Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 29.07.1965, Az.: BVerwG I C 91.62

Der Kläger betreibt auf seinem Gut E., Gemeinde I., eine Hühnerfarm. Im Dezember 1958 und im April 1959 erhielt er mehrere Sendungen mit Küken aus Oldenburg. Seit März 1959 gingen wöchentlich Sendungen aus Cuxhaven ein. Den Sendungen sowohl aus Oldenburg als auch aus Cuxhaven lagen Gesundheitsbescheinigungen bei. Die Sendungen aus Oldenburg waren durch Marken gekennzeichnet; die Küken aus Cuxhaven trafen in plombierten Geflügelbehältern ein. Sämtliche eingeführten Tiere waren nicht schutzgeimpft.

Entgegen der bayerischen Verordnung über die Bekämpfung der Hühnerpest, hier Einfuhr und Handel mit Geflügel, vom 22. März 1952 (BayBS II S. 274) meldete der Kläger das Eintreffen der Geflügeltransporte bei der Gemeinde I. nicht. Damit unterblieb auch die in der Verordnung vorgesehene amtsärztliche Untersuchung des eingeführten Geflügels. Der Gesundheitszustand der gelieferten Tiere wurde jedoch vom Kläger überwacht.

Am 8. Juli 1959 teilte der Kläger dem Amtstierarzt in W. mit, daß in seinem Hühnerbestand die Hühnerpest ausgebrochen sei. Noch am selben Tage stellte der Amtstierarzt die Seuche fest. Auf Veranlassung des Amtstierarztes wurden 43 Tiere zur einwandfreien Diagnose an die Bayerische Landesanstalt für Tierseuchenbekämpfung in Schleißheim gesandt. Die Untersuchungsbefunde der Landesanstalt vom 11., 16. und 24. Juli 1959 bestätigten den Ausbruch der Hühnerpest. Das Landratsamt W. ordnete bereits am 13. Juli 1959 die Tötung der Hühner der Legeabteilung an. Diese Anordnung wurde jedoch mit Rücksicht auf die bei einer Ortsbesichtigung durch den Veterinärreferenten bei der Regierung von Oberbayern erteilte Weisung nicht vollzogen. Nach der Bestätigung der Diagnose durch die Landesanstalt unterbreitete die Regierung die Frage der Tötung des Hühnerbestandes noch dem Bayerischen Staatsministerium des Innern. Auf entsprechende Weisung der vorgesetzten Stellen ordnete sodann das Landratsamt Weilheim am 20. Juli 1959 die Tötung des gesamten Hühnerbestandes an. Die Anordnung wurde in der Zeit zwischen dem 23. und dem 30. Juli 1959 durch Angestellte des Klägers vollzogen.

Der Kläger beantragte darauf, ihm auf Grund des Viehseuchengesetzes vom 26. Juni 1909 (RGBl. S. 519) - VSG - in der geltenden Fassung für die nach Anzeige der Seuche verendeten und getöteten 8.512 Hühner Entschädigung zu gewähren. Die amtliche Schätzung der Tiere ergab einen Wert von 33.535,70 DM. Für die getöteten Tiere wurde ein Erlös von 6.849,67 DM erzielt.

Durch Bescheid vom 9. November 1959 wies die Regierung von Oberbayern den Antrag des Klägers unter Bezugnahme auf § 72 Nr. 3 VSG ab, weil er die in § 2 Abs. 1 Buchst. a und Abs. 2 der Verordnung vom 22. März 1952 vorgesehenen Schutzmaßregeln nicht beachtet habe. Nachdem der Einspruch des Klägers durch Bescheid der Regierung vom 25. März 1960 zurückgewiesen worden war, erhob der Kläger Klage mit dem Antrag,

Der Kläger vertrat die Ansicht, die Verordnung vom 22. März 1952 sei keine Schutzmaßregel im Sinne des § 72 Nr. 3 VSG, weil sie nicht für einen bestimmten Seuchenfall erlassen sei und nur solche Anordnungen treffe, die ohnehin im Gesetz enthalten seien. Der Verstoß des Klägers gegen die Verordnung habe für den Eintritt des Schadens nicht ursächlich sein können. Der Amtstierarzt hätte nämlich im Hinblick auf die große Zahl der eingeführten Tiere nur wenige untersuchen können; die Seuche wäre nicht erkannt worden. Vor Durchführung der Tötungsanordnung habe der Veterinärreferent der Regierung volle staatliche Entschädigung der getöteten Tiere zugesichert. Sonst hätte der Kläger seinen Hühnerbestand nicht töten lassen. Einer Vernichtung des gesamten Tierbestandes habe es nicht bedurft; es hätte auch eine Durchseuchung genügt.

Das Verwaltungsgericht vernahm den seinerzeitigen Veterinärreferenten der Regierung von Oberbayern, Regierungsveterinärdirektor Dr. H., und den Amtstierarzt für den Landkreis W., Regierungsoberveterinärrat Dr. M. als Zeugen. Der Zeuge Dr. M. bekundete u.a. folgendes:

"Etwa um den 20. Juli rief mich Herr N. an - persönlich war ich nicht anwesend - und ließ sagen, daß er die Tiere nur töten lasse, wenn eine Entschädigung bekomme. Ich habe daraufhin Herrn Dr. H. davon verständigt, der dann sagte: 'Er bekommt schon seine Entschädigung.' Ich habe Herrn N. von diesem Gespräch unterrichtet. Wegen der Verwertung der getöteten Tiere habe ich Herrn N. an die Freibank verwiesen; die Tötung der Tiere ließ Herr N. von den Angestellten auf seinem Anwesen durchführen."

Zu dieser Aussage erklärte Regierungsveterinärdirektor Dr. H.:

"Mir ist nichts davon in Erinnerung, daß ich zu Herrn Dr. M. am Telefon jemals gesagt habe: Herr N. wird schon seine Entschädigung bekommen. Ich habe es auch nicht in dem Sinn gesagt, daß ich vermuten würde, Herr N. bekomme eine Entschädigung, um seinen Widerstand gegen die Tötung der Tiere zu brechen."

