Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 26.03.1993, Az.: BVerwG 4 NB 45.92

1.

Die Beschwerde ist nach § 47 Abs. 7 Satz 1 VwGO statthaft. Sie ist auch sonst zulässig. Die Antragsgegnerin war im Zeitpunkt der Einlegung der Beschwerde ordnungsgemäß vertreten. Beschwerdeeinlegung und Beschwerdebegründung entsprechen den Erfordernissen des § 67 Abs. 1 Satz 3 VwGO.

a)

Abweichend von § 67 Abs. 1 Satz 1 VwGO darf sich die Antragsgegnerin als juristische Person des öffentlichen Rechts vor dem Bundesverwaltungsgericht "auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt vertreten lassen".

Das ist hier wirksam geschehen. Der Bedienstete der Antragsgegnerin, der die Beschwerde und die Beschwerdebegründung unterzeichnet hat, besitzt die Befähigung zum Richteramt. Das ist unstreitig. Einer besonderen Vollmacht bedurfte es nicht.

Der in § 67 Abs. 1 Satz 3 VwGO gewählte Ausdruck "vertreten" ist nicht in einem materiellrechtlichen Sinne, sondern allein in einem prozessualen gemeint. Das ergeben Gründe der systematischen und der teleologischen Auslegung. Weder die Entstehungsgeschichte noch die grammatische Interpretation lassen etwas anderes erkennen.

Die Gesetzessprache mag zwar im Prozeßrecht nicht immer scharf zwischen einer prozessualen und einer materiellrechtlichen "Vertretung" unterscheiden. Das bedarf hier aber keiner Vertiefung; denn für den Regelungsbereich des § 67 Abs. 1 VwGO hat der Gesetzgeber die hier in Rede stehende Frage jedenfalls eindeutig entschieden. Er hat sich in § 67 Abs. 1 Satz 1 VwGO - der üblichen und traditionellen Terminologie des Prozeßrechts folgend - für den Ausdruck "Vertretung" im Sinne der Prozeßvertretung entschieden (vgl. etwa §§ 78 Abs. 1, 79 ZPO). Der Gesetzgeber ist in seiner Wortwahl weitgehend frei. Wenn er als Prozeßgesetzgeber eine materiellrechtliche Vertretung meint, wird er dies in aller Regel im Prozeßrecht auch hervorheben (vgl. etwa § 62 Abs. 3 VwGO, § 51 ZPO). Mithin müßten erhebliche Gründe vorliegen, den Gesetzeswortlaut abweichend von seinem systematischen Zusammenhang, in den der Ausdruck "vertreten" gestellt ist, aufzufassen. Derartige Gründe liegen nicht vor. Sie müßten vor allem das Interesse des Prozeßrechts daran erkennen lassen, daß Prozeßhandlungen, die den Regelungsbereich des § 67 Abs. 1 Satz 3 VwGO betreffen, nur von solchen Personen abgegeben werden, die im rechtstechnischen Sinne zur (gesetzlichen) "Vertretung" der Behörde befugt sind. Für eine derart restriktive Auslegung gibt es keinen Anhalt: Die gesetzgeberische Zielsetzung ist bereits allgemein und auch nach der Entstehungsgeschichte bewußt auf Vereinfachung und Erleichterung behördlicher Prozeßführung gerichtet. Die beteiligte Behörde oder juristische Person des öffentlichen Rechts soll selbst intern und unter Einsatz eigener Bediensteter bestimmen dürfen, wer sie vor dem Bundesverwaltungsgericht "vertritt". Dieser Bedienstete soll - das ist der Sinn der Regelung - damit zugleich die persönliche fachliche und rechtliche Verantwortung gegenüber dem Bundesverwaltungsgericht unmittelbar wahrnehmen und dies auch für andere offenlegen.

Das Gericht und die übrigen Verfahrensbeteiligten müssen wissen, wer die Behörde vor dem Bundesverwaltungsgericht "vertritt".

