Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 10.05.1968, Az.: BVerwG IV C 18.66

I.

Die Klägerin erwarb durch Kaufvertrag vom 21. Juni 1962 ein im Gebiet der beigeladenen Gemeinde außerhalb der geschlossenen Ortslage belegenes etwa 5.000 qm großes unbebautes Grundstück. Dieses Grundstück ist durch eine bereits 1961 vollzogene Teilung des Flurstücks 55 Flur 9 der Gemarkung H. entstanden. Sowohl im Zusammenhange mit der Teilung als auch im Kaufvertrag wurde die Bebauung als Zweck des Rechtsvorganges angegeben. Der Beklagte erteilte durch Bescheide vom 30. August 1961 und 10. Juli 1962 in beiden Fällen die erforderliche Bodenverkehrsgenehmigung, ohne dabei jedoch den beigeladenen Regierungspräsidenten am Verfahren zu beteiligen.

Das Grundstück der Klägerin, die beiden anderen aus der Teilung des Flurstücks 55 hervorgegangenen Teile sowie eine entsprechende Fläche jenseits des angrenzenden Feldweges waren ursprünglich im Wirtschaftsplan der beigeladenen Gemeinde vom 2. Mai 1960 als neues Baugebiet dargestellt. Dieser Plan ist gemäß § 173 Abs. 1 Satz 1 BBauG am 29. Juni 1963 außer Kraft getreten. 1962 beschloß die Gemeinde den Entwurf eines insoweit mit dem Wirtschaftsplan übereinstimmenden Flächennutzungsplanes. Dieser Plan kam jedoch nicht zustande, weil der beigeladene Regierungspräsident der fraglichen Darstellung widersprach.

Im Juni 1963 suchte die Klägerin um die Erteilung der Baugenehmigung für ein Einfamilienhaus nebst Garage nach. Der Beklagte lehnte den Antrag durch Bescheid vom 3. Februar 1964 mit der Begründung ab, daß der Beigeladene zu 2) wegen der zu erwartenden Beeinträchtigung öffentlicher Belange seine Zustimmung versagt habe. Diese Begründung ergänzte der Beigeladene zu 2) im Widerspruchsverfahren dahin, daß das Vorhaben mit der Eigenart der Landschaft nicht zu vereinbaren sei und zudem unwirtschaftliche Erschließungsaufwendungen verursachen werde. Zu § 21 Abs. 1 BBauG vertrat er die Meinung, daß eine Bindungswirkung durch die vorangegangenen Bodenverkehrsgenehmigungen nicht begründet worden sei, weil der Beklagte damals seine, des Regierungspräsidenten, Zustimmung nicht eingeholt habe.

Die Klägerin hat Verpflichtungsklage erhoben und zur Begründung geltend gemacht: Das Zustimmungsverfahren nach § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG sei ein verwaltungsinterner Vorgang. Ein insoweit dem Beklagten etwa unterlaufener Fehler berühre die Wirksamkeit und Rechtsverbindlichkeit der erteilten Bodenverkehrsgenehmigungen nicht. Infolgedessen müsse das Vorhaben allein wegen der Bindungswirkung des § 21 Abs. 1 BBauG genehmigt werden. Auch unmittelbar nach § 35 Abs. 2 BBauG sei aber die Genehmigung geboten. Eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange komme nicht in Betracht.

Der Beklagte hat entgegnet: Die Bodenverkehrsgenehmigungen seien unter Verstoß gegen zwingendes materielles Recht erteilt worden und daher nichtig. Überdies beeinträchtige das Vorhaben auch insofern öffentliche Belange, als die Gefahr der Entstehung einer Splittersiedlung begründet sei.

Die Beigeladenen haben im ersten Rechtszug keine Anträge gestellt.

Das Verwaltungsgericht hat eine Ortsbesichtigung durchgeführt und der Klage durch Bescheidungsurteil stattgegeben. Es hat diese Entscheidung im wesentlichen darauf gestützt, daß der Beklagte durch die vorangegangenen Bodenverkehrsgenehmigungen zur Erteilung der Baugenehmigung verpflichtet (§ 21 Abs. 1 BBauG) und eine diese Verpflichtung ausräumende Änderung der Sach- oder Rechtslage nicht eingetreten sei.

