet sie sich jedoch sowohl hinsichtlich ihrer Aufgabenstellung als auch hinsichtlich ihrer Organisationsform und der damit verbundenen Abhängigkeit von einer Gebietskörperschaft als Gewährträger. Ungeachtet der Entwicklung des Sparkassenwesens, die zu einer fortschreitenden Verselbständigung der öffentlich-rechtlichen Sparkassen und zur Angleichung ihrer Geschäftstätigkeit an die der Privatbanken geführt hat, ist es nach wie vor Aufgabe der Sparkasse, den Sparsinn zu fördern und allen Bevölkerungsschichten die Möglichkeit zum Sparen zu geben, damit auch kleine und kleinste Beträge für die Kapitalbildung in der Volkswirtschaft gesammelt werden, sowie der örtlichen Kreditversorgung unter besonderer Berücksichtigung des Mittelstandes und der wirtschaftlich schwächeren Bevölkerungskreise zu dienen. (Vgl. dazu die amtliche Begründung des Entwurfs eines Gesetzes über das Kreditwesen, BT-Drucks. III/1114, zu § 39 [jetzt § 40].) Gemäß §§ 40 Abs. 1 und 62 Abs. 1 Satz 2 KWG i.V.m. dem Sparkassenrecht des Landes Nordrhein-Westfalen ist die Errichtung öffentlich-rechtlicher Sparkassen kommunalen Gebietskörperschaften vorbehalten; Privaten ist der Betrieb solcher Sparkassen verschlossen. Die Errichtung von Zweigstellen einer öffentlich-rechtlichen Sparkasse fällt hiernach nur zum Teil in den Bereich der privaten wirtschaftlichen Betätigung; sie ist zugleich öffentlich-rechtliche Aufgabenerfüllung. Im Bereich der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durch juristische Personen des öffentlichen Rechts kommt ein Grundrechtsschutz nicht in Betracht, weil es insoweit an der Grundrechtsfähigkeit fehlt. Das ist durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geklärt (BVerfGE 21, 362 [368 ff.]). Es ist danach nicht zu beanstanden, daß das Berufungsgericht die Anwendbarkeit von Art. 12 Abs. 1 GG verneint hat; denn in diesem Rechtsstreit geht es allein um die organisationsrechtliche Festlegung der Zuständigkeiten bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Die räumliche Abgrenzung des Geschäftsbereichs einer Sparkasse gegen den einer anderen betrifft die Berechtigung, ein Kreditinstitut in der Form einer Sparkasse zu betreiben. Daß die Maßnahme des Beklagten mittelbar auch Auswirkungen auf das privatwirtschaftliche Geschäft der beiden Sparkassen haben kann, ändert nichts an ihrer Bedeutung: Sie regelt, wer von den beiden Sparkassen im Gebiet der Stadt B. O. tätig werden darf und dort für die Erfüllung der öffentlichen Aufgabe "Betrieb einer Sparkasse" zuständig ist.

b)

Es ist ferner keine entscheidungserhebliche Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung, ob das Subsidiaritätsprinzip als Bundesrecht gilt, und ob ein solches Prinzip hier anwendbar ist.