Diesem Ziel wird eine einengende Auslegung nicht gerecht. Daß das Gesetz hierbei einen eher umgangssprachlichen Ausdruck wählt, ist noch kein Grund, an dem Zweck der neugeschaffenen Regelung zu zweifeln. Dieser besteht unter anderem darin, Behörden oder juristische Personen des öffentlichen Rechts vom Anwaltszwang unter der Voraussetzung zu befreien, daß ein Beamter oder Angestellter mit derselben formalen Qualifikation, nämlich der Befähigung zum Richteramt, die prozessualen Interessen wahrnehmen kann. Daß hierfür nicht jeder Bedienstete fachlich geeignet sein mag, ist eine Frage, welche der Gesetzgeber für nebensächlich, jedenfalls behördeninterner, also organisationsrechtlicher Regelung zugänglich angesehen hat. Daraus läßt sich aber nicht folgern, der Gesetzgeber habe absichtsvoll nur jene Beamten und Angestellten der Behörden oder juristischen Personen des öffentlichen Rechts zur Prozeßvertretung vor dem Bundesverwaltungsgericht "privilegieren" wollen, die ihrerseits gesetzliche Vertreter dieser Behörden oder juristischen Personen sind. Für eine derartige, den Personenkreis stark eingrenzende Betrachtungsweise fehlt es an jedem Anhalt. Auch die wohlverstandenen und berechtigten Interessen der übrigen Verfahrensbeteiligten legen eine einengende Auslegung des § 67 Abs. 1 Satz 3 VwGO nicht nur nicht nahe, sondern stehen ihr entgegen: Für die gebotene Klarheit der Prozeßhandlung wäre es hinderlich, wenn die behördeninternen Vertretungs- und Weisungsverhältnisse einen Einfluß auf die Wirksamkeit der vorgenommenen Prozeßhandlungen hätten. Die übrigen Verfahrensbeteiligten können dies nicht oder nur schwer überprüfen. Sie müssen sich darauf verlassen dürfen, daß die handelnden Bediensteten - besitzen sie die Befähigung zum Richteramt - nach den behördeninternen Regelungen befugt sind, die beteiligte Behörde oder juristische Person des öffentlichen Rechts im Rechtsstreit zu "vertreten". Hierfür ist das interne Weisungsverhältnis, in welchem der handelnde Beamte oder Angestellte steht, unbeachtlich. Man darf - selbst wenn der Wortlaut etwas anderes andeuten sollte - dem novellierenden Gesetzgeber insbesondere nicht die Absicht unterstellen, er habe mit seiner Regelung gleichzeitig eine behördeninterne Unterscheidung der Berechtigung zur "Vertretung" treffen wollen. Ebensowenig ist es erforderlich, daß der Bedienstete ausdrücklich erklärt, als (Prozeß-) Vertreter der Behörde oder juristischen Person zu handeln.

Der 8. Revisionssenat hat auf Anfrage des beschließenden Senats erklärt, daß er in seinem Beschluß vom 28. April 1992 - BVerwG 8 B 63.92 - (Buchholz 310 § 67 VwGO Nr. 73 = NVwZ 1992, 1088 = BayVBl. 1992, 667) nicht ausgesprochen habe, daß es zur Erfüllung der Voraussetzungen des § 67 Abs. 1 Satz 3 VwGO der Vorlage einer Prozeßvollmacht bedürfe; ebensowenig beruhe sein Beschluß auf der Rechtsansicht, die Anforderungen des § 67 Abs. 1 Satz 3 VwGO seien nicht erfüllt, wenn die Unterschrift mit dem Zusatz "i.A." versehen worden sei. Ebenso hat der 1. Revisionssenat auf Anfrage erklärt, daß er in seinem unveröffentlichten Beschluß vom 9. Juli 1992 - BVerwG 1 B 110.92 - nicht die Auffassung vertreten habe, § 67 Abs. 1 Satz 3 VwGO sei nicht erfüllt, wenn die Unterschrift mit dem Zusatz "i.A." versehen sei. Eine Anrufung des Großen Senats des Bundesverwaltungsgerichts kommt folglich nicht in Betracht. Übrigens teilen - wie eine Anfrage ergeben hat - auch die übrigen Senate des Bundesverwaltungsgerichts die hier vertretene Rechtsansicht. Da die Beschwerde aus anderen Gründen keinen Erfolg hat, erübrigte es sich, den Beteiligten zur Wahrung des rechtlichen Gehörs, die vom beschließenden Senat erbetenen Stellungnahmen der Revisionssenate bekanntzumachen.

b)

Für die künftige Handhabung des § 67 Abs. 1 Satz 3 VwGO gibt der beschließende Senat noch folgende Erläuterung:

Für die Klarheit der Prozeßhandlung ist es förderlich, wenn der Beamte oder Angestellte bei Abgabe seiner Erklärung jeweils deutlich kennzeichnet, daß er die Befähigung zum Richteramt besitzt. Er kann dies mit seiner Erklärung, ggf. durch einen Zusatz, selbst bestätigen. Unter Umständen kann sich dies freilich bereits aus der hinzugefügten Amtsbezeichnung ergeben.

