Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 24.11.1992, Az.: BVerwG 1 D 1.91

I.

Ein gegen den Beamten wegen Betruges, Untreue und Urkundenfälschung geführtes Ermittlungsverfahren hat die Staatsanwaltschaft ... durch Verfügung vom 20. November 1989 gemäß § 153 a StPO eingestellt, nachdem der Beamte auflagegemäß eine Geldbuße von 600 DM gezahlt hatte.

Der Bundesdisziplinaranwalt hat den Beamten angeschuldigt, dadurch ein Dienstvergehen begangen zu haben, daß er am 24. März 1909 sowie in einem weiteren Fall in betrügerischer Absicht eine Blanko fahrkarte und den zugehörigen Stamm mit unterschiedlichem Fahrpreis ausgefüllt und den vereinnahmten Differenzbetrag für sich behalten habe.

Das Bundesdisziplinargericht hat den Beamten durch Urteil vom 30. Oktober 1990 in das Amt eines Bundesbahnsekretärs, Besoldungsgruppe A 6, versetzt. Es hat im wesentlichen folgendes festgestellt:

Am 24. März 1909 hatte der Beamte im Dienst einen Zug ... zu begleiten. Bei der Fahrausweiskontrolle traf er auf zwei zusammen reisende Personen, die eine Übergangskarte von der 2. in die 1. Klasse lösen wollten. Anstatt diese Fahrkarte für den Reiseweg ... Bit dem Fahrpreis in Höhe von 22 DM im Durchschriftverfahren durch Beschriften des Fahrkartenstammes auszufüllen, ließ er den Stamm unbeschriftet und pauste die für die Fahrkarte erforderlichen Angaben von einer anderen Fahrkarte durch, die er gefunden hatte und die ebenfalls für zwei Personen und die gleiche Strecke für andere Reisende ausgestellt worden war. Die in dieser Weise vorschriftswidrig erstellte Fahrkarte händigte er den Reisenden aus und kassierte hierfür den Fahrpreis in Höhe von 22 DM. Für die spätere Abrechnung anhand der Fahrkartenstämme füllte er den bisher nicht beschrifteten Stamm für die Fahrkarte mit erfundenen Angaben aus: Er trug den Reiseweg ... für eine Person ein zum Preis von 5,60 DM. Nur diesen Betrag rechnete er dann auch ab. Die Differenz von 16,40 DM behielt er für sich.

Der Sachverhalt wurde Anfang Juli 1989 aufgedeckt, nachdem die Zentrale Abrechnungsstelle der Deutschen Bundesbahn die an sie zur stichprobenweisen Überprüfung weitergeleitete Fahrkarte mit dem der Abrechnungsstelle vorliegenden Kartenstamm der gleichen Nummer verglichen und die Differenz festgestellt hatte.

In seiner ersten Vernehmung durch die Fahndungsbeamten am 10. Juli 1989 gab der Beamte darüber hinaus zu, ein einziges Mal vor dem 24. März 1989 in der gleichen Weise eine Fahrkarte beschriftet zu haben. An den genauen Zeitpunkt und den Fahrpreis könne er sich nicht mehr erinnern.

Das Bundesdisziplinargericht hat den Sachverhalt als vorsätzliches Dienstvergehen nach §§ 54 Satz 2, Satz 3, 55 Satz 2, 77 Abs. 1 Satz 1 BBG gewertet. Obwohl es keinen der Milderungsgründe gesehen hat, die nach ständiger Rechtsprechung das Absehen von der Entfernung aus dem Dienst in solchen Fällen ermöglichen würden, hat es gleichwohl nicht auf die Höchstmaßnahme erkannt. Maßgebend hierfür sei der Umstand gewesen, daß der nachgewiesene Betrag der Veruntreuung mit 16,40 DM vergleichsweise gering sei. Angesichts der guten dienstlichen Beurteilung und des Fehlens von disziplinaren Vormaßnahmen wäre die Entfernung des Beamten aus dem Dienst unverhältnismäßig.