Regierungsoberveterinärrat Dr. M. gab weiter an:

"Ich habe mich nicht getäuscht, als Herr Dr. H. bei dem Ferngespräch sagte, Herr N. bekomme schon seine Entschädigung. Ich war mir bewußt, daß Herr Dr. H. über die Entschädigung selbst nicht entscheiden könne, und habe bei dem Gespräch angenommen, daß er die Angelegenheit inzwischen mit dem Juristen der Finanzmittelstelle und dem Rechtsreferenten der Regierung von Oberbayern besprochen hatte. Ich habe dann Herrn N. fernmündlich davon verständigt, daß Herr Dr. H. dies gesagt habe, Meine beiden Gespräche haben meine Schreibkraft Frau R. H. und mein Staatspraktikant Herr Dr. R. mitangehört."

Das Verwaltungsgericht hob darauf die angefochtenen Bescheide auf, da dem Kläger nach der eidlichen Aussage des Zeugen Dr. M. eine verbindliche Zusage dahin gemacht worden sei, daß er seine Entschädigung schon bekommen werde. Eine Verurteilung des Beklagten zur Zahlung einer Entschädigung an den Kläger selbst habe hingegen nicht ausgesprochen werden können, da eine Zusicherung über die Höhe der Entschädigung nicht gemacht worden sei.

Auf die Berufung des Beklagten hob das Berufungsgericht das Urteil des Verwaltungsgerichts auf und wies die Klage ab. Es bejaht zunächst die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtsweges. Im Gegensatz zur Auffassung des Bundesgerichtshofs handle es sich - so führt es aus - bei der Entschädigung nach dem Viehseuchengesetz nicht um eine Enteignungsentschädigung. Der Kläger habe jedoch gemäß § 72 Nr. 3 VSG keinen Anspruch auf Entschädigung. Die nach den §§ 66, 68 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. b und Nr. 2 zu gewährende Entschädigung entfalle gemäß § 72 Nr. 3 VSG dann, wenn dem Besitzer oder dessen Vertreter die Nichtbefolgung oder Übertretung der angeordneten Schutzmaßregeln zur Abwehr der Seuchengefahr zur Last falle.

Eine solche Schutzmaßregel sei die vom Bayerischen Staatsministerium des Innern erlassene Verordnung über die Bekämpfung der Hühnerpest, hier Einfuhr und Handel mit Geflügel, vom 22. März 1952. Den Kläger entlaste nicht, daß er die Verordnung angeblich nicht gekannt habe. Er betreibe eine große Hühnerfarm und müsse sich von den für ihn bedeutsamen Rechtsvorschriften Kenntnis verschaffen. Nach der Rechtsprechung des Berufungsgerichts brauche ein ursächlicher Zusammenhang zwischen dem Verstoß des Tierbesitzers oder seines Vertreters gegen die angeordnete Schutzmaßregel und dem durch den Verlust des Tieres entstandenen Schaden nicht nachweisbar zu sein. Es komme vielmehr nach den in § 72 enthaltenen Grundgedanken darauf an, ob der Schaden durch das Verhalten des Tierbesitzers oder seines Vertreters verursacht sein könne.

Das Berufungsgericht könne sich der Auffassung des Klägers nicht anschließen, daß die Seuche auch dann ausgebrochen und die Tierverluste eingetreten wären, wenn der Kläger die Schutzmaßregeln beachtet hätte.

Der Kläger könne auch nicht mit dem Einwand gehört werden, die Tötung der Hühner sei nicht notwendig gewesen, eine "Durchseuchung" hätte genügt. Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 der Viehseuchenpolizeilichen Anordnung zum Schütze gegen die Hühnerpest vom 12. Dezember 1942 (RGBl. I S. 689) sei eine Beschränkung der Abschlachtung auf Teile des Bestandes nur mit Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde unter den von ihr anzuordnenden Bedingungen zulässig. Hierzu müßten die einzelnen Teile so voneinander getrennt sein, daß ein Übergreifen der Seuche nicht zu befürchten sei. Eine derartige Trennung sei innerhalb des Bestandes des Klägers nicht gegeben gewesen. Die Behörde sei daher verpflichtet gewesen, den gesamten Hühnerbestand töten zu lassen.

Das Berufungsgericht könne sich schließlich auch nicht der Auffassung des Verwaltungsgerichts anschließen, daß dem Kläger eine bindende Zusage über die Gewährung der Entschädigung gemacht worden sei. Erste Voraussetzung für das Vorliegen einer verbindlichen Zusage sei, daß die Äußerung ihrem Inhalt nach eindeutig sei. Im vorliegenden Fall sei der Sinn der fernmündlichen Äußerung des Veterinärreferenten der Regierung gegenüber dem Amtstierarzt, "er bekommt schon seine Entschädigung", keineswegs klar. Es liege nahe, in der Äußerung eine mehr oder weniger deutliche Meinungsäußerung im Sinne von "nach meiner Ansicht wird er die Entschädigung erhalten" zu erblicken. Im vorliegenden Fall müßten an die Eindeutigkeit der Erklärung strenge Anforderungen gestellt werden. Bindend seien im allgemeinen behördliche Zusagen gegenüber Kaufleuten und anderen Personen, die im Zeitpunkt der Abgabe der behördlichen Erklärung weitreichende Entschlüsse fassen müßten. Der Beklagte weise mit Recht darauf hin, daß die Tötung der Hühner von den Entschlüssen des Klägers nicht abhängig gewesen sei. Es habe daher für die Behörde keinerlei Anlaß bestanden, dem Kläger Entschädigung zuzusichern.

Die Erklärung des Veterinärreferenten könne ferner deswegen nicht als verbindliche Zusage gewertet werden, weil sie gegen ein gesetzliches Verbot, nämlich den Rechtssatz des § 72 Nr. 3 VSG verstoße. Bei der Entscheidung über Viehseuchenentschädigung sei der Behörde keinerlei Ermessen eingeräumt; die Entschädigung müsse entweder gewährt oder versagt werden.

