Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 23.11.1967, Az.: BVerwG I C 30.65

I.

Die Klägerin importierte Ende August/Anfang September 1963 eine große Menge von Hasen und Hasenteilen aus Argentinien. Sie lagerte einen erheblichen Teil der Ware in von ihr gemieteten Kühlräumen ein. Auf Weisung des Hessischen Ministers für Arbeit, Volkswohlfahrt und Gesundheitswesen stellte die Beklagte am 30. November 1963 das im Kühlhaus gelagerte argentinische Hasenfleisch "wegen Verdacht auf Salmonellen" sicher.

Die Klägerin forderte, nachdem die Ware sichergestellt worden war, die Beklagte und den Hessischen Minister für Arbeit, Volkswohlfahrt und Gesundheitswesen mehrfach auf, eine Entscheidung über die Weiterverwendung der Hasen zu treffen. Der Minister erwiderte mit Erlaß vom 6. Januar 1964: Die Sicherstellung der Hasen müsse wegen der von ihnen im Lebensmittelverkehr ausgehenden unmittelbaren Gefahr für die menschliche Gesundheit aufrechterhalten werden. Eine Beendigung der Sicherstellung sei nur möglich, wenn entweder durch amtliche Einzeluntersuchung nachgewiesen werde, daß das Hasenfleisch nicht gesundheitsgefährdend sei, oder wenn es aus dem Geltungsbereich des Lebensmittelgesetzes herausgebracht werde, oder wenn die Gesundheitsgefahr im Wege einer Eindosung oder durch entschädigungslose, auf eigene Kosten der Klägerin erfolgende Vernichtung beseitigt werde.

Die Klägerin erhob gegen den Erlaß des Ministers Widerspruch, indem sie die vorgeschlagenen Mittel als zur Gefahrenabwehr ungeeignet bezeichnete. Unter Bezugnahme auf diesen Widerspruch verlangte die Klägerin mit Schreiben vom 1. und 3. Februar 1964 an das Gewerbe- und Ordnungsamt bzw. das Gesundheitsamt der Beklagten, daß die Beklagte die Vernichtung der Hasen anordne, und erhob, ohne eine Antwort der Beklagten abzuwarten, am 14. Februar 1964 im vorliegenden Rechtsstreit Klage.

Die Klägerin beantragte vor dem Verwaltungsgericht,

Das Verwaltungsgericht wies die Klage als unzulässig ab.

Gegen dieses Urteil legte die Klägerin Berufung ein. Sie bekämpfte die Rechtsausführungen des Verwaltungsgerichts und stützt ihr Klagebegehren auf §§ 39 und 40 des Bundes-Seuchengesetzes - BSeuchG -, hilfsweise § 10 BSeuchG, § 27 des Hessischen Polizeigesetzes und die Selbstbindung der Verwaltung auf Grund vorangegangenen Verhaltens. Da sie inzwischen die argentinischen Hasenteile in ein anderes Land reexportieren konnte, änderte sie ihren Klageantrag in ein Feststellungsbegehren.

Die Klägerin hat beantragt,

hilfsweise,

Das Berufungsgericht hat die Berufung zurückgewiesen. Es sieht beide Feststellungsanträge als unzulässig an. Die Klägerin begehre mit dem Hilfsantrag nicht die Feststellung eines bestehenden, sondern eines vergangenen Rechtsverhältnisses. Ein solches könne nach herrschender Rechtsprechung, der sich auch das Berufungsgericht anschließe, nur dann zum Gegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Feststellungsklage gemacht werden, wenn es über seine Bedeutung hinaus anhaltend Wirkungen äußere. Solche noch gegenwärtigen und anhaltenden Wirkungen könnten im vorliegenden Falle nicht festgestellt werden.

Das Feststellungsbegehren könne auch nicht insoweit als zulässig angesehen werden, als es sich auf § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO stütze. Die Klage sei nicht nach vorangegangenem förmlichen Ablehnungsbescheid der Behörde, sondern als "Untätigkeitsklage" nach § 75 VwGO erhoben worden. Wo ein Vorverfahren überhaupt fehle, könne auch nicht in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO festgestellt werden, daß die im Vorverfahren ergangene behördliche Entscheidung "rechtswidrig" gewesen sei.

Der Senat hat die Revision auf Beschwerde zugelassen.

Die Klägerin macht mit der Revision zunächst geltend, daß das Berufungsgericht ihre Klage zu Unrecht als unzulässig abgewiesen habe. Der Feststellungsantrag rechtfertige sich aus § 113 Abs. 1 Satz 4, zumindest aus § 43 VwGO. Verneine man die Zulässigkeit einer Feststellungsklage, so bestünde eine erhebliche Rechtsschutzlücke, die im Wege der verfassungskonformen Auslegung und der richterlichen Rechtsfortbildung geschlossen werden müsse, wie dies das Bundesverwaltungsgericht bereits in seiner Entscheidung vom 6. September 1962 - BVerwG VIII C 78.60 - getan habe. Was die Frage angehe, ob die Feststellungsklage begründet sei, so müsse eine Beurteilung dieses Rechtsstreits nach dem Lebensmittelgesetz oder dem Viehseuchengesetz ausscheiden.

