Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 17.02.1984, Az.: BVerwG 4 B 191.83

I.

Die Beschwerde richtet sich gegen ein Normenkontrollurteil, mit dem das Oberverwaltungsgericht festgestellt hat, daß der Bebauungsplan VIII - 200 vom 4. August 1980 (GVBl. S. 1553) nichtig ist. Dieser Bebauungsplan setzt auf den Ruhlebener Wiesen in Berlin-Spandau neben dem bereits bestehenden Heizkraftwerk Reuter im wesentlichen eine Versorgungsfläche mit der Zweckbestimmung "Heizkraftwerk" bei flächenmäßiger Ausweisung der überbaubaren Grundstücksflächen im Rahmen der Grundflächenzahl 0,8 und der durchschnittlichen Baumassenzahl 9,0 fest. Beabsichtigt ist der Bau eines kohlegefeuerten Grundlastkraftwerkes mit Kraft-Wärme-Koppelung für eine Leistung von 600 MW.

Zur Begründung seiner Normenkontrollentscheidung hat das Oberverwaltungsgericht unter anderem ausgeführt: Die Standortentscheidung sei nicht zu beanstanden; der Bebauungsplan sei jedoch wegen Verletzung des mit dem Abwägungsgebot verbundenen Grundsatzes der Konfliktbewältigung nichtig. Der Plangeber hat zu Unrecht die Lösung der Umweltkonflikte in vollem Umfang in das immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren verlagert. Die Verlagerung aller immissionsschutzrechtlichen Probleme in das Genehmigungsverfahren nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz - BImSchG - sei ein Fehler im Abwägungsvorgang, der sich auf das Abwägungsergebnis ausgewirkt habe. Da von jedem Bauleitplan verlangt werden müsse, daß er die ihm anzurechnenden Konflikte bewältige und durch konkrete Festsetzungen sicherstelle, daß so umweltfreundlich wie erforderlich gebaut und genutzt werde, sei der Plangeber verpflichtet gewesen, die zur Konfliktbewältigung geeigneten immissionsschutzrechtlichen Regelungen gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 23 und 24 des Bundesbaugesetzes - BBauG - in den Bebauungsplan aufzunehmen, (verbindliche Reduzierungs- oder Stillegungsanordnungen hinsichtlich der schon bestehenden Kraftwerke, Festsetzung von Emissionsgrenzwerten für die wichtigsten Schadstoffe, Anschluß einer Mindestanzahl von Wohneinheiten an die Fernwärmeversorgung durch das geplante Kraftwerk, Festsetzung eines Verbotes der Verwendung bestimmter Heizstoffe, Regelung der Kohlelagerung, Beseitigung der Verbrennungsrückstände und die Entsorgung der geplanten Rauchgasentschwefelungsanlage, Lärmschutz, Stellung der baulichen Anlagen usw.).

Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Antragsgegners. Die Beschwerde rügt, das Oberverwaltungsgericht habe die Sache entgegen § 47 Abs. 5 VwGO nicht dem Bundesverwaltungsgericht vorgelegt, obwohl es sie sowohl wegen Divergenz als auch wegen grundsätzlicher Bedeutung hätte vorlegen müssen. Die Klärung des Verhältnisses zwischen dem Bebauungsplanverfahren und dem immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren sei geboten. Das Oberverwaltungsgericht habe gegen die ihm obliegende Vorlagepflicht offensichtlich verstoßen. Damit habe es den Antragsgegner seinem gesetzlichen Richter entzogen und ihn damit in seinem Grundrecht aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt.

Der Antragsgegner beantragt,

hilfsweise,

Die Antragssteller treten der nach ihrer Auffassung nicht statthaften Beschwerde entgegen.

II.

Die Beschwerde ist nicht statthaft.

Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts können nach § 152 Abs. 1 VwGO mit der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht nur angefochten werden, wenn ein Fall des § 99 Abs. 2 VwGO (Verweigerung der Aktenvorlage durch Behörden), des § 125 Abs. 2 VwGO (Verwerfung der Berufung) oder des § 132 Abs. 3 VwGO (Nichtzulassung der Revision) vorliegt. Diese Voraussetzungen sind hier nicht gegeben. Aus § 152 Abs. 1 VwGO folgt, daß ein Rechtsmittel im verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahren gegen eine Entscheidung nach § 47 Abs. 5 VwGO über die Vorlage zum Bundesverwaltungsgericht nicht gegeben ist. Ein Verstoß gegen die Vorlagepflicht berührt auch grundsätzlich nicht die Wirsamkeit der Normenkontrollentscheidung, gegen die gemäß § 136 VwGO ebenfalls ein Rechtsmittel nicht gegeben ist. Ein Verstoß gegen die Vorlagepflicht eröffnet - ebenso wie die Nichtvorlage der weiteren Beschwerde an den Bundesgerichtshof in den Fällen der §§ 28 Abs. 2 FGG, 79 Abs. 2 GBO und 121 Abs. 2 GVG, die Vorbild für die Vorlage nach § 47 Abs. 5 VwGO waren - auch nicht ein neues - zusätzliches - Rechtsmittel. Das ergibt sich aus folgenden Überlegungen:

Der Ausschluß von Rechtsmitteln und die Beschränkung auf eine Instanz ist grundsätzlich verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Weder aus den Art. 19 Abs. 4 und 103 Abs. 1 GG noch aus dem Rechtsstaatspinzip oder den übrigen ein rechtsstaatliches Verfahren sichernden Gewährleistungen des Grundgesetzes läßt sich ein Anspruch auf eine zweite richterliche Instanz herleiten (so zuletzt BVerfG, Beschluß vom 12. Juli 1983 - 1 BvR 1470/82 - BVerfGE 65, 76 = NJW 1983, 2929 [BVerfG 12.07.1983 - 1 BvR 1470/82] = DVBl. 1983, 1236). Ebensowenig fordert unter verfassungsrechtlichen Aspekten die Sicherung der Einheit der Rechtsordnung und der Einheitlichkeit der Rechtsprechung die Einführung von Rechtsbehelfen (BVerfGE 54, 277 [291]). Dem Gesetzgeber, der bei der Ausgestaltung des gerichtlichen Verfahrensganges weitgehende Freiheit hat, bleibt verfassungsrechtlich unbenommen, im Hinblick auf die Wahrung der Rechtseinheit die Befassung höherer Instanzen - wie mit § 47 Abs. 5 VwGO - nur im Wege von Vorlagepflichten der Ausgangsgerichte zu eröffnen (BVerfGE 54, 277 [292]).

Die Beschwerde ist auch nicht aufgrund der geltend gemachten Verletzung des Anspruchs auf den gesetzlichen Richter (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG) wegen der unterlassenen Vorlage an das Bundesverwaltungsgericht statthaft.

Einzuräumen ist dem Beschwerdeführer, daß nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts jemand seinem gesetzlichen Richter dadurch entzogen werden kann, daß ein Gericht seine Pflicht zur Vorlage an ein anderes Gericht willkürlich außer acht läßt (vgl. BVerfGE 18, 440 [447]; 23, 288 [319]; 42, 237 [241]; 45, 142 [181], Beschluß vom 12. April 1983 - 2 BvR 678/81 - BVerfGE 64, 1 = NJW 1983, 2766 [BVerfG 12.04.1983 - 2 BvR 678/81]). Denn auch durch Maßnahmen oder Entscheidungen eines Gericht kann, sofern sie willkürlich sind, Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt werden (BVerfGE 3, 359 [364 f.]). Die grundrechtsähnlichen Rechte der Art. 101 Abs. 1 Satz 2 und 103 Abs. 1 GG stehen grundsätzlich auch juristischen Personen des öffentlichen Rechts wie dem Land Berlin zu (BVerfGE 61, 82 [BVerfG 08.07.1982 - 2 BvR 1187/80] [104 f.]). Die Verletzung von Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG kann auch im (verwaltungsgerichtlichen) Normenkontrollverfahren gerügt werden (vgl. BVerfGE 6, 45 [49]; 40, 356 [360 ff.]). Denn dieses dient nicht nur der objektiven Rechtskontrolle, sondern - wenngleich von der Rechtsgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG verfassungsrechtlich nicht geboten - auch dem individuellen Rechtsschutz. Gerade bei Bebauungsplänen steht angesichts ihres im allgemeinen "konkret-individuellen" Regelungsgehalts die Rechtsschutzfunktion des Normenkontrollverfahrens nach § 47 VwGO im Vordergrund (vgl. Beschluß des Senats vom 2. September 1983 - BVerwG 4 N 1.83 - [zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung bestimmt]). Deswegen bedarf es auch keiner Auseinandersetzung mit der früheren Auffassung des Bundesverfassungsgerichts, daß es bei der verfassungsgerichtlichen Normenkontrolle wegen des objektiven Charakters dieses Verfahrens "keinen gesetzlichen Richter" gebe (BVerfGE 2, 79 [91]), abgesehen davon, daß das Bundesverfassungsgericht hiervon bereits abgerückt ist (BVerfGE 40, 356 [360]).