Bei diesem Ergebnis könne es dahingestellt bleiben, ob der Veterinärreferent der Regierung nach seiner Stellung in der Behörde befugt gewesen sei, eine verbindliche Zusage zu erteilen. Nach Art. 5 des Ausführungsgesetzes zum Viehseuchengesetz vom 13. August 1910 (BayBS II S. 151) sei die zur Entscheidung über den Entschädigungsantrag zuständige Regierung bürokratisch organisiert; die Entscheidung treffe somit an sich der Regierungspräsident. Bei der Regierung würden zur Erledigung ihrer Geschäftsaufgaben nach § 1 der Verordnung über die Bildung von Abteilungen und die Verteilung der Geschäfte bei den Regierungen vom 4. Juli 1949 (BayBS I S. 146) Abteilungen gebildet. Nach dieser Organisation spreche viel dafür, daß im vorliegenden Fall nur der Regierungspräsident, der Regierungsvizepräsident und der Leiter der Abteilung "Allgemeine und innere Verwaltung" zur Erteilung einer Zusage befugt seien. Wolle man jedoch auch anderen Dienstkräften eine solche Befugnis zuerkennen, so käme allenfalls der nach der Geschäftsverteilung innerhalb der Abteilung zuständige Sachbearbeiter, nämlich der juristische Referent für das Gesundheitswesen in Betracht, kaum jedoch der Veterinärreferent, dessen Stellung im Entschädigungsverfahren einem Berater und sachverständigen entspreche. Der Kläger könne sich auch nicht darauf berufen, daß der Veterinärreferent den Vollzug der Tötungsanordnung am 14. Juli 1959 vorläufig sistiert habe und er geglaubt habe, daß der Referent auch über die Entschädigung feste Zusagen machen könne. Der Vertrauensschutz erstrecke sich nicht darauf, ob der erklärende Beamte nach seiner Stellung in der Behörde zur Erteilung der Zusage befugt sei (vgl. BVerwGE 3, 199).

Nach alledem habe die Regierung von Oberbayern den Entschädigungsantrag des Klägers mit Recht abgelehnt.

Das Berufungsgericht hat die Revision zugelassen, weil die Rechtssache im Hinblick auf die Frage der Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs bei Streitigkeiten über die Entschädigung nach dem Viehseuchengesetz grundsätzliche Bedeutung habe.

Der Kläger tritt mit der Revision zunächst der Auffassung des Berufungsgerichts bei, daß der Verwaltungsrechtsweg zulässig sei. In materiellrechtlicher Hinsicht wendet er sich gegen die Auffassung des Berufungsgerichts, die nachteilige Rechtsfolge des § 72 Nr. 3 VSG greife Platz, wenn der Schaden durch das Verhalten des Tierbesitzers oder seines Vertreters verursacht sein könne. In der Tat sei ein Ursachenzusammenhang zwischen der Nichtbeachtung der Schutzmaßregel und dem Ausbruch der Hühnerpest nicht gegeben. Nach den Urteilsfeststellungen habe der Kläger wöchentlich etwa 1.000 Eintagsküken bezogen. Eine Untersuchung einer so großen Zahl so kleiner Küken müsse, besonders angesichts der Überlastung der Amtstierärzte, notwendigerweise kursorisch sein. Es sei offensichtlich, daß bei einer solchen Untersuchung das Vorhandensein von Hühnerpest nicht festgestellt werden könne. Die Krankheit wäre bei den Tieren deshalb auch dann ausgebrochen, wenn der Kläger die Schutzmaßregeln in jeder Hinsicht erfüllt hätte.

Vorsorglich werde hinsichtlich des Verfahrens des Berufungsgerichts gerügt, daß es seine Aufklärungspflicht nicht erfüllt habe. Da der Kläger die fehlende Ursächlichkeit seines Verhaltens für den Ausbruch der Krankheit geltend gemacht habe, wäre es erforderlich gewesen, einen Sachverständigen darüber zu vernehmen, ob Hühnerpest bei derart jungen Küken überhaupt tierärztlich festgestellt werden könne, und ob ihre Feststellung bei der Art der in Betracht kommenden Untersuchung möglich gewesen wäre.

Das Berufungsurteil verletze aber auch den Rechtsgedanken des Vertrauensschutzes und der Maßgeblichkeit von Treu und Glauben. Wenn Dr. H. als zuständiger Veterinärreferent erklärt habe, der Kläger werde seine Entschädigung schon bekommen, so habe diese Erklärung - im Zusammenhang gesehen - die verbindliche Zusage der Entschädigung bedeutet. Der Referent sei ausdrücklich darauf hingewiesen worden, daß er - der Kläger - anderenfalls die Tiere nicht töten lassen werde. Die Zusage habe zu seinem Entschluß geführt, die Tötungsanordnung hinzunehmen und die Aktion nicht durch Rechtsmittel hinauszuzögern, gegebenenfalls die Begrenzung auf einen Teil des Bestandes herbeizuführen. Die Gemeinde sei auch gar nicht in der Lage gewesen, die Tötung der Tiere selbst durchzuführen.

Rechtsfehlerhaft sei auch die Auffassung des Berufungsgerichts, die Erklärung Dr. H. könne deshalb nicht als verbindliche Zusage der Entschädigung gewertet werden, weil sie gegen ein gesetzliches Verbot verstoße. Es handle sich im vorliegenden Fall nicht um einen Widerspruch gegen einen Rechtssatz, sondern zu einer Rechtsprechungsübung eines Obergerichts. Hiervon könne die Wirksamkeit einer Zusage jedoch nicht abhängig gemacht werden. Das Berufungsgericht verkenne insbesondere auch, daß eines der Elemente der später zu treffenden Entscheidung auch die Beurteilung des Kausalzusammenhangs zwischen dem Verhalten des Klägers und der aufgetretenen Krankheit sei. Die Erklärung des Zeugen Dr. H. könne auch davon ausgegangen sein, daß ein Ursachenzusammenhang nicht bestehe.