Grundlage für die Bekämpfung salmonellenbefallener oder salmonellenverdächtiger Lebensmittel seien vielmehr ausschließlich die §§ 39, 40 BSeuchG. § 39 BSeuchG setze nicht wie § 34 BSeuchG voraus, daß ein meldepflichtiger Fall vorliege. Er verlange nur, daß ein Seuchenherd vorhanden sei. Dies unterscheide § 39 BSeuchG vom Anwendungsbereich des § 10 BSeuchG, der dann eingreife, wenn ein solcher Herd noch nicht vorliege, und die Aufgabe habe, für Maßnahmen zu sorgen, die ganz allgemein dem Auftreten einer Seuche vorbeugen können. Im vorliegenden Fall sollten bei einer Untersuchung von 15 Proben in fünf Proben Salmonellen nachgewiesen worden sein. Ein so starker Befall dürfte auf jeden Fall ausgereicht haben, um eine Vernichtung der Hasen anzuordnen. Die Vernichtungsanordnung hätte keinen belastenden Verwaltungsakt für die Klägerin dargestellt. Die Klägerin hätte bei ihrem Erlaß eine Entschädigung nach § 57 BSeuchG erhalten. Nach § 39 Abs. 3 BSeuchG sei nun allerdings eine Vernichtung nur anzuordnen, wenn eine Entseuchung oder Entwesung von Gegenständen nicht ausführbar sei. Die von der Beklagten vorgeschlagene Reexportierung hätte gegen § 5 b des Lebensmittelgesetzes - LmG - verstoßen. Als Entseuchung wären im vorliegenden Fall daher nur die Einzeluntersuchung und die Eindosung in Betracht gekommen. Beide wären zu kostspielige Maßnahmen gewesen. Eine Eindosung hätte zudem den Transport, die Verarbeitung und die Zubereitung der Hasen vorausgesetzt, also Handlungen, bei denen gerade eine Kontakt- bzw. Schmierinfektion zu befürchten sei.

Hinzu komme, daß die Beklagte von dem starken Salmonellenbefall gewußt habe, ohne die Importeure und speziell die Klägerin zu warnen und stichprobenweise Untersuchungen vorzunehmen. Der Anspruch auf Erlaß einer Vernichtungsanordnung rechtfertige sich daher auch aus einer Verpflichtung der Beklagten aus vorangegangenem Tun.

Die Beklagte beantragt Zurückweisung der Revision.

Sie schließt sich in der Frage der Zulässigkeit der Klage den Ausführungen des Berufungsgerichts an. Selbst wenn man aber - so meint sie - die Klage für zulässig halte, sei sie nicht begründet. Die Anwendung des § 39 BSeuchG setze voraus, daß bereits ein Krankheitsfall eingetreten sei. Bisher sei kein einziger Krankheitsfall nachgewiesen worden.

Die Anordnung der Vernichtung wäre ferner deshalb nicht statthaft gewesen, weil nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BSeuchG Schutzmaßnahmen nur erlaubt seien, "soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist". Auf Grund des Bundes-Seuchengesetzes wären vorliegend jedoch nur Verhütungsmaßnahmen zulässig gewesen.

Selbst wenn aber die Anordnung der Vernichtung geboten gewesen wäre, so hätte die Klägerin keinen Anspruch darauf gehabt. Niemand habe einen Anspruch auf einen belastenden Verwaltungsakt. Es sei nicht zutreffend, daß die Vernichtungsanordnung nach § 39 BSeuchG mit Rücksicht auf die Entschädigungsfolge des § 57 Abs. 1 BSeuchG zugleich ein begünstigender Verwaltungsakt gewesen wäre. Dies sei schon deshalb nicht der Fall, weil eine Entschädigung nicht zu leisten gewesen wäre. Zu entschädigen wäre der gemeine Wert gewesen. Der gemeine Wert salmonellenverseuchter oder auch nur -verdächtiger Hasen sei aber ein Minuswert.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt. Er hält § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO für anwendbar, wenn sich ein Verpflichtungsanspruch, den die Verwaltungsbehörde nicht beschieden und den der Kläger mit der Untätigkeitsklage verfolgt hat, während des Rechtsstreits erledigt. In sachlich-rechtlicher Hinsicht ist nach seiner Auffassung die Beklagte weder verpflichtet noch berechtigt gewesen, die Vernichtung der Hasen anzuordnen. Als Rechtsgrundlage für Maßnahmen gegen den Vertrieb der Hasen wäre § 3 Nr. 1 Buchst. b LmG in Betracht gekommen, da der Genuß salmonellenhaltiger Lebensmittel grundsätzlich geeignet sei, die menschliche Gesundheit zu schädigen. Diese Vorschrift ermächtige nicht zu ihrer Vernichtung. Falls man das Lebensmittelgesetz nicht für anwendbar halte, wäre die Rechtsgrundlage für ein behördliches Einschalten allenfalls in § 10 BSeuchG, nicht aber in § 39 BSeuchG zu suchen gewesen, der nur bei Auftreten von Krankheitserscheinungen zur Anwendung gelange und dem einzelnen auch kein subjektives öffentliches Recht auf Einschreiten der Behörden gebe. § 10 BSeuchG rechtfertige ebenfalls nicht eine Vernichtungsanordnung.

II.

Der Revision war der Erfolg zu versagen.

Der Rechtsstreit hat das Begehren der Klägerin auf Anordnung der Vernichtung der Hasen zum Gegenstand. Nach der Reexportierung der Hasen im Laufe des Rechtsstreits ist die Klägerin zu zwei Feststellungsanträgen übergegangen, die sie dahin formuliert hat,

hilfsweise,

Der Hauptantrag entspricht nicht der Sachlage. Eine "Weigerung" der Beklagten zur Anordnung der Hasenvernichtung ist in dem diesem Rechtsstreit zugrunde liegenden Verwaltungsverfahren, das die Klägerin in ihren Anträgen vom 1. und 3. Februar 1964 eingeleitet hatte, nicht erfolgt. Die Beklagte hat vielmehr die Frist zur Bescheidung ohne Erlaß eines Verwaltungsaktes verstreichen lassen, und die Klägerin hat sodann Klage erhoben.

Der Entscheidung war daher der Hilfsantrag zugrunde zu legen, der schlechthin auf Feststellung der Verpflichtung der Beklagten gerichtet ist, die Vernichtung der Hasen anzuordnen und durchzuführen.