Die Vorlage einer auf den Bediensteten ausgestellten Vollmacht ist grundsätzlich nicht erforderlich. Insbesondere ist die Ausstellung einer Prozeßvollmacht im Sinne der §§ 80 ff. ZPO i.V.m. § 173 VwGO untunlich, denn es verursacht zusätzlichen Aufwand, erforderliche Zustellungen, Ladungen oder Fristanträge an die jeweilige Person zu binden. Das ist im Interesse der Verfahrensvereinfachung vermeidbar. Der Bedienstete nach § 67 Abs. 1 Satz 3 VwGO ist nicht "Prozeßbevollmächtigter" im üblichen Sinne; sein Name erscheint im Rubrum daher nicht.

Auch die Hinterlegung einer Generalvollmacht beim Bundesverwaltungsgericht - wie in der Vergangenheit wegen der ungeklärten Rechtslage vielfach geschehen - ist nicht geboten; sie erfordert sowohl für die juristischen Personen des öffentlichen Rechts als auch für das Bundesverwaltungsgericht zusätzlichen Verwaltungsaufwand, der für die Erledigung des Rechtsstreits nicht förderlich ist. Vielmehr reicht es aus, wenn die Behörden darauf achten, daß Schriftsätze nur von solchen Bediensteten eingereicht werden, die die Befähigung zum Richteramt besitzen und nach der behördeninternen Geschäftsverteilung zur Prozeßvertretung gegenüber dem Bundesverwaltungsgericht auch befugt sind. Eine nähere Prüfung findet nur auf Rüge eines Verfahrensbeteiligten statt oder wenn sich dem Bundesverwaltungsgericht Zweifel aufdrängen. Ist die Befähigung zum Richteramt nicht ohne weiteres erkennbar, wird das Bundesverwaltungsgericht je nach den Umständen des Falles rückfragen. Dies wird übrigens nach Auffassung des beschließenden Senats in aller Regel dann entbehrlich sein, wenn - wie im Falle einer Beschwerde nach §§ 132, 133 VwGO - das Rechtsmittel jedenfalls aus anderen Gründen erfolglos bleiben muß.

2.

Die Beschwerde ist unbegründet. Die vorgetragenen Beschwerdegründe ergeben nicht, daß das Normenkontrollgericht seine Vorlagepflicht nach § 47 Abs. 5 Satz 1 Nrn. 1 und 2 VwGO verletzt hat.

Das Urteil des Normenkontrollgerichts weicht nicht von dem Beschluß des Senats vom 17. Februar 1984 - BVerwG 4 B 191.83 - (NVwZ 1984, 235 = BVerwGE 69, 30) ab. Die Beschwerde räumt selbst ein, daß der vom Normenkontrollgericht eingenommene Rechtsstandpunkt nicht in unmittelbarem Widerspruch zu einem im Beschluß vom 17. Februar 1984 aufgestellten Rechtssatz steht. Denn in dieser Entscheidung hat der Senat zu der Frage Stellung genommen, wie weit das Gebot der Bewältigung von Immissionskonflikten reicht, wenn ein Bebauungsplan ausschließlich für eine bestimmte Anlage aufgestellt wird, die ihrerseits einem besonderen Genehmigungsverfahren unterworfen ist, das gerade der Bewältigung der Immissionskonflikte dient. Diese Fragestellung spielte für die Normenkontrollentscheidung des Oberverwaltungsgerichts ersichtlich keine Rolle. Mit dem bloßen Hinweis darauf, daß das Normenkontrollgericht Anlaß gehabt habe, die vom Senat entwickelten Grundsätze auch auf das "Verhältnis des Bauplanungsrechts zur Rechtsmaterie Wasser" zu übertragen, deutet die Beschwerde nicht auf die Existenz eines zwischen dem Bundesverwaltungsgericht und dem Normenkontrollgericht umstrittenen Rechtssatzes hin. Vielmehr zeigt sie lediglich Gesichtspunkte auf, die sich nach ihrer Auffassung als Beleg dafür werten lassen, daß dem Normenkontrollgericht bei der Rechtsanwendung Fehler unterlaufen sind. Dies ist indes nicht mit einer Divergenz im Sinne des § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 VwGO gleichzusetzen.