Die Hilfserwägung des Berufungsgerichts, es spreche "viel dafür", daß Dr. H. zur Abgabe einer verbindlichen Zusage nicht zuständig gewesen wäre, sei rechts irrig. Im Verhältnis zum Kläger sei es unerheblich, ob Dr. H. zur Abgabe einer solchen Erklärung nach der internen, nicht veröffentlichten Geschäftsverteilung zuständig gewesen sei oder nicht. Dr. H. jedenfalls nicht gänzlich unzuständig gewesen und sei dem Kläger in der gesamten Angelegenheit als der maßgebende und entscheidende Beamte gegenübergetreten.

Aus all diesen Erwägungen müsse daher das angefochtene Urteil aufgehoben und dem Klageantrage entsprochen werden.

Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung beantragt,

Hilfsweise hat er beantragt,

Der Beklagte hat beantragt,

Er ist den Ausführungen und Behauptungen des Klägers entgegengetreten und schließt sich im wesentlichen den Gründen des Berufungsurteils an.

Der Revision war stattzugeben.

Nachdem der Kläger in der mündlichen Verhandlung seinen in der Revisionsschrift auch auf Verurteilung des Beklagten zur Zahlung einer Entschädigung von 19.979,49 DM gerichteten Revisionsantrag auf die Zurückweisung der Berufung des Beklagten beschränkt hatte, war Gegenstand der Revisionsentscheidung lediglich der Antrag des Klägers auf Aufhebung des Bescheides der Regierung von Oberbayern vom 9. November 1959 und ihres Einspruchsbescheides vom 25. März 1960.

Die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs für die Entscheidung über diesen Antrag war in Übereinstimmung mit dem Berufungsgericht zu bejahen. Der Senat ist bereits in seinem Urteil vom 14. Oktober 1958 (BVerwGE 7, 257) der Auffassung des Bundesgerichtshofs in seinem Urteil vom 21. April 1955 (BGHZ 17, 137) entgegengetreten, nach der es sich bei der Entschädigung nach dem Viehseuchengesetz um eine Enteignungsentschädigung handle, über die gemäß Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG die Zivilgerichte zu entscheiden hätten. Die Ausführungen des Bundesgerichtshofs in seinem Urteil vom 16. Oktober 1961 - III ZR 216/59 - (NJW 1962, 252 [BGH 16.10.1961 - III ZR 216/59]), in dem er erneut die Zuständigkeit der Zivilgerichte bejaht, geben dem Senat keinen Anlaß, von seiner bisherigen Rechtsprechung abzuweichen. Zu der Ansicht, welche die Entziehung eines Rechts und - dem gleichstehend - die Vernichtung einer Sache stets als Enteignung ansieht, hat der Senat schon in seinem Urteil vom 14. Oktober 1958 Stellung genommen. Eingriffe, die eine Schädigung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung durch den Gegenstand des Eigentums abwehren sollen, werden durch Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG gedeckt, nach dem Inhalt und Schränken des Eigentums durch die Gesetze bestimmt werden. Als vergleichbare Beispiele für den vorliegenden Fall seien neben den im Urteil des Senats vom 14. Oktober 1958 erwähnten Pflanzenschutzmaßnahmen des Gesetzes betreffend die Bekämpfung der Reblaus vom 6. Juli 1904 (RGBl. S. 261) in der Fassung des Gesetzes vom 13. November 1935 (RGBl. I S. 1338) mit den entsprechenden Ausführungsverordnungen, die Vernichtung verdorbener Lebensmittel nach § 13 des Lebensmittelgesetzes in der Fassung vom 17. Januar 1936 (RGBl. I S. 18) und die Maßnahmen gegen seuchenbehaftete Gegenstände auf Grund des § 39 Abs. 1 bis 3 des Bundes-Seuchengesetzes vom 18. Juli 1961 (BGBl. I S. 1012) mit späteren Änderungen - BSG - genannt. Die vom Bundesgerichtshof in seinem Urteil vom 16. Oktober 1961 in diesem Zusammenhang aufgeführten Entscheidungen (Bayer. Verfassungsgerichtshof, Bayer. GVBl. 1956 S. 53, 56; Oberverwaltungsgericht Hamburg, NJW 1955 S. 1294) sind zur Widerlegung der vom Senat vertretenen Auffassung nicht geeignet; bei ihnen handelt es sich um unentgeltliche Landabtretungen zu öffentlichen Zwecken, also um einen andersgearteten Sachverhalt, als er hier vorliegt.