Im vorliegenden Fall hätte das Oberverwaltungsgericht allerdings die Sache dem Bundesverwaltungsgericht zur Entscheidung über die Auslegung revisiblen Rechts vorlegen müssen. Der Senat läßt offen, ob im Sinne von § 47 Abs. 5 Nr. 2 VwGO eine Abweichung von Entscheidungen eines Oberverwaltungsgerichts (etwa Oberverwaltungsgericht Lüneburg in BRS Bd. 36 Nr. 32 und Bd. 39, Nr. 20) oder des Bundesverwaltungsgerichts (etwa Urteil vom 5. August 1983 - BVerwG 4 C 96.79 - ZfBR 1983, 243 [244] und Urteil vom 30. Januar 1976 - BVerwG 4 C 26.74 - NJW 1976, 1329) vorliegt. Jedenfalls hat die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 47 Abs. 5 Nr. 1 VwGO. Denn sie wirft Fragen auf, deren Klärung durch das Bundesverwaltungsgericht dazu dienen kann, die Rechtseinheit in ihrem Bestand zu erhalten und die Weiterentwicklung des Rechts zu fördern (BVerwGE 13, 90 [91] und 59, 87 [92]). Das Verhältnis zwischen der Bauleitplanung und einem nachfolgenden immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren ist durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts noch nicht geklärt. Dem Oberverwaltungsgericht ist zwar einzuräumen, daß bei einer Planung "Interessenkonflikte nicht einfach unbewältigt bleiben" dürfen (vgl. z.B. das sich mit der Bewältigung eines Immissionskonfliktes befassende Urteil vom 1. November 1974 - BVerwG 4 C 38.71 - Buchholz 406.11 § 1 BBauG Nr. 10 S. 65 [79]). Besondere Bedeutung hat der Senat dem Gebot der Problem- oder Konfliktbewältigung übrigens bei straßenrechtlichen Planfeststellungen beigemessen (vgl. BVerwGE 48, 56 [68] oder 51, 15 [27]), welche allerdings zu einer abschließenden und alle sonstigen Genehmigungen ersetzenden Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens führen. Der Senat hatte jedoch bisher keine Gelegenheit zu entscheiden, wieweit das Gebot der Bewältigung von Immissionskonflikten reicht, wenn ein Bebauungsplan ausschließlich für eine bestimmte Anlage aufgestellt wird, die ihrerseits einem besonderen Genehmigungsverfahren unterworfen ist, das gerade der Bewältigung der Immissionskonflikte dient. Durch das vom Oberverwaltungsgericht zitierte Flachglas-Urteil des Senats (BVerwGE 45, 309) ist diese Frage - auch bei Berücksichtigung des Hinweises, der Konflikt zwischen Wohn- und Industriegebieten sei ein Phänomen, das es nicht immissionsschutzrechtlich zu steuern gelte, sondern das möglichst planungsrechtlich vermieden werdne solle - schon deswegen nicht geklärt worden, weil sich dies auf den "Trennungsgrundsatz" (§ 50 BImSchG), d.h. räumliche Trennung von Wohnnutzung und emittierendem Gewerbe, bezog. Der Bebauungsplan erwies sich in jenem Fall nicht nur wegen bestimmter den Rat bindender Absprachen, sondern auch wegen des in eine Wohnbebauung hineinragenden Standortes als ungültig. Auf die Frage, ob und in welchem Umfang in einem anlagebezogenen Bebauungsplan Festsetzungen im Sinne des § 9 Abs. 1 Nr. 23 und 24 BBauG zu treffen sind, ist der Senat seinerzeit nicht eingegangen.