Der beigeladene Regierungspräsident hat gegen dieses Urteil Berufung eingelegt und zur Begründung vorgetragen; Von den Bodenverkehrsgenehmigungen gehe keine Bindung aus. Diese Bescheide seien nichtig. Dem Beklagten habe die Zuständigkeit gefehlt, ohne Einholung der Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde über die Anträge zu entscheiden. Ferner fehle es an einer Bindung deshalb, weil der jetzt von der Klägerin begehrten Baugenehmigung § 35 BBauG entgegenstehe. Für Fälle dieser Art sehe § 21 BBauG eine Bindung nicht vor. Zudem sei eine etwaige Bindung nachträglich entfallen. Mit dem Außerkrafttreten des Wirtschaftsplanes vom 2. Mai 1960 habe sich die Rechtslage zum Nachteil der Klägerin verändert.

Die Klägerin ist diesem Vorbringen mit Rechtsausführungen entgegengetreten und hat die Zurückweisung der Berufung beantragt.

Der Beklagte und die beigeladene Gemeinde haben im zweiten Rechtszug keine Anträge gestellt.

Das Berufungsgericht hat die Berufung des Beigeladenen zu 2) mit im wesentlicher folgender Begründung zurückgewiesen: Das Verwaltungsgericht habe zu Recht § 21 Abs. 1 BBauG angewendet. Allerdings treffe es zu, daß die beiden Bodenverkehrsgenehmigungen ohne Einholung der Zustimmung des Regierungspräsidenten und daher unter Verstoß gegen § 19 Abs. 4 BBauG erteilt worden seien. Daraus ergebe sich jedoch nur ein Verfahrensfehler, der der Klägerin nicht entgegengehalten werden könne. § 19 Abs. 4 BBauG hebe die alleinige Entscheidungszuständigkeit des Beklagten nicht auf. Die dort vorgeschriebene Mitwirkung der höheren Verwaltungsbehörde habe ausschließlich verwaltungsinterne Bedeutung. Ebensowenig greife der Hinweis durch, daß die Bodenverkehrsgenehmigungen deshalb hätten versagt werden müssen, weil die vorgesehene Bebauung bereits seinerzeit unzulässig gewesen sei. Darauf komme es nicht an. § 21 Abs. 1 BBauG setze nicht die inhaltliche Richtigkeit, sondern nur die Wirksamkeit der erteilten Bodenverkehrsgenehmigung voraus. Die Bindung sei endlich auch nicht wegen einer Änderung der rechtlichen oder tatsächlichen Voraussetzungen entfallen. Das Außerkrafttreten des Wirtschaftsplanes genüge dafür nicht, weil nach Lage der Dinge sein Bestehen auf die Zulässigkeit bzw. Unzulässigkeit des Vorhabens keinen Einfluß gehabt habe. Zwar sei es richtig, daß im Rahmen der Prüfung, ob ein Vorhaben öffentliche Belange beeinträchtige, das Bestehen eines Flächennutzungsplanes je nach seinen Darstellungen für oder gegen die Zulässigkeit des Vorhabens sprechen könne. Die Art und das Ausmaß dieser Wirkung bestimmten sich jedoch nach den Verhältnissen des Einzelfalles. Positive Darstellungen in Flächennutzungsplänen seien keineswegs ohne weiteres geeignet, die einem Vorhaben entgegenstehenden sonstigen öffentlichen Belange auszuschalten. Dafür bedürfe es vielmehr besonderer Anhaltspunkte, an denen es hier lerne. Die Eigenart der Landschaft und die Gefahr der Entstehung einer Splittersiedlung hätten bereits seinerzeit erfordert, da; Gelände in der Umgebung des Grundstücks der Klägerin von Dauerwohnbauten freizuhalten. Dieses Erfordernis sei mit dem Wirtschaftsplan von 1960 nicht entfallen, zumal sich der Plan mit seiner Darstellung des Flurstücks 55 als Baugebiet gar nicht darauf gerichtet habe, dem Entstehen eines unerwünschten Siedlungssplitters entgegenzuwirken. Dem entspreche es, daß diese Darstellung, wie das Verhalten des beigeladenen Regierungspräsidenten zeige, niemals eine Aussicht auf Verwirklichung gehabt habe.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision des Beigeladenen zu 2). Er wiederholt zur Begründung des Rechtsmittels sein bisheriges Vorbringen und ergänzt es wie folgt: Das Berufungsgericht habe die Bedeutung des Zustimmungserfordernisses verkannt. Dieses Erfordernis solle ebenso wie das Einvernehmen der Gemeinde nach § 19 Abs. 4 Satz 2 BBauG die geordnete Entwicklung des jeweiligen Gemeindegebietes gewährleisten. Werde die höhere Verwaltungsbehörde dennoch im Bodenverkehrsverfahren übergangen, könne ihr nicht verwehrt werden, ihre Bedenken im nachfolgenden Baugenehmigungsverfahren geltend zu machen. Diese Feststellung werde auch nicht durch § 19 Abs. 4 Satz 4 widerlegt. Von einer Genehmigung, die nach dieser Vorschrift als erteilt gelte, gehe keine Bindung aus. Darüber hinaus sei daran festzuhalten, daß die Bindung wegen des dem Vorhaben entgegenstehenden § 35 Abs. 2 BBauG und, wenn man auch das verneinen wolle, jedenfalls wegen der Änderung der Verhälnisse entfalle, die sich mit dem Außerkrafttreten des Wirtschaftsplanes ergeben habe.