Der Bundesgerichtshof begründet die Zuständigkeit der Zivilgerichte für die nach dem Viehseuchengesetz zu gewährende Entschädigung weiterhin mit dem Argument, daß das Viehseuchengesetz die dem Eigentümer zu gewährende Entschädigung in den Grundzügen wie eine Enteignungsentschädigung regele. Auch dieses Argument vermag den Senat nicht zu überzeugen. Es wird der eigentümlichen Ausgestaltung, welche die Viehseuchenentschädigung im Viehseuchengesetz gefunden, hat, nicht gerecht. Der Senat hat in seinem Urteil vom 14. Oktober 1958 auf die besondere Verquickung polizeilicher und individueller Interessen in der Entschädigungsregelung des Viehseuchengesetzes hingewiesen. Die Schwierigkeiten, denen sich der Bundesgerichtshof bei seiner Ansicht ausgesetzt sieht, beginnen bereits mit der Vorschrift des § 66 Nr. 2 VSG. § 66 Nr. 2 VSG setzt keinen Eingriff voraus, sondern knüpft die Entschädigungspflicht allein an die Tatsache, daß Tiere an bestimmten Seuchen von selbst verendet sind, sofern die Voraussetzungen gegeben waren, unter denen die polizeiliche Anordnung der Tötung hätte erfolgen müssen. Auch die weiteren Vorschriften der §§ 67, 68 und 72 VSG zeigen, daß sich die Entschädigungsregelung des Viehseuchengesetzes nicht in das Rechtsbild der Enteignungsentschädigung einfügen läßt. § 67 Abs. 2 VSG trägt einen dem Enteignungsrecht fremden versicherungsrechtlichen Einschlag in das Recht der Viehseuchenentschädigung hinein, indem er die Landesregierungen für befugt erklärt zu bestimmen, daß die Entschädigungen bis zum Eintritt einer anderweiten landesverfassungsmäßigen Regelung durch Beiträge der Besitzer der betreffenden Tiergattungen nach Maßgabe der über die Verteilung und Erhebung der Beiträge von der Landesregierung zu treffenden näheren Anordnung aufgebracht werden. Die Enteignungsentschädigung wird wegen des Eingriffs der hohen Hand gewährt. Die Regelung des Viehseuchengesetzes bezieht - wie die bereits gewürdigte Vorschrift des § 66 Nr. 2 VSG ergibt - die Fälle ein, in denen das Vieh im Zeitpunkt des Eingriffs bereits verendet war. Es bleibt sogar nach § 68 Abs. 1 VSG die Wertminderung, die das Vieh dadurch erlitten hat, daß es von der Seuche bereits ergriffen war, bei der Bemessung der Entschädigung unberücksichtigt. Die veterinärpolizeilichen Erwägungen, die dieser Vorschrift und insbesondere auch der Regelung des § 72 VSG mit ihrem pönalen Einschlag zugrunde liegen, lassen sich - wie der Senat bereits in BVerwGE 7, 257 [262] [BVerwG 14.10.1958 - BVerwG I C 59.57] ausgeführt hat - mit dem Enteignungsbegriff des Art. 14 GG kaum vereinen. Es handelt sich bei den §§ 66 ff. VSG um eine auf Billigkeitsgründen beruhende Sonderregelung außerhalb des Rahmens des Art. 14 Abs. 3 GG.

Nun scheint die Auffassung des Bundesgerichtshofs allerdings in der Vorschrift des § 61 BSG eine gewisse Bestätigung gefunden zu haben. Danach hat der Eigentümer Entschädigungen für Gegenstände, die infolge einer Seuchenmaßnahme nach den §§ 39 ff. des Gesetzes vernichtet oder beschädigt worden sind (§ 57 des Gesetzes), vor den Zivilgerichten einzuklagen. Jedoch sprechen die Gesetzesmaterialien zu § 61 BSG nicht gegen, sondern für die vom Senat vertretene Ansicht. Wie sich aus der Begründung des Regierungsentwurfs (BT, 3. W.P., Drucks. Nr. 1888) ergibt, ist der ordentliche Rechtsweg für den Entschädigungsanspruch des § 57 des Bundesseuchengesetzes aus reinen Zweckmäßigkeitserwägungen eröffnet worden, da er für die Streitigkeiten wegen Impfschaden ohne weiteres gegeben war und man auch für die sonstigen nach dem Bundesseuchengesetz zu gewährenden Entschädigungen eine einheitliche Zuständigkeit begründen wollte. Im übrigen ergibt eine Heranziehung der Materialien zum Bundesseuchengesetz, daß der Gesetzgeber die den Betroffenen nach diesem Gesetz zustehenden Entschädigungsansprüche gerade nicht als Enteignungsentschädigung angesehen hat. So heißt es in der Begründung des Regierungsentwurfs zu § 56 (§ 57 in der endgültigen Fassung):

"Die vorgesehene Entschädigung bei Entseuchungs-, Entwesungs- oder Entrattungsmaßnahmen ist begrifflich keine Enteignungsentschädigung, weil der Verfügungsberechtigte Störer ist.

Gleichwohl erscheint es gerechtfertigt, in diesen Fällen eine Entschädigung zu gewähren, weil der Verfügungsberechtigte regelmäßig ohne Verschulden und schicksalsbedingt Störer geworden ist und im Interesse der Allgemeinheit zu dem Opfer genötigt wird." (Drucksache des Bundestages, 3. Wahlperiode, 1888 S. 29)

Auch sonst ist in der Begründung des Gesetzes und in seiner Beratung zum Ausdruck gebracht worden, daß es sich bei den Entschädigungsvorschriften des Bundesseuchengesetzes um eine Billigkeitsregelung handle (siehe Drucksache 1888 S. 27 zu § 48 des Entwurfs [§ 49]; Schriftlicher Bericht des Ausschusses für Gesundheitswesen, Drucksache 3. Wahlperiode, 2662 S. 3 zu § 48; Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 3. Wahlperiode, 157. Sitzung S. 8978, Abgeordneter Dr. Dittrich). Derartige Erwägungen reichen aber nicht aus, um den Senat zu einer Verweisung des Rechtsstreits an die Zivilgerichtsbarkeit zu berechtigen.

Der Bundesgerichtshof hat schließlich in seinem Urteil vom 25. Juni 1964 - III ZR 139/62 - (DVBl. 1965, 398) seinen Standpunkt durch den Hinweis ergänzt, das Viehseuchengesetz gestatte Maßnahmen nicht nur gegen seuchenkranke oder seuchenverdächtige Tiere, sondern auch gegen gesunde Tiere, wie z.B. in den §§ 23, 53, 54, 60 VSG die zwangsweise Impfung gesunder Tiere; es gewähre auch insoweit in § 66 Nr. 3 VSG bei Eingehen der Tiere infolge der Impfung Entschädigungsansprüche. Insoweit handle es sich um enteignende Maßnahmen, für die nach Art. 14 GG der Rechtsweg vor den Zivilgerichten gegeben sei und nicht ausgeschlossen werden könne. Gerade solche im Viehseuchengesetz vorgesehene Entschädigungen für Eingriffe bei gesunden Tieren und damit für Enteignungen rechtfertigten zusätzlich die Auffassung des Bundesgerichtshofs, daß für die gesamten Entschädigungsansprüche, die das Viehseuchengesetz gewähre, der Rechtsweg vor den Zivilgerichten eröffnet sei.