Die Ansicht des Berufungsgerichts, daß dieses von der Klägerin auf § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO gestützte Feststellungsbegehren nicht zulässig sei, da die Klage nicht nach vorangegangenem förmlichen Ablehnungsbescheid der Behörde, sondern als Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO erhoben worden sei, vermochte der Senat nicht zu teilen. Sie steht zwar in Übereinstimmung mit einem - zu § 75 Abs. 1 Satz 2 MRVO 165 ergangenen - Beschluß des Senats vom 21. Juli 1956 - BVerwG I C 75.56 -. (Ebenso Koehler, Kommentar zur VwGO, Anm. D II 5 zu § 113 VwGO; Czermak, NJW 1963, 1027). Diese Entscheidung wird nicht mehr aufrechterhalten. Der II. und der VIII. Senat haben inzwischen die Vorschrift des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO nicht nur zur Anwendung gebracht, wenn sich eine Anfechtungsklage gegen einen ablehnenden Verwaltungsakt erledigt hatte, sondern auch in den Fällen, in denen eine auf Erlaß eines begünstigenden Verwaltungsaktes gerichtete Verpflichtungsklage ihre Erledigung gefunden hatte (Urteil des II. Senats vom 2. Juli 1963 - BVerwG II C 157.60 - [JR 1963, 716 = DVBl. 1964, 278] und Urteil des VIII. Senats vom 6. September 1962 - BVerwG VIII C 78.60 - [DÖV 1963, 384 = MDR 1963, 246 = NJW 1963, 553]). Der VIII. Senat hat zutreffend darauf hingewiesen, daß die Rechtsbeeinträchtigung, die durch einen belastenden Verwaltungsakt erfolgt, derjenigen gleicht, die bei Ablehnung eines Antrags auf Erlaß eines begünstigenden Verwaltungsaktes eintritt. Nur prozeßwirtschaftliche Erwägungen sind es - wie der VIII. Senat mit Recht festgestellt hat -, die in einem Fall nur die Anfechtungsklage, im anderen Fall auch die Verpflichtungsklage zur Verfügung stellen. Sie rechtfertigen es nicht, den Verpflichtungskläger bei einer Erledigung des mit der Klage verfolgten Verpflichtungsanspruchs prozessual schlechter zu stellen als den Anfechtungskläger nach der Erledigung des Verwaltungsaktes (so auch Schunck-De Clerck, Kommentar zur VwGO, 2. Aufl. 1967, Anm. 3 c zu § 113 VwGO; Klinger, Kommentar zur VwGO, Anm. C 8 zu § 113 VwGO; Redeker-v. Oertzen, Kommentar zur VwGO, 2. Aufl. 1965, RdNr. 17 zu § 113 VwGO; Eyermann-Fröhler, Kommentar zur VwGO, 4. Aufl. 1965, Anm. 10 zu § 75 VwGO; Bettermann, NJW 1960, 1081 [1087]; Schlochauer, AöR 79, 185 [202]).

Damit ist auch die Lösung der hier zu entscheidenden Frage vorgezeichnet. Der in § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO gewährte besondere Rechtsschutz kann nicht davon abhängig sein, ob die Behörde einen Antrag auf Erlaß einer Amtshandlung ablehnt oder sich darauf bloß untätig verhält. Die Argumentation des Berufungsgerichts, daß dort, wo ein Vorverfahren überhaupt fehlt, auch nicht in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO festgestellt werden könne, daß die im Vorverfahren ergangene Entscheidung "rechtswidrig" gewesen sei, kann nicht als begründet angesehen werden. Die Klägerin hat sich bemüht, ein Vorverfahren in die Wege zu leiten. Wenn dies nicht durchgeführt worden ist, so lag es daran, daß die Beklagte ihrer Verpflichtung, den Antrag der Klägerin zu prüfen und zu bescheiden, nicht nachgekommen war. Hieraus kann sie keine Vorteile ziehen (vgl. hierzu Bettermann, NJW a.a.O. S. 1083). Die Behörde darf es nicht in der Hand haben, durch bloße Untätigkeit eine Nachprüfung der Berechtigung des an sie gestellten Begehrens über § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zu verhindern und damit eine dem Kläger gewährte prozessuale Vergünstigung, die ihm einen Schadensersatzprozeß vor den Zivilgerichten ersparen kann, illusorisch zu machen (übereinstimmend wie hier Schunck-De Clerck, a.a.O.; Redeker-v. Oertzen, a.a.O.; Eyermann-Fröhler, a.a.O.; Bettermann, a.a.O.; Schlochauer, a.a.O.).

Das Begehren der Klägerin, festzustellen, daß die Beklagte verpflichtet war, die Hasenvernichtung anzuordnen und durchzuführen, kann auch nicht an einem fehlende berechtigten Interesse an dieser Feststellung scheitern. Die Klägerin ist unstreitig eine bedeutende Wild- und Geflügelimporteurin. Sie muß befürchten, daß sich bei einem Salmonellenbefall eine Situation wie im vorliegenden Fall wiederholt. Diese Möglichkeit mag jetzt durch die Verordnung über den Verkehr mit Fleisch von Känguruhs sowie von Hasen und anderen wildlebenden Nagetieren (Wildfleisch-Verordnung) vom 18. April 1964 (BGBl. I S. 284) eingeschränkt sein, nach der die Einfuhr außereuropäischer Hasen ohne Fell verboten ist. Jedoch schließt die Wildfleisch-Verordnung nicht alle hier in Betracht kommenden Importe aus, da die Klägerin auch mit Geflügel und anderen Fleischsorten handelt. Auf jeden Fall rechtfertigt sich ihr berechtigtes Interesse aus den Entschädigungs- und Schadensersatzansprüchen, die sie gegen die Beklagte und das Land Hessen geltend machen will.