Die geltend gemachte Abweichung von dem Senatsurteil vom 11. März 1988 - BVerwG 4 C 56.84 - (NVwZ 1989, 659) liegt ebenfalls nicht vor. Dieser Entscheidung ist zu entnehmen, daß sich das erforderliche Maß der Konkretisierung von Festsetzungen eines Bebauungsplans danach richtet, was nach den Umständen des Einzelfalles für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist und dem Gebot gerechter Abwägung der konkret berührten privaten und öffentlichen Belange entspricht. Das Normenkontrollgericht hat diese Aussage nicht in Zweifel gezogen. Die Frage der hinreichenden Bestimmtheit der Festsetzungen des Bebauungsplans, der den Gegenstand des anhängigen Normenkontrollverfahrens bildet, wird in dem angegriffenen Urteil nicht thematisiert. Das Normenkontrollgericht leitet den von ihm angenommenen Verstoß gegen das Abwägungsgebot nicht daraus her, daß die umstrittenen Festsetzungen zu unbestimmt sind.

Fehl geht auch die Rüge, das Normenkontrollurteil weiche von dem Beschluß des Senats vom 12. Dezember 1990 - BVerwG 4 NB 14.88 - (NVwZ 1991, 871) ab. Danach sprechen gewichtige Gründe gegen die Annahme, daß bei der Aufstellung eines Bebauungsplans für eine kerntechnische Anlage das verbleibende atomrechtliche Restrisiko als eigenständiger Belang in den Abwägungsprozeß einzustellen ist. Diese Entscheidung gibt nichts für die Beantwortung der Frage her, ob die Antragsgegnerin bei der von ihr vorgenommenen Abwägung dem Gesichtspunkt des Grundwasserschutzes und der Sicherstellung der Trinkwasserversorgung Rechnung tragen mußte. Das Normenkontrollgericht konnte dies bejahen, ohne sich in Widerspruch zum Senatsbeschluß vom 12. Dezember 1990 zu setzen.

Ihm brauchte sich vor dem Hintergrund dieser Entscheidung nicht der Schluß aufzudrängen, daß der Ortsplaner die Existenz eines Wasserschutzgebiets zum Anlaß nehmen durfte, von einer eigenständigen wasserschutzrechtlichen Beurteilung im Bebaungsplanverfahren abzusehen. Denn der Beschluß vom 12. Dezember 1990 ist nicht so zu verstehen, daß Belange, deren Bewertung eine besondere Sachkompetenz voraussetzt, bei der Abwägung kurzerhand ausgeklammert werden dürfen.

Vielmehr hat der Senat unmißverständlich zum Ausdruck gebracht, daß das atomrechtliche Restrisiko zwar nicht als eigenständiger Belang in die Prüfung eingeht, als Bestandteil des allgemeinen nuklearspezifischen Gefährdungspotentials aber sehr wohl abwägungsbeachtlich ist.

Das Normenkontrollgericht vertritt im Normenkontrollurteil auch keine andere Auffassung als der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in dem Urteil vom 8. Mai 1990 - 5 S 3064/88 - (NVwZ-RR 1991, 20). Danach kann die Frage, welche Anforderungen im einzelnen an Vorhaben zu stellen sind, die den Festsetzungen eines Bebauungsplans entsprechen, dem Baugenehmigungsverfahren vorbehalten bleiben. Das Normenkontrollgericht hat keinen Rechtssatz des Inhalts aufgestellt, daß alle Probleme, die durch ein plankonformes Bauvorhaben aufgeworfen werden, bereits auf der Stufe der Bauleitplanung gelöst werden müssen. Es hat lediglich bemängelt, daß der Ortsgesetzgeber trotz Kenntnis eines möglichen Konflikts zwischen der Ausweisung eines Industriegebiets und wasserwirtschaftlichen Belangen den Gesichtspunkt des Gewässerschutzes bei der Abwägung vollständig vernachlässigt habe.

Die Grundsatzrüge greift ebenfalls nicht durch. Dahinstehen kann, ob die Beschwerde, die keine konkrete Frage formuliert, den Darlegungsanforderungen des § 47 Abs. 7 Satz 3 VwGO gerecht wird. Denn jedenfalls läßt sich dem Beschwerdevorbringen nicht entnehmen, woraus sich der von der Antragsgegnerin angenommene Klärungsbedarf ergeben soll. Der vom Normenkontrollgericht eingenommene Standpunkt entspricht so eindeutig der Rechtslage, daß sich eine höchstrichterliche Erörterung außerhalb des Nichtvorlageverfahrens erübrigt.