Das Berufungsgericht hat das Subsidiaritätsprinzip als eine von mehreren allgemeinen Regeln für die Entscheidung im Konflikt zwischen den Aufgaben des Kreises und der kreisangehörigen Gemeinde angesehen. Es hat dieses Prinzip weder als landes- oder bundesrechtlichen Gewohnheitsrechtssatz noch als bundesrechtlichen Verfassungsrechtssatz, sondern als ungeschriebenen allgemeinen Grundsatz des nordrhein-westfälischen Kommunalverfassungsrechts herangezogen und aus diesem Recht, insbesondere aus § 2 der Gemeindeordnung und aus § 2 Abs. 1 der Landkreisordnung von Nordrhein-Westfalen abgeleitet. Das ergeben auch die Ausführungen des Berufungsgerichts zur Anwendbarkeit weiterer allgemeiner Grundsätze, wie des Regionalprinzips, des Prinzips der Ausgleichsfunktion des Landkreises und des Prioritätsprinzips, die nach Auffassung des Berufungsgerichts bei der Aufgabenkonkurrenz kommunaler Gebietskörperschaften gegeneinander abzuwägen sind. Der vom Kläger dagegen angeführte Hinweis im Berufungsurteil auf das Bundesverfassungsrecht und die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts besagt nicht, daß das Berufungsgericht das Subsidiaritätsprinzip als einen bundesrechtlichen Rechtssatz seiner Entscheidung zugrunde gelegt hätte. Wie der Zusammenhang zeigt, gehört er vielmehr zur Auseinandersetzung des Berufungsgerichts mit der Auffassung, das Subsidiaritätsprinzip entstamme der katholischen Soziallehre und Sozialphilosophie und habe im öffentlichen Recht keine Geltung. Das Berufungsgericht hat deshalb mit Recht festgestellt, es habe allgemeine Rechtssätze lediglich zur Ergänzung des Landessparkassenrechts, also als Landesrecht herangezogen (vgl. BVerwGE 32, 252 [BVerwG 27.06.1969 - VII C 20/67] [254]; BVerwGE 2, 22 [BVerwG 21.01.1955 - II C 177/54] und Beschlüsse vom 27. Juli 1956 - BVerwG V B 56.56 - [MDR 1956, 633] und vom 26. September 1969 - BVerwG I B 69.68 -). Ob das Subsidiaritätsprinzip im nordrhein-westfälischen Kommunalrecht gilt und zur Ergänzung des Sparkassenrechts herangezogen werden kann, unterliegt nicht der Überprüfung durch das Revisionsgericht.

Das Verhältnis von Gemeinden zu Gemeindeverbänden beim Betrieb von Sparkassen ist bundesrechtlich nicht geregelt. Ein bundesrechtliches Subsidiaritätsprinzip besteht insoweit nicht. Andererseits steht Bundesrecht der landesrechtlichen Geltung eines solchen Prinzips nicht entgegen. Etwas anderes ist auch Art. 28 Abs. 2 GG nicht zu entnehmen. Diese Vorschrift garantiert die kommunale Selbstverwaltung als Institution. Sie besagt aber nichts darüber, wie die Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft zwischen den Gemeinden und den Gemeindeverbänden im einzelnen verteilt sind oder verteilt werden müßten. Aus Art. 28 Abs. 2 GG ergibt sich lediglich die Grenze, die der Landesgesetzgebung insoweit gesetzt ist. Vorbehaltlich der bundesrechtlichen Wesensgehaltsgarantie ist der Landesgesetzgeber in der Regelung des Sparkassenorganisationsrechts frei. Die Wesensgehaltsgarantie fordert nicht, daß die Kreise für den Betrieb von Sparkassen nur subsidiär zuständig sind, läßt jedoch das vom Berufungsgericht insoweit angenommene landesrechtliche Subsidiaritätsprinzip unzweifelhaft zu.

2.

Das angefochtene Urteil weicht nicht von der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. Juli 1958 - BVerwG I C 195.56 - (DÖV 1959, 61 = NJW 1959, 590) ab. In jenem Verfahren war nicht die Maßnahme einer Sparkassenaufsichtsbehörde, sondern einer Bankenaufsichtsbehörde im Streit; die angefochtene Maßnahme war nicht auf Sparkassenrecht, sondern auf das Gesetz über das Kreditwesen in seiner früheren Fassung gestützt; anders als in diesem Rechtsstreit ging es nicht um die Abgrenzung der gebietsmäßigen Zuständigkeit zweier öffentlich-rechtlicher Sparkassen, sondern um die Ausdehnung des Geschäftsbetriebs einer Sparkasse im Verhältnis zu anderen Kreditinstituten nach Maßgabe der für alle Kreditinstitute geltenden Vorschriften.

3.

Das Berufungsurteil beruht nicht auf dem vom Kläger geltend gemachten Verfahrensmangel. Das Berufungsgericht hat den Grundsatz der Subsidiarität nicht als Gewohnheitsrecht angewandt; es kann seine Aufklärungspflicht somit nicht durch mangelnde Feststellungen in dieser Richtung verletzt haben.

Die Beschwerde ist daher mit der Kostenfolge aus §§ 154 Abs. 2 und 162 Abs. 3 VwGO zurückzuweisen.