Das Begehren der Klägerin, festzustellen, daß die Beklagte verpflichtet war, die Vernichtung der Hasen anzuordnen und durchzuführen, wirft jedoch die weitere Frage auf, ob überhaupt ein Rechtsschutzinteresse der Klägerin an einer solchen Vernichtung bestand. Es ist geltend gemacht worden, daß die Vernichtungsanordnung ein lediglich belastender Verwaltungsakt gewesen wäre. Eine Klage auf Erlaß eines belastenden Verwaltungsaktes ist nicht von vornherein als ausgeschlossen anzusehen. Eine sachgerechte Betrachtung der Dinge muß es auf die Gesamtzusammenhänge abstellen. So wird man einem Grundstückseigentümer bei teilweiser Enteignung eines Grundbesitzes ein Rechtsschutzinteresse an der Durchführung einer vollständigen Enteignung nicht absprechen können, wenn das Restgrundstück durch die Enteignung für ihn wertlos geworden ist. Im vorliegenden Fall hat die Beklagte die Hasen zunächst sichergestellt. Eine Beendigung der Sicherstellung konnte nur durch Erfüllung einer der im Schreiben vom 6. Januar 1964 genannten Bedingungen erreicht werden, die in jedem Fall mit Verlusten verbunden war. Eine Vernichtung der Hasen sicherte der Klägerin jedoch den Entschädigungsanspruch des § 57 des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung übertragbarer Krankheiten beim Menschen (Bundes-Seuchengesetz) vom 18. Juli 1961 (BGBl. I S. 1012) - BSeuchG - zu. Daß diese Entschädigung gleich Null anzusehen sei, weil die Wertminderung berücksichtigt werden müsse, die die Ware durch die Behauptung mit dem Krankheitsstoff erlitten habe, ergibt sich weder aus dem Wortlaut des § 57 BSeuchG noch aus dessen Sinn, der ja auch dem Störer aus Billigkeitsgründen eine Entschädigung sichern will (Bundestag, 3. Wahlperiode, Drucksache Nr. 1888 S. 29; vgl. hierzu auch § 30 des Reichsgesetzes betr. die Bekämpfung gemeingefährlicher Krankheiten vom 30. Juni 1900 [RGBl. S. 306], nach dem der gemeine Wert des Gegenstandes zu ersetzen war "ohne Rücksicht auf die Minderung des Wertes, welche sich aus der Annahme ergibt, daß der Gegenstand mit Krankheitsstoff behaftet sei".). An einem fehlenden Rechtsschutzinteresse kann das Begehren der Klägerin somit nicht scheitern.

Wohl aber fehlt es für den von der Klägerin behaupteten Anspruch auf Erlaß einer Vernichtungsanordnung an einer Rechtsgrundlage. Die Klägerin leitet ihren Anspruch aus der Vorschrift des § 39 BSeuchG her. Danach ist die Entseuchung von Gegenständen anzuordnen, wenn anzunehmen ist, daß sie mit Erregern meldepflichtiger übertragbarer Krankheiten im Sinne des § 3 Abs. 1 und 2 BSeuchG behaftet sind (Abs. 1 Satz 1). Ist die Entseuchung nicht ausführbar, so ist ihre Vernichtung anzuordnen (Abs. 3).

Daß zu den Gegenständen im Sinne des § 39 Abs. 1 und 3 BSeuchG auch Lebensmittel gehören, ist nach den Materialien zum Bundes-Seuchengesetz ohne weiteres anzunehmen. Der im Regierungsentwurf vorgesehene Absatz 5 zu § 38 (jetzt § 39) BSeuchG, nach dem die Absätze 1 bis 3 nicht für Lebensmittel gelten sollten, ist vom Bundesrat gestrichen worden (Bundestag, 3. Wahlperiode, Drucksache Nr. 1888 S. 9 und 41). Unstreitig war auch ein Teil der eingelagerten Hasen von Salmonellen befallen. Salmonellen gehören auch zu den Erregern meldepflichtiger übertragbarer Krankheiten (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. a BSeuchG).

Nach Ansicht der Klägerin genügt für die Anwendung des § 39 BSeuchG der Tatbestand der Behaftung von Gegenständen mit meldepflichtigen Krankheitserregern, ohne daß das Auftreten einer Krankheit, eines Krankheitsverdachts oder eines Todesfalls festgestellt zu sein braucht. Gegen diese Auffassung spricht zunächst der Zusammenhang des § 39 Abs. 1 mit Abs. 2, der für die Anordnung der Entseuchung bei nicht meldepflichtigen übertragbaren Krankheiten die Feststellung ihres Auftretens offenbar voraussetzt und diese Bedingung nur insofern einschränkt, als die Krankheit in epidemischer Form auftreten und nicht nur vereinzelt einen bösartigen Verlauf aufweisen muß. Vor allem wird aber die von der Klägerin vertretene Ansicht der systematischen Einteilung des Bundes-Seuchengesetzes in Vorschriften zur Verhütung übertragbarer Krankheiten (4. Abschnitt, §§ 10 ff.) und in Vorschriften zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten (5. Abschnitt, §§ 30 ff.) nicht gerecht. In der amtlichen Begründung zu § 10 BSeuchG (Bundestag, 3. Wahlperiode, a.a.O. S. 21/22, abgedruckt bei Seyffertitz/Thomaschewski, Kommentar zum Bundes-Seuchengesetz, S. 74/75) heißt es:

"Der Abgrenzung der Begriffe 'Verhütung' und 'Bekämpfung' kommt im Rahmen dieser Vorschrift eine besondere Bedeutung zu, da sie keine Grundlage für Bekämpfungsmaßnahmen bildet. Wie schon nach dem bisherigen Recht sollen auch in Zukunft alle die Maßnahmen zur Bekämpfung gehören, die an das Auftreten einer übertragbaren Krankheit, eines Krankheitsverdachts, eines Ansteckungsverdachts, eines Ausscheidungsfalles oder eines Ausscheidungsverdachts anknüpfen. In diesen Fällen gelten stets die besonderen Vorschriften des Fünften Abschnitts. Verhütung bedeutet danach die Verhinderung der Entstehung übertragbarer Krankheiten, nicht aber die Verhinderung der Verbreitung bereits aufgetretener Krankheiten."

Dementsprechend heißt es in der amtlichen Begründung zu § 33 (jetzt § 34, Bundestag, 3. Wahlperiode, a.a.O. S. 25, abgedruckt bei Seyffertitz/Thomaschewski, a.a.O. S. 119/20):

"§ 33 bestimmt den Personenkreis, der Schutzmaßnahmen unterworfen werden kann, und die Grenzen, innerhalb derer Schutzmaßnahmen angeordnet werden dürfen. Danach kommen Schutzmaßnahmen nur in Betracht, soweit sie zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten notwendig sind. Außerdem dürfen sie - abgesehen von der Ausnahme in § 38 Abs. 2 - nur in den Fällen angeordnet werden, in denen auch eine Meldepflicht besteht, also regelmäßig in den Fällen des § 3 Ziff. I, II und IV, darüber hinaus insoweit, als die Meldepflicht durch Rechtsverordnung nach § 7 ausgedehnt wird, und schließlich in den Fällen der besonderen Meldepflicht nach §§ 8 und 47 Abs. 2, soweit neben den die Einrichtung als Ganzes betreffenden Anordnungen noch ein Bedürfnis für Schutzmaßnahmen besteht."