Auch diese Erwägungen sind nicht geeignet, den Senat zur Aufgabe seiner Ansicht zu veranlassen. Geht man mit dem Senat davon aus, daß nicht nur Schäden aus der Tötung seuchenkranker, sondern auch solche aus der Tötung seuchenverdächtiger Tiere nicht als Enteignungsschäden anzusehen und daher dem ordentlichen Rechtsweg entzogen sind, so kann wegen der Schäden, die aus Maßnahmen gegen die weitere Ausbreitung der Seuche und zum Schutz seuchenbedrohter Viehbestände entstanden sind, schon wegen ihres Sachzusammenhangs mit der Gesamtregelung nicht eine Änderung der Zuständigkeit erfolgen. Der vorliegende Rechtsstreit kann ein Beispiel dafür abgeben, zu welchen schwer verständlichen Ergebnissen es führen kann, wenn man es für die Zuständigkeit auf die Vorschrift des § 66 Nr. 3 VSG abstellt. Von den insgesamt 8.512 geschlachteten Hühnern des Klägers sind 43 aus Gründen der Diagnostizierung getötet worden. Nimmt man an, daß es sich hierbei um einen Fall des § 66 Nr. 3 VSG gehandelt hat, dann müßte wegen dieses geringfügigen Bruchteils des Schadens der Rechtsstreit nunmehr hinsichtlich der Entschädigung für den gesamten übrigen getöteten Viehbestand an die ordentliche Gerichtsbarkeit verwiesen werden.

Die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs war daher auch bei Berücksichtigung der Entscheidungen des Bundesgerichtshofs vom 16. Oktober 1961 und 25. Juni 1964 gemäß § 40 VwGO zu bejahen (vgl. auch. Schack, JZ 1962, 395; Quaritsch, DVBl. 1959, 455 [457]).

Der Klageanspruch ist auch begründet.

Die abgelehnte Entschädigungsforderung stützt sich zunächst auf § 66 VSG. Nach § 66 Nr. 1 VSG ist eine Entschädigung für Tiere zu gewähren, die auf polizeiliche Anordnung getötet oder nach dieser Anordnung an derjenigen Krankheit gefallen sind, die zu der Anordnung Veranlassung gegeben hat. Eine Entschädigung ist nach Nr. 2 ferner zu gewähren für Tiere, die nach rechtzeitiger Anzeige u.a. an Hühnerpest gefallen sind, wenn die Voraussetzungen gegeben waren, unter denen die Tötung erfolgen muß. Der Beklagte hat sich demgegenüber auf § 72 Nr. 3 VSG mit der Begründung berufen, daß dem Kläger die Nichtbefolgung der Verordnung über die Bekämpfung der Hühnerpest vom 22. März 1952 zur Last falle. Der Senat hat dahingestellt gelassen, ob die Klage nach § 66 VSG gerechtfertigt ist, oder ob die Vorschrift des § 72 Nr. 3 VSG vom Berufungsgericht mit Recht angewandt worden ist. Die Klage wird außer auf § 66 VSG auch auf die Zusicherung gestützt, die der Veterinärreferent der Resierung von Oberbayern, der Zeuge Dr. H. über den Amtstierarzt abgegeben hat. Der Senat ist der Ansicht, daß die Begründung des Berufungsurteils die Abweisung der Klage in dieser Beziehung nicht rechtfertigt, und die Revision daher schon auf Grund der Erklärung des Zeugen Dr. H. Erfolg haben muß.

Das Berufungsgericht hat zunächst die fernmündliche Äußerung des Zeugen Dr. H. gegenüber dem Amtstierarzt: "Er bekommt schon seine Entschädigung" daraufhin untersucht, ob es sich bei ihr nur um eine bloße Meinungsäußerung oder um eine bindende Zusage gehandelt hat, und ist dann zu dem Ergebnis gekommen, daß die Erklärung des Zeugen Dr. H. nicht so eindeutig gewesen sei, wie es für die Annahme einer verbindlichen Zusage erforderlich gewesen wäre. Der Auslegung, die das Berufungsgericht der Erklärung des Zeugen Dr. H. gegeben hat, kann auch innerhalb des beschränkten Rahmens, der dem Revisionsgericht bei der Würdigung von Beweisergebnissen zur Verfügung steht, nicht beigepflichtet werden. Nach der eidlichen Aussage des zeugen Dr. M. die das Berufungsgericht seinen tatsächlichen Feststellungen zugrunde gelegt hat, hat der Kläger den Zeugen angerufen, um ihm mitzuteilen, daß er die Tiere nur töten lasse, wenn er eine Entschädigung bekomme. Hiervon hat der Zeuge den Veterinärreferenten Dr. H. verständigt, der daraufhin die Erklärung abgab, der Kläger bekomme schon seine Entschädigung. Von dieser Erklärung hat dann Dr. M. den Kläger unterrichtet. Diese vorbehaltlose. Weitergabe der Erklärung konnte von dem Kläger in dem Zusammenhang, in dem sie erfolgt war, nur als eine bindende Zusage und nicht als eine bloße Meinungsäußerung des Zeugen Dr. H. aufgefaßt werden. Der Kläger hatte, allen Beteiligten erkennbar, eine Klärung der Entschädigungsfrage angestrebt. Mit unverbindlichen Meinungsäußerungen war ihm nicht gedient. Wollten die beteiligten Amtspersonen nur eine solche abgeben, so hätten sie dies dem Kläger gegenüber zum Ausdruck bringen müssen (vgl. Urteil des Senats vom 7. Dezember 1954 - BVerwG I C 75.53 - [DÖV 1955, 188 = DVBl. 1955, 293 = NJW 1955, 805]). Das Berufungsgericht hat somit nicht den gesamten Tatsachenstoff und den Zusammenhang der Einzelheiten untereinander hinreichend beachtet (Urteil des Senats vom 7. Dezember 1954, a.a.O.; RGZ 154, 319 [320]; 169, 122 [124]; BAG, NJW 1956, 1732 [1733]). Auf jeden Fall hat es die gesetzliche Auslegungsregel (§§ 133, 157 BGB) verkannt, daß es für die rechtliche Bedeutung einer abgegebenen Erklärung nur auf ihre Außenwirkung ankommt und nur das maßgebend ist, was als Wille für denjenigen erkennbar ist, für den die Erklärung bestimmt ist (BVerwGE 12, 87 [BVerwG 28.02.1961 - BVerwG I C 54/57] [91]).