Im vorliegenden Fall war jedoch gerade zu entscheiden, ob ein Bebauungsplan, gegen den formelle Bedenken nicht zu erheben sind und gegen dessen Festsetzung "Versorgungsfläche" mit der Zweckbestimmung "Heizkraftwerk" (einschließlich der Festsetzung der Grundflächen- und der Baumassenzahl) ebenfalls nichts einzuwenden ist, nur deswegen ungültig ist, weil er weitere immissionsschutzrechtliche Festsetzungen nicht enthält, vielmehr die Regelung der Immissionsprobleme dem nachfolgenden Verfahren nach §§ 4 ff. BImSchGüberläßt. Diese Frage wird in der Literatur unterschiedlich beantwortet (vgl. Nachweise bei Gierke in der Besprechung der hier in Rede stehenden Normenkontrollentscheidung, DVBl. 1984, 149). Es spricht einiges dafür, daß es nicht Aufgabe der Bauleitplanung ist, Entscheidungen zu treffen, die nach den Bestimmungen des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (oder auch des Atomgesetzes) dem jeweiligen Genehmigungs-, Vorbescheids- oder Anordnungsverfahren vorbehalten sind (Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BBauG-Komm., § 9 Anm. 82), daß eine zu starke Verfeinerung der planerischen Aussagen das Planungsverfahren übermäßig - gegebenenfalls bis zur Grenze, an der die Aufstellung eines Bebauungsplanes scheitern muß - belastet und daß die Ratsmitglieder, die für die Abwägung des Planes verantwortlich sind, überfordert werden, wenn sie bereits im Bebauungsplan Festsetzungen treffen müssen, die den Regelungen entsprechen, die die Fachbehörden auf der Grundlage umfangreicher wissenschaftlicher Erhebungen und Begutachtungen im Rahmen des Genehmigungsverfahrens nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz (oder nach dem Atomgesetz) zu treffen haben, darüber hinaus wirft die Festschreibung immissionsschutzrechtlicher Bestimmungen im Bebauungsplan die Frage auf, ob und unter welchen Voraussetzungen die für die Genehmigung nach §§ 4 ff. BImSchG zuständige Behörde im Genehmigungs- oder Anordnungsverfahren höhere als die im Bebauungsplan festgesetzten immissionsschutzrechtlichen Anforderungen stellen darf; eine solche Festschreibung der Emissionswerte kann der Anwendung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (vgl. dazu § 17 BImSchG) - und zwar zu Lasten der Bürger - entgegenstehen; insbesondere kann es nicht Aufgabe der Bauleitplanung sein, Änderungen des Standes der Technik fortlaufend durch Änderungen des Bebauungsplanes Rechnung zu tragen.

Darüber hinaus hätte das Oberverwaltungsgericht auch deswegen die Sache vorlegen müssen, weil verschiedene Detailfragen noch nicht höchstrichterlich geklärt sind. Das gilt etwa für die Fragen, ob in einem Bebauungsplan die Stillegung eines vorhandenen Betriebes oder eines vorhandenen Betriebsteils angeordnet werden darf, ob nach § 9 Abs. 1 Nr. 24 BBauG Emissionsgrenzwerte auch für eine Versorgungsfläche festgesetzt werden dürfen und ob Regelungen über den Anschluß einer bestimmten Mindestanzahl von Wohneinheiten an die Fernwärme, über die Beseitigung von Verbrennungsrückständen oder über die Lagerung von Kohle nach § 9 Abs. 1 Nr. 24 BBauG zulässig und inwieweit derartige Festsetzungen "erforderlich" im Sinne des § 9 Abs. 1 BBauG sind.