Der Bundesdisziplinaranwalt hat Berufung eingelegt und sie auf das Disziplinarmaß beschränkt mit dem Antrag, den Beamten aus dem Dienst zu entfernen. Das Rechtsmittel wird im wesentlichen wie folgt begründet:

Auch wenn man den vom Beamten insgesamt veruntreuten Betrag (am 24. März 1989 16,40 DM, an einem nicht feststehenden Tag davor einen Betrag in unbekannter Höhe) als gering bewerten wolle, stehe die angefochtene Entscheidung im Widerspruch zur höchstrichterlichen Disziplinarrechtsprechung. Das Bundesverwaltungsgericht habe in ständiger Rechtsprechung hervorgehoben, daß der Wert des unterschlagenen Geldes oder Gutes keine Bedeutung für das Ausmaß des Vertrauensverlustes habe und daß die Entfernung aus dem Dienst bei einem schuldhaft vertrauensunwürdig gewordenen Beamten keine unverhältnismäßige Maßnahme sein könne. Es werde nicht verkannt, daß bei einem Zugriff auf geringwertige Gegenstände oder unbedeutende Geldbeträge möglicherweise das Unrechtsbewußtsein des Täters erheblich herabgesetzt sei. Ob dieser Umstand allerdings geeignet sei, die Annahme zu begründen, daß dadurch Persönlichkeitselemente offenbart würden, die die Erwartung rechtfertigen, daß bei Fortsetzung der Tätigkeit das gegenseitige Vertrauensverhältnis wieder völlig hergestellt werden könne, erscheine zumindest fraglich. Bei der disziplinaren Beurteilung eines Zugriffs auf geringwertige Gegenstände oder Beträge könne die strafrechtliche Behandlung der Vermögenskleinkriminalität, wie sie in § 248 a StGB und § 153 a StPO z.B. ihren Niederschlag finde, nicht völlig unbeachtet bleiben. Die Verneinung oder Beseitigung des öffentlichen Interesses an einer Bestrafung sei zumindest ein Hinweis darauf, daß die Allgemeinheit Verständnis für eine nachsichtige strafrechtliche Behandlung dieser Delikte habe und in der Beamtenschaft Verständnis und Akzeptanz für eine nachsichtige disziplinare Ahndung derartiger Dienstvergehen aufkommen könnte. Da die bisherige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts jedoch eine maßnähmemildernde Berücksichtigung dieser Tatumstände nicht zulasse, eine einheitliche Ausführung der Disziplinargewalt aber nur unter Beachtung der höchstrichterlichen Rechtsprechung zu erreichen sei, müsse die Entscheidung der Kammer der Überprüfung durch die Berufungsinstanz zugeführt werden.

II.

Die Berufung ist auf die Disziplinarmaßnahme beschränkt. Die Tat- und Schuldfeststellungen des Bundesdisziplinargerichts und ihre disziplinarrechtliche Würdigung als Dienstvergehen sind daher für den Senat bindend. Er hat nur noch über die Disziplinarmaßnahme zu entscheiden.

Die Berufung bleibt erfolglos.

Zutreffend ist das Bundesdisziplinargericht von der ständigen Rechtsprechung ausgegangen, daß ein Beamter, der amtlich anvertrautes Geld zu eigennützigen Zwecken verwendet, grundsätzlich das Vertrauensverhältnis, das für das ordnungsgemäße Funktionieren des öffentlichen Dienstes unerläßlich ist, zerstört. Die Verwaltung ist auf die Ehrlichkeit und Zuverlässigkeit ihrer Beamten im Umgang mit amtlich anvertrautem Geld in hohem Maße angewiesen, weil eine lückenlose Kontrolle eines jeden Mitarbeiters nicht möglich ist. Wer dieses für das Funktionieren der öffentlichen Verwaltung unabdingbare Vertrauen zerstört, muß daher grundsätzlich mit der Auflösung des Beamtenverhältnisses rechnen (st.Rspr., zuletzt Urteil vom 13. Oktober 1992 - - BVerwG 1 D 22.91 -).

Ausnahmen von der Entfernung aus dem Dienst sind nur dann möglich, wenn wegen des besonderen Charakters der Verfehlung das Vertrauensverhältnis zum Dienstherrn nicht unheilbar zerstört, sondern wiederherstellbar ist. Das kann nach der bisherigen Rechtsprechung des Senats der Fall sein bei einem Handeln aus einer unverschuldeten unausweichlichen wirtschaftlichen Notlage, bei einer einmaligen unbedachten Gelegenheitstat in einer besonderen Versuchungssituation oder wenn die Tat als Folge einer psychischen Zwangssituation des Täters, ausgelöst durch ein schockartig auf ihn einwirkendes Ereignis zu werten wäre. Schließlich käme als Milderungsgrund in Betracht, daß der Täter den Schaden vor Entdeckung ausgleicht oder sich zumindest vor Entdeckung dem Dienstherrn offenbart. Derartige Milderungsgründe bestehen hier nicht, wie schon das Bundesdisziplinargericht zutreffend erkannt hat.