Das Berufungsgericht hat in Anknüpfung an die Rechtsprechung des Senats (BVerwGE 3, 199 [204]) die dem Kläger gemachte Zusage ferner deshalb nicht als verbindlich angesehen, weil sie gegen ein Gesetzesverbot verstieß. Auch in dieser Hinsicht vermochte der Senat der Ansicht des Berufungsgerichts nicht beizutreten. Zu einer sachgerechten Beurteilung der Verbindlichkeit der dem Kläger gegenüber abgegebenen Zusicherung muß die Sach- und Rechtslage zum Ausgangspunkt genommen werden, wie sie sich im Augenblick der Zusicherung darbot. Der Ausbruch der Hühnerpest auf dem Gut des Klägers stand damals zwar fest. Zweifelhaft aber konnte es bereits sein, ob die Tötung des gesamten Viehbestandes mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit des Mittels zu vereinbaren war, und ob nicht eine Durchseuchung genügt hätte. Jedenfalls mußte die Verwaltungsbehörde damit rechnen, daß der Kläger sich der Tötungsanordnung mit den ihm hiergegen zur Verfügung stehenden Rechtsbehelfen widersetzte. Hierdurch konnte zumindest eine Verzögerung des Verfahrens eintreten, die wiederum zur Folge haben konnte, daß die Seuche weiter um sich griff und daß die Tiere größer und schlachtreifer wurden und die Entschädigungssumme sich dementsprechend erhöhte. Während bereits diese Umstände dafür sprechen konnten, im Interesse einer raschen und reibungslosen Beseitigung der Gefahr dem Kläger die geforderte Entschädigung zuzubilligen, war es andererseits durchaus zweifelhaft, ob das Entschädigungsbegehren des Klägers mit dem Gesetz nicht in Einklang zu bringen war. Nach § 72 Nr. 3 VSG fällt zwar der Anspruch auf Entschädigung weg, wenn dem Viehbesitzer die Nichtbefolgung oder Übertretung der angeordneten Schutzmaßregeln zur Abwehr der Seuchengefahr zur Last fällt. Jedoch konnte die Frage, ob der vorliegende Sachverhalt unter diese Vorschrift fiel, keineswegs ohne weiteres bejaht werden. Schon die Anwendung des Begriffs "Schutzmaßregel" auf die Verordnung über die Bekämpfung der Hühnerpest vom 22. März 1952 mußte Zweifeln begegnen. Nach der Rechtsprechung kommen als Schutzmaßregeln im Sinne des § 72 Nr. 3 VSG nur solche polizeiliche Maßnahmen in Betracht, welche in bezug auf einen bereits konstatierten Fall des Ausbruchs oder des Verdachts einer Viehseuche angeordnet werden (Bayer. VGH a.S. Bd. 4 S. 269 [270]; vgl. Bayer. VGH a.S. Bd. 58 S. 101; RGZ 39, 85). Maßnahmen, die im Gesetz selbst begründet oder ohne Bezugnahme auf eine Seuchengefahr für das betroffene Gebiet und mit andauernder Gültigkeit erlassen worden sind, stellen keine Schutzmaßregeln im Sinne des § 72 Nr. 3 VSG dar (Bayer. VGH a. S. Bd. 4 a.a.O.; a.A. v. Stengel, Kommentar zum Viehseuchengesetz, Anm. 10 zu § 72 VSG). Dies ergibt sich sowohl aus der Vorschrift des § 72 Nr. 1 VSG wie aus der früheren Fassung des § 72 Nr. 3 VSG, in der von polizeilich angeordneten Schutzmaßregeln die Rede war. Das Wort "polizeilich" wurde nach der Begründung zum neuen Viehseuchengesetz (S. 91) nur deshalb gestrichen, weil die Zuwiderhandlungen gegen die nach § 11 Abs. 2 vom beamteten Tierarzt in eiligen Fällen getroffenen vorläufigen Anordnungen den Verstößen gegen polizeiliche Anordnungen im Sinne des § 72 Nr. 3 VSG gleichzustellen sind (v. Stengel, a.a.O.). Ob die Verordnung über die Bekämpfung der Hühnerpest vom 22. März 1952 als eine polizeiliche Anordnung im Sinne des § 72 Nr. 3 VSG anzusehen war, mußte nach den obigen Ausführungen fraglich erscheinen. Wenn auch in ihrem § 5 Abs. 2 Satz 1 bestimmt ist, daß sie mit dem Fortfall der besonderen Seuchengefahr außer Kraft treten sollte, so bestand sie doch im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verfügungen bereits länger als sieben Jahre. Sie knüpft auch nicht an einen konkreten Einzelfall an, sondern stellt eine für das ganze Land Bayern geltende allgemeine Regelung für die Einfuhr und den Handel mit Geflügel auf. Der danach nicht fernliegende Gedanke, daß sich die Verordnung vom 22. März 1952 eine Dauergültigkeit beimißt, mußte bei Berücksichtigung der angeführten Rechtsprechung ihre Unterstellung unter den Begriff "Schutzmaßregel" fragwürdig erscheinen lassen.