Zu diesen Schutzmaßnahmen gehört auch die in § 39 BSeuchG vorgesehene Entseuchung. In der amtlichen Begründung zu § 13 BSeuchG (Bundestag, 3. Wahlperiode, a.a.O. S. 23, abgedruckt bei Seyffertitz/Thomaschewski, a.a.O. S. 84) heißt es:

"Die Vorschrift ist nicht anwendbar, wenn die tierischen Schädlinge im Zusammenhang mit dem Auftreten übertragbarer Krankheiten und als deren mögliche Ursache festgestellt werden. Insoweit gelten die Sondervorschriften der §§ 38 ff. Hier handelt es sich darum, die tierischen Schädlinge vorbeugend zu bekämpfen, allerdings nur insoweit, als von ihnen eine spezifische Gefahr ausgeht."

Für das Gebiet der Schutzmaßnahmen findet sich die entsprechende Klarstellung in der amtlichen Begründung zu § 38 BSeuchG (jetzt § 39, Bundestag, 3. Wahlperiode, a.a.O. S. 26, abgedruckt bei Seyffertitz/Thomaschewski, a.a.O. S. 132):

"Im Gegensatz zu den Maßnahmen nach § 13 handelt es sich hier um Bekämpfungsmaßnahmen, die an das Auftreten eines meldepflichtigen Falles anknüpfen."

Meldepflichtig ist aber nur der Fall einer Erkrankung, des Verdachts einer Erkrankung oder des Todes einer Person (§§ 2, 3 Abs. 1 BSeuchG).

Diesem in den Materialien eindeutig zum Ausdruck kommenden Willen des Gesetzgebers gegenüber fallen die Ausführungen der Revision nicht ins Gewicht. Dies gilt insbesondere auch für den im Anschluß an einen Vortrag des Prof. Dr. K. unternommenen Versuch, die Trennungslinie zwischen § 39 und § 10 BSeuchG darin zu erblicken, daß zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten auch "der Ausschluß einer definiert erkannten Infektionsquelle" gehören soll, während § 10 "auf den Ausschluß von nicht näher definierten Infektionsquellen zielen soll, d.h. aller Tatsachen, die ganz allgemein zum Auftreten irgendeiner übertragbaren Krankheit führen können". Es konnte daher auf sich beruhen, ob dieses Kriterium nicht auch der erforderlichen Bestimmtheit für eine praktische Verwertbarkeit entbehrt.

Muß aber als Voraussetzung für die Anwendung des § 39 BSeuchG eine Erkrankung an Salmonellose, der Verdacht einer Erkrankung an ihr oder ein Todesfall wegen dieser Erkrankung festgestellt werden, dann kann das Klagebegehren schon deshalb nicht auf diese Vorschrift gestützt werden. Die Klägerin hat sich zwar in der ersten Instanz bemüht, Hinweise zum Nachweis von Krankheitsfällen beizubringen. Diese Hinweise bezogen sich zum Teil auf bloße Pressenotizen über angebliche Salmonellenerkrankungen in D. und S.-H., zum Teil auf die Erklärung eines Geschäftsführers der Firma d. H. in D., nach der zwei Schlachter nach dem Zerlegen und Häuten von argentinischen Hasen erkrankt sein sollen, ohne daß aber ein Zusammenhang mit der Salmonellose festgestellt worden ist. Auch die im Schriftsatz der Klägerin vom 17. April 1964 in das Wissen der Zeugin K. gestellten Tatsachen reichen für einen schlüssigen Beweisantritt nicht aus. Ob die Darm- und Magenbeschwerden der Zeugin zumindest einen Verdacht auf Salmonelloseerkrankung rechtfertigen, wird sich heute nicht mehr feststellen lassen. Es läßt sich aus den Beweisantritten der Klägerin auch kein Zusammenhang mit der Einfuhr argentinischer Hasen nach H. ersehen. Dieser Zusammenhang hätte auch so stark sein müssen, daß er die Vernichtung der Hasen notwendig gemacht hätte. Diese Voraussetzung ist schon nach der allgemeinen Vorbehaltsklausel des § 34 Abs. 1 Satz 1 BSeuchG erforderlich, die auch für den Anwendungsbereich des § 39 BSeuchG gilt. Die Revision hat in dieser Hinsicht auch keinerlei Aufklärungsrügen erhoben. Die Klägerin hat vielmehr sowohl in dem in der Revisionsinstanz überreichten Gutachten vom 24. Oktober 1967 wie auch in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat eingeräumt, daß kein Fall einer Erkrankung oder des Verdachts einer Erkrankung an Salmonellen durch eingeführte argentinische Hasen nachgewiesen sei.

Die Anwendung des § 39 BSeuchG muß somit schon daran scheitern, daß die Tatbestandsvoraussetzungen dieser Vorschrift nicht gegeben sind.

Darüber hinaus fehlt es auch an einem materiellrechtlichen Anspruch der Klägerin auf Vernichtung der Hasen. Das erstinstanzliche Urteil hat bereits darauf hingewiesen, daß § 39 BSeuchG nicht im Interesse des einzelnen Betroffenen, sondern aus seuchenpolizeilichen Gründen im Interesse der Volksgesundheit geschaffen worden ist. Die amtliche Begründung zum Entwurf des Bundes-Seuchengesetzes bestätigt dies (Bundestag, 3. Wahlperiode, a.a.O. S. 25 zu dem § 34 entsprechenden § 33 des Entwurfs des Bundes-Seuchengesetzes: "Die Schutzmaßnahmen sind das Kernstück der Bekämpfung übertragbarer Krankheiten. Schutzobjekt ist die Allgemeinheit."). So sehr das Wohl des einzelnen von den Maßnahmen der Seuchenbekämpfung abhängt, so kann nach allgemein vertretener Ansicht diesem doch kein Anspruch auf ein behördliches Handeln zugebilligt werden, welches in erster Linie dem Allgemeinwohl zu dienen bestimmt ist (vgl. BVerwGE 2, 203[BVerwG 15.09.1955 - V C 77/54] [204]; 4, 215 [219 ff.]; Hessischer Verwaltungsgerichtshof, VerwRSpr. 9, 101 [103]; Maunz-Dürig, RdNr. 36 zu Art. 19 Abs. 4 GG; Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 2. Aufl. 1953, Bd. 1 S. 684).