Der dem angefochtenen Urteil zugrunde gelegte Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zwischen Zweck und Mittel kann nicht dazu führen, daß der Beamte im Dienst verbleibt. Es ist nicht das Verhältnis zu prüfen zwischen dem von dem Beamten durch das Dienstvergehen erlangten Vorteil und dem durch die Disziplinarmaßnahme eintretenden Nachteil. Eine solche strafrechtliche Betrachtung ist dem Disziplinarrecht fremd. Die Entfernung aus dem Dienst hat nicht zum Ziel, den Beamten zu bestrafen. Der Zweck besteht ausschließlich darin, das Dienstverhältnis mit Beamten aufzulösen, deren Vertrauenswürdigkeit zerstört ist, und damit die Funktionsfähigkeit des öffentlichen Dienstes zu sichern. Demnach sind gegenüberzustellen der Vertrauensverlust einerseits und die daraus resultierende Entfernung aus dem Dienst andererseits. Ist das Vertrauensverhältnis aber zerstört, so ist die Höchstmaßnahme die einzig mögliche Entscheidung, um dem genannten Zweck einer Disziplinarmaßnahme gerecht zu werden.

Sie kann daher nicht unverhältnismäßig sein, sondern entspricht gerade dem angestrebten Ziel (BVerwGE 76, 87 <89>[BVerwG 08.06.1983 - 1 D 112/82]; Urteil vom 28. Januar 1986 - BVerwG 1 D 98.85 -; ständige Rechtsprechung).

Abweichend von der bisherigen Rechtsprechung ist hier aber eine mildere Bewertung des Dienstvergehens gerechtfertigt, weil der Unrechtsgehalt des Fehlverhaltens des Beamten infolge der geringen Höhe des insgesamt unterschlagenen Betrags und mangels erschwerender Umstände gemindert ist. Der Senat sieht darin unter Aufgabe seiner früheren Rechtsprechung (z.B. Urteil vom 29. Juni 1982 - BVerwG 1 D 41.81 -; Urteil vom 31. Oktober 1984 - BVerwG 1 D 58.84 -) einen zusätzlichen Milderungsgrund bei der Bewertung disziplinarer Zugriffsdelikte. Bei der Prüfung der Geringwertigkeit orientiert er sich an der Rechtsprechung zu § 248 a StGB (vgl. z.B. Dreher/Tröndle, StGB, 45. Aufl. <1991>, § 248 a Rz. 5 und 5 a m.w.N.). Er nimmt den geringen Wert zur Zeit mit 50 DM an, ohne damit allerdings eine starre Grenze festzusetzen, wie es auch den Grundsätzen zu § 248 a StGB entspricht.

Für die Bewertung des Gewichts eines Dienstvergehens kann nicht unberücksichtigt bleiben, wie das ihm zugrundeliegende Verhalten im Bewußtsein der Allgemeinheit und in der Rechtsordnung eingestuft wird. Insoweit hat der Senat bereits in seinem Urteil vom 13. November 1975 - BVerwG 1 D 21.75 - (BVerwGE 53, 100) darauf hingewiesen, daß bei einem relativ geringen Wert des Zugriffsobjekts das Unrechtsbewußtsein - das Gefühl für die Schwere der Tat - in der Bevölkerung und damit auch bei Beamten herabgesetzt ist. Trotz der zu beachtenden unterschiedlichen Zwecke von Strafrecht und Disziplinarrecht können sich Anhaltspunkte für die disziplinarrechtliche Bewertung eines Vergehens aus der von dem Gesetzgeber vorgesehenen strafrechtlichen Behandlung der Vermögenskleinkriminalität ergeben, wie sie insbesondere in §§ 248 a, 263 Abs. 4 und § 266 Abs. 3 StGB ihren Niederschlag gefunden hat. Nach § 248 a StGB werden Diebstahl und Unterschlagung geringwertiger Sachen nur auf Antrag verfolgt, es sei denn, daß die Strafverfolgungsbehörde wegen des besonderen öffentlichen Interesses an der Strafverfolgung ein Einschreiten von Amts wegen für geboten hält. Dies gilt - nach der Aufhebung der §§ 350 und 351 StGB - grundsätzlich auch für entsprechende strafrechtliche Delikte von Amtsträgern.