Darüber hinaus mußte die Frage des ursächlichen Zusammenhangs zwischen der Übertretung der Schutzmaßregel und dem Ausbruch der Seuche der Verwaltungsbehörde Zweifel aufgeben. Wenngleich es nach der Rechtsprechung des Berufungsgerichts im Falle des § 72 Nr. 3 VSG genügt, daß die Nichtbefolgung der Schutzmaßregel für den Ausbruch der Seuche ursächlich sein kann, so waren doch im vorliegenden Fall verschiedene Umstände vorhanden, die zugunsten des Klägers sprachen Den Sendungen aus Oldenburg und Cuxhaven hatten Gesundheitsbescheinigungen beigelegen. Die Küken waren teils durch Marken gekennzeichnet gewesen, teils waren sie in plombierten Geflügelbehältern eingetroffen. Unstreitig hatte der Kläger jede Sendung auf ihren Gesundheitszustand überwacht. Nach der Aussage des Zeugen Dr. M. war kurz vor dem hier fraglichen Transport in den Gemeinden Frauenrain und Habach, die nur sechs bzw. acht Kilometer von dem Anwesen des Klägers entfernt waren, Hühnerpest festgestellt worden. Die Würdigung aller dieser Umstände durch die Gerichte im Rahmen des § 72 Nr. 3 VSG war im Juli 1959, als die Verwaltungsbehörde ihre Entscheidung zu treffen hatte, noch nicht zu übersehen.

Betrachtet man danach den Sachverhalt in seiner Gesamtheit, so hat die Verwaltungsbehörde nicht gegen ein Gesetzesverbot verstoßen, als sie eine Entschädigung zusicherte. Der Ausbruch der Seuche zwang sie zu einem schnellen Handeln. Wenn sie sich eine umgehende Beendigung der Seuchengefahr auf jeden Fall dadurch sicherte, daß sie eine fiskalische Belastung einging, zu der sie möglicherweise ohnehin verpflichtet war, so handelte sie im Rahmen einer ihr zuzuerkennenden Entschließungsfreiheit. Es kann der Behörde nicht verwehrt sein, einem bei objektiver Betrachtung vom damaligen Zeitpunkt aus unsicheren Prozeßausgang und einer etwaigen Inanspruchnahme aus Amtshaftung durch Zusicherung der Entschädigung vorzubeugen. Dies wird auch durch die Entschädigungsregelung des Viehseuchengesetzes nicht verboten, zumal bereits der Ausdruck "zur Last fällt" in § 72 Nr. 3 VSG nach Ansicht des Senats der über die Zubilligung der Entschädigung entscheidenden Behörde einen gewissen Beurteilungsspielraum offenläßt. Das von der Behörde abgegebene Versprechen einer Geldleistung lag bei der gegebenen Sachlage innerhalb der Grenzen ihrer Dispositionsbefugnis (vgl. Urteil des V. Senats vom 27. März 1963 [DÖV 1963, 700 = DVBl. 1963, 812 = MDR 1963, 783 = JZ 1964, 687 [BVerwG 27.03.1963 - BVerwG V C 133.62]] betreffend die Verbindlichkeit einer behördlichen Zusage über eine Hausratbeihilfe an einen früheren Kriegsgefangenen trotz fehlenden ursächlichen Zusammenhangs zwischen Kriegsgefangenschaft und Hausratbedarf). Bei Vergleichs fähigen Sachverhalten (§ 106 VwGO) sind die Behörden nicht gehindert, bindende Zusagen über künftige Maßnahmen zu geben (vgl. die von der öffentlich-rechtlichen Abteilung auf dem 44. Juristentag aufgestellten Grundsätze, NJW 1962, 1856 1 [BFH 27.02.1962 - I - 208/60 S]. Sp. C III 1).

Dem Entschädigungsanspruch des Klägers kann schließlich auch nicht mit der Behauptung entgegengetreten werden, daß der Zeuge Dr. H. nach seiner Stellung in der Behörde nicht befugt gewesen sei, eine verbindliche Zusage zu erteilen. Das Berufungsgericht hat sich einer abschließenden Beurteilung, wer nun nach den einschlägigen landesrechtlichen Vorschriften innerhalb der Regierung hierfür eigentlich zuständig gewesen war, enthalten und offenbar selbst Zweifel gehabt, ob dies der Regierungspräsident, der Regierungsvizepräsident, der Leiter der Abteilung "Allgemeine und innere Verwaltung" oder der juristische Referent für das Gesundheitswesen war. Angesichts dieser schwierigen und für den Außenstehenden erst recht nicht erkennbaren Kompetenzabgrenzung wird man dem Kläger bei seinem Vertrauen in die Kompetenz des Zeugen Dr. H. den Einwand der mangelnden sachlichen Zuständigkeit des versprechenden Beamten nicht entgegenhalten können, nachdem dieser Zeuge dem Kläger gegenüber als Vertreter der Regierung in Erscheinung getreten ist und auch die Tötungsanordnung hinausgeschoben hat. Das Urteil des Senats vom 8. März 1956 (BVerwGE 3, 199 [203]) steht dem nicht entgegen, da dort die besondere Vertrauens läge hinsichtlich der Zuständigkeit nicht gegeben war. Es ist auch in diesem Urteil darauf hingewiesen worden, daß es von der Lage des Einzelfalles abhänge, welche Einschränkungen in den Grundsatz der Verbindlichkeit von Zusagen zu machen seien. Wollte sich die Behörde im vorliegenden Falle hinsichtlich der Zuständigkeitsfrage absichern, so war es ihre Sache, ihre Erklärung dem Kläger gegenüber von vornherein unter den Vorbehalt der Entscheidung des maßgebenden Beamten zu stellen.

Nach dem Rechtsgedanken des Vertrauensschutzes durfte daher der Beklagte die Forderung des Klägers nach einer Entschädigung nicht ablehnen, zumal der Kläger im unmittelbaren Anschluß an den Erhalt der Zusage die von der Behörde erstrebte Tötung des verseuchten Viehbestandes durch seine Angestellten sofort selbst hatte vollziehen lassen. Das Verwaltungsgericht hat daher die angefochtenen Ablehnungsbescheide zu Recht aufgehoben. Die Berufung des Beklagten war unter Aufhebung des Berufungsurteils zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 2 VwGO, [...].