Dem entspricht es, daß nach der Rechtsprechung auf dem Gebiet des Zivilrechts aus den Vorschriften der Verordnung zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten vom 1. Dezember 1938 (RGBl. I S. 1721) und aus behördlichen Anordnungen, die zur Verhütung des Einführens oder Verbreitens von Viehseuchen bestimmt sind, keine Schadensersatzansprüche einzelner Betroffener aus § 823 Abs. 2 BGB hergeleitet werden konnten, da sie polizeilichen Charakter trugen und allein die Allgemeinheit, nicht einzelne oder einen bestimmten Personenkreis, schützen sollten (RG, Warneyer 1929 Nr. 99 S. 180; OLG Frankfurt/M., Versicherungsrecht 1956, 554; vgl. auch Soergel-Siebert, Kommentar zum BGB, 9. Aufl. 1962, RdNr. 484 zu § 823 BGB).

Bei diesen grundsätzlichen Erwägungen darf man jedoch im vorliegenden Fall nicht stehenbleiben. Die Beklagte hatte gegen die Klägerin bereits eine Sicherstellungsverfügung erlassen. Die Klägerin war damit in ein engeres Verhältnis zur Beklagten getreten. Nach ihrer Ansicht hätte sich die Beklagte nicht mit der Beschlagnahme der Hasen begnügen dürfen; allein richtige Maßnahme wäre die Anordnung ihrer Vernichtung gewesen. Dies wäre wegen der Entschädigungsfolgen des § 57 BSeuchG für sie weniger belastend gewesen. Die Klägerin macht damit geltend, daß die Beklagte das ihr in den §§ 34 ff. BSeuchG eingeräumte Ermessen bei der Auswahl der Schutzmaßnahmen mißbräuchlich angewandt habe. Den von einer Schutzmaßnahme Betroffenen hat das Bundes-Seuchengesetz in § 35 Abs. 2 ausdrücklich ein Anfechtungsrecht eingeräumt. Hieraus ergibt sich, daß das Gesetz jedenfalls insoweit auch zur Wahrung der Einzelinteressen bestimmt ist und damit den Betroffenen ein subjektives öffentliches Recht auf ermessensfehlerfreie Entscheidung zusteht (vgl. BVerwGE 2, 288 = NJW 1956, 155). Auf jeden Fall muß man der Klägerin ein solches Recht deshalb zubilligen, weil sie durch den Eingriff der Beklagten Verfahrensbeteiligte geworden ist (siehe Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 9. Aufl. 1966 S. 182; wegen dieses besonders im Wohnraumbewirtschaftungsrecht entwickelten Grundsatzes vgl. Bundesverwaltungsgericht, DÖV 1954, 757 = NJW 1954, 1381 = VerwRspr. 7, 195; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, VerwRspr. 6, 44 [46]; Fellner-Fischer, Wohnraumbewirtschaftungsgesetz, 3. Aufl. 1956, RdNr. 10 zu § 17 des Wohnraumbewirtschaftungsgesetzes vom 31. März 1953; Naumann, AöR 77, 94).

Auch auf diesem Wege ließ sich jedoch das Begehren der Klägerin auf Vernichtung der Hasen nicht verwirklichen. Eine auf Ermessensmißbrauch gestützte Klage hätte allenfalls zu einem Bescheidungsurteil führen können. Der Anspruch der Klägerin auf Einhaltung der Ermessensgrenzen wäre nur dann zu einem Rechtsanspruch auf Vernichtung der Hasen erstarkt, wenn die Vernichtung die einzig denkbare ermessensfehlerfreie Entschließung der Beklagten gewesen wäre, ihr Ermessensspielraum sich also "auf Null" verdichtet hätte.