Die disziplinare Bewertung des Fehlverhaltens kann sich allerdings nicht allein nach dem Wert des Zugriffsobjekts richten. Denn die für diese Bewertung entscheidende Frage, ob der Beamte für den öffentlichen Dienst noch tragbar ist, läßt sich nur nach der Beurteilung seines gesamten Persönlichkeitsbildes beantworten. Die Entscheidung über die Fortsetzung eines Beamtenverhältnisses darf nicht von einer die Wertung der Gesamtpersönlichkeit eventuell außer Betracht lassenden rein objektiven Zufälligkeit abhängig gemacht werden (BVerwGE 86, 1 <3>[BVerwG 08.03.1988 - 1 D 69/87]). Beim Zugriff auf geringe Werte sieht der Senat vertrauenserhaltende Persönlichkeitselemente in der - im Gegensatz zu dem ungehemmten Zugriff auf höhere Werte - noch vorhandenen Hemmschwelle und dem häufig verminderten Unrechtsbewußtsein des Beamten. Solche Persönlichkeitselemente lassen allerdings nur dann einer milderen Beurteilung des Fehlverhaltens Raum, wenn der Beamte nicht durch sein sonstiges Verhalten oder die konkrete Tatausführung zusätzlich belastet wird. Schließen derartige Umstände die Vertrauenswürdigkeit des Beamten aus, so greift der Milderungsgrund nicht ein. Das ist der Fall, wenn mit der Tat weitere wichtige öffentliche oder private Schutzgüter verletzt werden. Eine mildere Bewertung ist deshalb z.B. nicht möglich, wenn der Beamte zur Erlangung eines geringen Geldbetrages eine der Post oder Bahn anvertraute oder auch sonst dem Post- oder Bahnverkehr zugeführte Sendung öffnet und sich damit nicht nur über das Interesse der Allgemeinheit an der Zuverlässigkeit des Post- oder Bahnverkehrs, sondern auch über die Sicherung der Vertraulichkeit des Inhalts von Post- oder Bahnsendungen hinwegsetzt.

Ein erschwerender Umstand, der die weitere Vertrauenswürdigkeit des Beamten ausschließt, liegt ferner vor, wenn ein Beamter bereits wegen eines Eigentums- oder Vermögensdelikts nachteilig in Erscheinung getreten ist und sich Ermittlungen, eine gerichtliche Strafe oder gar eine Disziplinarmaßnahme in diesem Zusammenhang nicht zur Warnung hat dienen lassen. Die Vertrauensgrundlage wird ferner regelmäßig zerstört sein, wenn ein Beamter über einen längeren Zeitraum immer wieder auf kleinere Beträge zugreift. Nicht ausgeschlossen wird der Milderungsgrund allerdings durch bloße Begleitdelikte, wie z.B. das Zurückhalten der Abrechnungsunterlagen oder deren falsches Ausfüllen oder Verfälschen, denen selbst kein erhebliches Eigengewicht zukommt.

Hier folgt der Senat seiner Rechtsprechung zu den Grenzen für die Annahme des Milderungsgrundes der Wiedergutmachung und der Offenbarung der Tat (vgl. insbesondere Urteil vom 8. Oktober 1991 - BVerwG 1 D 13.91 - m.w.N.). Wegen der vergleichbaren Sachlage kommen diese Grundsätze auch hier zum Tragen.

Im vorliegenden Fall hat es der Beamte zwar nicht bei einem Zugriffsakt belassen. Angesichts des wahrscheinlich engbegrenzten Zeitraums, in dem die Zueignungshandlungen erfolgten, kann das Verhalten jedoch als ein Vorgang bewertet werden. Auch bei zeitlich weiter auseinanderliegenden Zugriffsakten kann der Milderungsgrund noch bejaht werden, wenn sich diese in einer Gesamtbewertung als wenige Einzelfälle darstellen, also der Beamte sich nicht über einen längeren Zeitraum immer wieder - gleichsam in Serie - Geld zugeeignet hat.

Solche erschwerenden Umstände, die hier die Entfernung aus dem Dienst als unerläßlich erscheinen lassen, liegen nicht vor. Die von der Vorinstanz verhängte Disziplinarmaßnahme ist daher im Ergebnis zu bestätigen. Damit ist zugleich deutlich gemacht, daß es sich um ein sehr schwerwiegendes Dienstvergehen handelt, das den Beamten an die Grenze der weiteren Tragbarkeit gebracht hat. Der Senat geht davon aus, daß die Maßnahme eine hinreichende Warnung einmal für den betroffenen Beamten selbst, zum anderen aber auch für die Beamtenschaft im allgemeinen darstellt.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 114 Abs. 1 Satz 2, 115 Abs. 3 Satz 1 BDO.