Demgegenüber erweist sich die These der Beschwerde, daß "bei dem Verhältnis Bauplanungsrecht und Wasserschutzrecht eine Abwägung oder Konfliktlösung wasserrechtlicher Probleme nicht im Bebauungsplanverfahren vorgenommen werden, sondern ... wie beim Immissionsschutzrecht und dem Atomschutzrecht anderweitigen höherrangigen Verfahren vorbehalten bleiben (muß)", als unzutreffend.

Nach § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 7 BauGB sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne u.a. die Belange des Umweltschutzes und des Naturschutzes zu berücksichtigen. Hierzu gehört auch der Schutz des Wassers als eines Bestandteils des Naturhaushalts. Soweit die in § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 7 BauGB bezeichneten Belange den Gegenstand anderweitiger gesetzlicher Regelungen bilden, ergeben sich aus ihnen Bindungen für die Bauleitplanung. Dies gilt auch für den Gewässerschutz. Gebote und Verbote, die sich aus den Festsetzungen einer auf der Grundlage des § 19 WHG erlassenen Wasserschutzverordnung ergeben, wirken sich in der Bauleitplanung als Planungsschranke aus. Sie stellen zwingendes Recht dar, über das die Gemeinde sich nicht hinwegsetzen darf (vgl. § 11 Abs. 2 und § 6 Abs. 2 BauGB; BVerwG, Beschlüsse vom 18. Dezember 1987 - BVerwG 4 NB 1.87 - Buchholz 406.401 § 15 BNatSchG Nr. 2 und vom 28. November 1988 - BVerwG 4 B 212.88 - Buchholz 406.11 § 6 BBauG/BauGB Nr. 5). Was im Wege einer Wasserschutzverordnung geregelt werden kann, darf die Gemeinde ausweislich des § 9 Abs. 1 Nr. 16 BauGB zwar nicht zum Gegenstand von Festsetzungen in einem Bebauungsplan machen. Das bedeutet aber nicht, daß der Gesichtspunkt des Wasserschutzes auf die Bauleitplanung nur nach Maßgabe der wasser(haushalts)rechtlichen Normierungen und Konkretisierungen durchschlägt. Die Aufnahme in den Beispielskatalog des § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 7 BauGB macht vielmehr deutlich, daß es sich beim Wasserschutz auch um einen städtebaulich relevanten Belang handelt, dem unabhängig davon, ob und wie weit gesetzliche Regelungen mit spezifisch wasserschutzrechtlichem Gehalt eingreifen, Bedeutung für die nach § 1 Abs. 6 BauGB gebotene Abwägung zukommt. Die Beachtung weitergehender Schutzvorschriften enthebt die Gemeinde nicht der Notwendigkeit, dem Wasserschutz, sofern hierzu Veranlassung besteht, schon im Vorfeld zwingender Ge- oder Verbote im Rahmen der Bauleitplanung als einem Belang Rechnung zu tragen, der mit den übrigen durch die Planung berührten Belangen abzuwägen ist. Wann dieser Belang zu berücksichtigen ist und welches Gewicht ihm im Verhältnis zu anderen Belangen zukommt, ist je nach den konkreten Umständen (Gefährdungspotential der Bebauung, Wasserdurchlässigkeit des Bodens, Grundwasserstand u.a.) nach den allgemeinen Abwägungsgrundsätzen zu beurteilen. Je handgreiflicher das Interesse daran ist, das Grundwasser vor etwaigen mit einer baulichen Nutzung verbundenen nachteiligen Einwirkungen zu schützen, desto unzweifelhafter ist seine Abwägungsrelevanz. Das Vorhandensein einer Wasserschutzverordnung kann in dieser Hinsicht als ein Indiz für eine potentielle Konfliktlage zu werten sein, die es der Gemeinde zwar nicht verwehrt, den fraglichen Bereich unter Zurückstellung des in § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 7 BauGB als - auch - städtebauliches Anliegen dokumentierten Gewässerschutzes zu überplanen, die es ihr wegen der durch sie signalisierten gesteigerten Schutzwürdigkeit eines Gewässers aber verbietet, den Gesichtspunkt des Wasserschutzes, wie dies bei der vom Normenkontrollgericht beanstandeten Planung geschehen ist, bei der Abwägung gänzlich zu übergehen.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. [...]