Das Unterlassen der Vorlage führt jedoch nicht ohne weiteres zu einer Verletzung des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG: Eine gerichtliche Entscheidung verstößt nur dann gegen das Gebot des gesetzlichen Richters, wenn sie von willkürlichen Erwägungen bestimmt ist (st.Rspr. des Bundesverfassungsgerichts, vgl. BVerfGE 29, 45 [BVerfG 30.06.1970 - 2 BvR 48/70] [48]). Eine Verletzung von Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG läge nur dann vor, wenn die Außerachtlassung der Vorlagepflicht "objektiv unter keinem Gesichtspunkt vertretbar" war und wenn es wegen der "klaren und unausweichlichen" Sachlage "keinen Grund" gab, von der Vorlage Abstand zu nehmen (BVerfGE 42, 237 [242]). Es müssen Anhaltspunkte gegeben sein, daß das Gericht die Vorlage aus unsachlichen Gründen unterlassen hat (BVerfGE 29, 166 [BVerfG 07.10.1970 - 1 BvR 409/67] [173]; 22, 254 [266]). Dafür ist hier nichts ersichtlich. Das braucht hier aber nicht vertieft zu werden; denn ein nach der. Verfahrensrecht nicht statthaftes Rechtsmittel wird auch nicht dadurch statthaft, daß es auf die Behauptung der Verletzung verfassungsrechtlicher Verfahrensgrundsätze wie des Anspruches auf den gesetzlichen Richter gestützt wird (vgl. BVerfGE 60, 96 [BVerfG 02.03.1982 - 2 BvR 869/81] [97]). Unter dem Gesichtspunkt des wirksamen Grundrechtsschutzes und unter Berücksichtigung der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde ist es verfassungsrechtlich geboten, in den Fällen der Verletzung des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG immer, aber auch nur dann ein Rechtsmittel zuzulassen, wenn die verfassungskonforme Auslegung der einschlägigen Verfahrensvorschriften dies ermöglicht (vgl. BVerfGE 60, 96 [BVerfG 02.03.1982 - 2 BvR 869/81] [99]). Die eindeutige Regelung der §§ 152 Abs. 1 und 136 VwGO läßt jedoch ein solches Rechtsmittel nicht zu. Daß die Einführung einer "Nichtvorlagebeschwerde" für das Vorlageverfahren nach § 47 Abs. 5 VwGO aus verschiedenen Gründen, insbesondere zur Sicherung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung, rechtspolitisch folgerichtig wäre (vgl. etwa Sendler, DVBl. 1982, 157 [161 f.]; Stich, DVBl. 1982, 173) und der Vorbehalt der Alliierten für Berlin dem ebensowenig wie der Vorlagepflicht selbst entgegensteht (weil aufgrund einer solchen Vorlagebeschwerde nur über die Frage der Vorlagepflicht, nicht aber über die Gültigkeit der zu prüfenden landesrechtlichen Norm selbst zu entscheiden wäre), mag hier nur angedeutet werden.

Schließlich gibt auch die besondere Rechtslage von Berlin, nach der Entscheidungen von Berliner Gerichten als Akte öffentlicher Gewalt des Landes Berlin nicht der Gerichtsbarkeit des Bundesverfassungsgerichts unterliegen (vgl. u.a. BVerfGE 37, 57 [60]; 49, 329 [335 f.]), nichts für ein anderes Ergebnis her. Diese Verkürzung des Rechtsschutzes ist wegen der Sonderstellung des Landes Berlin aufgrund der Vorbehalte der Alliierten hinzunehmen (BVerfGE 37, 57 [63]). Demgegenüber gibt angesichts der dargestellten eindeutigen gesetzlichen Regelung auch das Interesse an der Rechtseinheit Berlins mit dem Bund nichts her.

Da gegen eine nach § 47 Abs. 5 VwGO gebotene, vom Oberverwaltungsgericht hier aber unterlassene Vorlage demnach kein Rechtsmittel zum Bundesverwaltungsgericht gegeben ist, ist die Beschwerde sowohl mit dem Hauptantrag als auch mit dem Hilfsantrag zu verwerfen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, [...].