Der vorliegende Sachverhalt rechtfertigt einen solchen Schluß nicht. § 39 Abs. 3 BSeuchG hat die Vernichtungsanordnung zunächst nicht nur ausdrücklich von der Bedingung abhängig gemacht, daß die Entseuchung der Gegenstände nicht ausführbar ist. Eine solche Anordnung steht - wie bereits oben erwähnt - wie jede andere Schutzmaßnahme auch unter der allgemeinen Vorbehaltsklausel des § 34 Abs. 1 Satz 1 BSeuchG. Danach darf jede der in den §§ 34 ff. BSeuchG angeführten Schutzmaßnahmen nur angeordnet werden, "soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist". Die Klägerin ist in dem Schreiben des Ministers vom 6. Januar 1964 auf verschiedene andere Möglichkeiten zur Gefahrenbeseitigung hingewiesen worden. Von diesen Möglichkeiten hat sich die Reexportierung auch als durchführbar erwiesen. Die Klägerin kann auch nicht mit der Behauptung gehört werden, daß die Maßnahme eines Reexports unzulässig und durch § 5 b des Gesetzes über den Verkehr mit Lebensmitteln und Bedarfsgegenständen (Lebensmittelgesetz) vom 5. Juli 1927 (RGBl. I S. 134) in der Fassung vom 17. Januar 1936 (RGBl. I S. 17) - LmG - indirekt verboten gewesen sei. Richtig ist, daß danach die Verbotsbestimmung des § 3 LmG auch für Lebensmittel gilt, die zur Lieferung in Gebiete außerhalb des Geltungsbereichs des Lebensmittelgesetzes bestimmt sind. Wie die Klägerin aber selbst in Übereinstimmung mit der herrschenden Ansicht vorträgt, findet die in Betracht kommende Vorschrift des § 3 Nr. 1 Buchst. b LmG auf ihre Hasen keine Anwendung, da unter § 3 Nr. 1 Buchst. b nur die Gefahr fällt, die sich aus dem Genuß selbst, nicht aber aus der Zubereitung oder sonstigen Behandlung des Lebensmittels ergibt (vgl. hierzu BayObLG, MDR 1959, 683 [OLG Bremen 22.04.1959 - Ss 30/59]; Holthöfer-Juckenack-Nüse, Deutsches Lebensmittelrecht, Band I, 4. Aufl. 1961, RdNr. 14 und 15 zu § 3 LmG; Hieronimi, Kommentar zum Lebensmittelgesetz, 2. Aufl. 1959, Anm. 4 c zu § 3 LmG). Nach der eigenen Darstellung der Klägerin werden die Hasen nach den allgemeinen Verzehrgewohnheiten vor Genuß einem Erhitzungsverfahren unterworfen, das Krankheitserreger wie Salmonellen mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit abtötet. Im Laufe des Rechtsstreits ist zwar streitig geworden, ob alle küchenmäßigen Zubereitungsverfahren geeignet sind, Salmonellen an Hasen mit Sicherheit abzutöten. Es braucht hierauf jedoch schon deshalb nicht näher eingegangen zu werden, weil der anheimgestellte Reexport auch einen Rücktransport im Wege der Wandlung des Kaufvertrages oder zur Verwendung der Ware als Viehfutter umfaßte. Auf jeden Fall war der Klägerin die Eindosung der Hasen zumutbar. Die von ihr hiergegen vorgebrachten Bedenken können nicht anerkannt werden, zumal die Wildfleisch-Verordnung das Fleisch von Hasen, das vor Inkrafttreten der Verordnung in deren Geltungsbereich verbracht und in luftdicht verschlossenen Behältnissen haltbar gemacht worden ist (§ 5), von den Vorschriften dieser Verordnung ausgenommen hat. Daß die der Klägerin zur Auswahl gestellten Verwertungsmöglichkeiten für sie verlustbringend waren, machte die Entscheidung der Beklagten noch nicht ermessensfehlerhaft. Ob und welche Mittel zur Bekämpfung bzw. Verhütung der Seuche anzuwenden waren, mußte sich zunächst und vor allem nach dem Ausmaß der der Allgemeinheit drohenden Gefahren richten. Zudem besaß die Klägerin Ansprüche wegen Sachmängelhaftung gegen ihren argentinischen Lieferanten. Es war nicht Aufgabe der Beklagten, der Klägerin die etwaigen Schwierigkeiten eines solchen Prozesses zu ersparen und ihre Importgeschäfte möglichst risikolos zu gestalten. Überhaupt ist bei der Anwendung des Grundsatzes der Ermessensverdichtung auf dem Gebiet der Seuchenbekämpfung und -verhütung große Vorsicht geboten. Gerade in Seuchenfällen muß wegen der Größe der Gefahr grundsätzlich die notwendige Schlagkraft der behördlichen Maßnahmen erhalten bleiben. Der Gesetzgeber hat dies in § 35 Abs. 2 BSeuchG auch zum Ausdruck gebracht, indem er der Anfechtung einer solchen behördlichen Maßnahme die aufschiebende Wirkung versagt hat. Nur ein besonders gewichtiges und wertvolles Individualrechtsgut kann hier einen Anspruch des Betroffenen auf ein bestimmtes Einschreiten rechtfertigen (vgl. hierzu Martens, JuS 1962, 251). Auf Seiten der Klägerin sind aber nach der Überzeugung des Senats ausschließlich wirtschaftliche Interessen im Spiel. Die Gefahr einer Kontaktinfektion für die Angestellten der Klägerin ließ sich, nachdem der Seuchenfall bekannt war, durch geeignete Vorsichtsmaßnahmen verhindern. Sie stand auch dem tatsächlich erfolgten Reexport nicht im Wege. Der Vortrag der Klägerin in der Revisionsinstanz kann daher nur dahin ausgelegt werden, daß es ihr nicht um Seuchenschutz, sondern darum ging, die finanziellen Schäden aus dem Seuchenfall über die Entschädigungsregelung des § 57 BSeuchG auszugleichen. Die begehrte Vernichtungsanordnung stellte sich hier nur als Vorspann für rein materielle Interessen des Störers und Gefahrenträgers an einer Entschädigung dar und kann daher nicht als die allein mögliche und unausweichliche Ermessensentscheidung angesehen werden. Wie wenig ein Anspruch auf Vernichtung der Hasen aus der Entschädigungsregelung des Bundes-Seuchengesetzes hergeleitet werden kann, ergibt auch die Begründung des Gesetzentwurfs zu § 57 BSeuchG. Der Senat hat bereits in seinem Urteil vom 29. Juli 1965 - BVerwG I C 91.62 - (DÖV 1966, 202 = MDR 1966, 172 = NJW 1966, 217 [BVerwG 29.07.1965 - BVerwG I C 91.62]) anhand der Materialien dargelegt, daß es sich bei den Entschädigungsvorschriften des Bundes-Seuchengesetzes um eine Billigkeitsregelung handelt. Die Entschädigung soll lediglich einen Ausgleich für die mit der Eigentumsvernichtung verbundenen Härten schaffen, weil der Verfügungsberechtigte regelmäßig ohne Verschulden und schicksalsbedingt Störer geworden ist und im Interesse der Allgemeinheit zu dem Opfer genötigt worden ist (Bundestag, 3. Wahlperiode, a.a.O. S. 29). Dem Betroffenen aber einen Anspruch darauf zu gewähren, daß er zu dem Opfer genötigt werde, würde dem Sinn dieser Regelung völlig zuwiderlaufen.

Ein Anspruch der Klägerin auf Erlaß einer Vernichtungsanordnung ließ sich auch nicht aus einer Verpflichtung der Beklagten aus vorangegangenem Tun herleiten. Die Klägerin hat behauptet, daß die Behörde von dem starken Salmonellenbefall gewußt habe, ohne die Importeure und speziell die Klägerin vor dem Import argentinischer Hasen zu warnen. Die Beklagte hätte zumindest bei der Einfuhr der Hasen stichprobenweise Untersuchungen vornehmen und die Einfuhrzeugnisse, auf denen seitens argentinischer Veterinärbeamten die Salmonellenfreiheit bestätigt worden sei, auf ihre Richtigkeit überprüfen müssen. Diese von der Beklagten bestrittenen Darstellungen erschienen dem Senat nicht erheblich. Durch das angebliche Verhalten der Beklagten wurde die der Klägerin als Importeurin grundsätzlich obliegende eigene Prüfungspflicht und ihre Verantwortung dafür, daß die Verbraucher vor Gesundheitsschäden geschützt wurden (BGH, LRE 1, 87 [99]; OLG Schleswig-Holstein, LRE 2, 360 [361]; OLG Stuttgart, LRE 1, 315 [321]; LG Berlin, LRE 3, 364 [366]; Holthöfer-Juckenack-Nüse, a.a.O., Vorbemerkung VII 3 RdNr. 62 ff. vor § 11 LmG), nicht beseitigt und die Beklagte nicht gezwungen, eine von ihr für unnötig gehaltene Vernichtung der Ware auf Staatskosten vorzunehmen.

Auch die sonstigen im Laufe des Rechtsstreits erörterten Vorschriften rechtfertigen einen Anspruch der Klägerin auf Erlaß einer Vernichtungsanordnung nicht.

Dies gilt zunächst für die §§ 10 ff. BSeuchG. Es mag dahingestellt bleiben, ob zu den Maßnahmen, die einer allgemeinen Seuchenverhütung dienen sollen, auch eine Vernichtungsanordnung gehört. Es kann auch unerörtert bleiben, ob eine solche auf die §§ 10 ff. BSeuchG gestützte Anordnung eine Entschädigungspflicht zur Folge gehabt hätte und der mit der Klage verfolgte Zweck somit hätte erfüllt werden können. Die Vorschriften der §§ 10 ff. BSeuchG sind an die Stelle des sonst geltenden allgemeinen Polizeirechts getreten (siehe Bundestag, 3. Wahlperiode, a.a.O. S. 21 zu § 10 des Entwurfs des Bundes-Seuchengesetzes, abgedruckt bei Seyffertitz/Thomaschewski, a.a.O. S. 74/75). § 10 Abs. 1 BSeuchG ist den polizeirechtlichen Generalklauseln der Länder angeglichen. Für die Frage, ob bzw. inwieweit der Klägerin ein Rechtsanspruch auf ein Handeln der Beklagten zustand, sind danach die Grundsätze des allgemeinen Polizeirechts, insbesondere der Grundsatz der Ermessensfreiheit heranzuziehen. Wenn also ein Anspruch gegen die Beklagte auf Vernichtung der Hasen nach den §§ 10 ff. BSeuchG überhaupt hätte erhoben werden können, dann hätte dies wiederum einen Sachverhalt vorausgesetzt, der nur eine einzige ermessensfehlerfreie Entschließung, nämlich die Anordnung der Vernichtung der Hasen, übriggelassen hätte. Daß dies nicht der Fall gewesen war, wurde bereits oben dargelegt.

Auf das Lebensmittelgesetz ließ sich eine Vernichtung schon deshalb nicht stützen, weil die Vernichtung, die das Lebensmittelgesetz in § 13 vorsieht, sich in einem strafrechtlichen Verfahren vollzieht. Etwaige daneben bestehende gesundheitspolizeiliche Befugnisse zur Vernichtung von Lebensmitteln (vgl. BGH, LRE 1, 241 [244]; Holthöfer-Juckenack-Nüse, a.a.O., RdNr. 68 zu § 6 LmG) gehören dem Landesrecht an und müssen daher außer Betracht bleiben. Die Klägerin hält auch selbst das Lebensmittelgesetz für unanwendbar.

Schließlich kam auch das Viehseuchengesetz vom 26. Juni 1909 (RGBl. S. 519) - ViehsG - für die begehrte Vernichtungsanordnung nicht in Betracht.

Zunächst fallen Hasen nicht unter den Begriff des Viehs bzw. Schlachtviehs im Sinne des § 1 ViehsG. Nach der Legaldefinition des Gesetzes fallen nur nutzbare Haustiere darunter. Nun ist allerdings schon in der Begründung zum Viehseuchengesetz hervorgehoben worden, daß sich die auf Grund des Gesetzes anzuordnenden Maßregeln unter Umständen auch auf andere Tiere erstrecken können, wenn eine solche Ausdehnung den Schutz der "nutzbaren Haustiere" gegen Seuchen bezweckt, namentlich also bei Seuchen, die auch andere Tiere befallen und von diesen auf nutzbare Haustiere übertragen werden können (Materialien zum Viehseuchengesetz vom 26. Juni 1909 S. 24; Hellich-Störiko, Die Deutsche Tierseuchengesetzgebung, 2. Aufl. 1953, Anm. 3 zu § 1 ViehsG; Nevermann-Beyer, Viehseuchen-Gesetze, 6. Aufl. 1912, Anm. 3 zu § 1 ViehsG; v. Stengel, Kommentar zum Reichsviehseuchengesetz vom 26. Juni 1909, Anm. 9 zu § 1 ViehsG). Jedoch bietet der vorliegende Sachverhalt keine Anhaltspunkte dafür, daß Vieh im Sinne des § 1 ViehsG mit den Hasen in Berührung gekommen wäre. Auch sieht das Viehseuchengesetz für die hier beanspruchte Vernichtung der Hasen keine Entschädigungspflicht vor. § 66 ViehsG gewährt nur eine Entschädigung für lebende Tiere, die auf polizeiliche Anordnung getötet worden sind. Eine Verurteilung der Beklagten zum Erlaß einer Vernichtungsanordnung auf Grund des Viehseuchengesetzes hätte somit der Klägerin etwas zugesprochen, was sie sinngemäß gar nicht beantragt hatte. Die Klägerin hat in der Revisionsinstanz ihr Klagebegehren auch nicht mehr auf das Viehseuchengesetz gestützt.

Die Revision kann somit unter keinem Gesichtspunkt Erfolg haben. Sie war daher zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes auf § 189 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 74 BVerwGG.