Der Beigeladene zu 2) beantragt,

Die Klägerin bittet um Zurückweisung der Revision. Sie macht sich die Begründung des angefochtenen Urteils zu eigen und meint, daß die Wirksamkeit der Bodenverkehrsgenehmigungen trotz fehlender Zustimmung des Beigeladenen zu 2) durch § 19 Abs. 4 Satz 4 BBauG bestätigt werde. Das Berufungsgericht habe auch zutreffend angenommen, daß die Bindung aus § 21 Abs. 1 BBauG unabhängig davon eintrete, ob das Vorhaben den Anforderungen des § 35 Abs. 2 BBauG genüge. Die für die Rücknahme rechtswidriger Verwaltungsakte geltenden Grundsätze seien in diesem Zusammenhang nicht anwendbar. Selbst aber wenn man sie heranziehen wolle, könne den hier in Frage stehenden Bodenverkehrsgenehmigungen die Bindungswirkung nicht abgesprochen werden.

Der Beklagte und die Beigeladene zu 1) haben sich im Revisionsverfahren nicht geäußert.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er hält das angefochtene Urteil im Ergebnis für unzutreffend § 21 Abs. 1 BBauG beziehe sich unmittelbar nur auf fehlerfrei zustande gekommene Bodenverkehrsgenehmigungen. Bei einer rechtswidrig erteilten Bodenverkehrsgenehmigung bestimme sich die Bindung nach den allgemeinen Grundsätzen über die Gewährung eines Vertrauensschutzes. Nach diesen Grundsätzen hänge die Bindung davon ab, ob bei der jeweiligen Sachlage das Rechtsgut des Vertrauensschutzes gegenüber den entgegenstehenden öffentlichen Interessen von größerem Gewicht sei. Das lasse sich auf der Grundlage der Feststellungen des Berufungsgerichts im vorliegenden Falle nicht abschließend entscheiden. Darüber hinaus sei auch ein Fortfall der Bindung nach § 21 Abs. 2 BBauG nicht mit den vom Berufungsgericht angeführten Gründen auszuschließen. Eine beachtliche Änderung der rechtlichen Verhältnisse liege bereits dann vor, wenn der Beklagte die Bodenverkehrsgenehmigungen im Jahre 1962 im Hinblick auf die planerische Aussage des damals noch gültigen Flächennutzungsplanes erteilt habe.

Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

II.

Die Revision kann keinen Erfolg haben. Das Berufungsgericht hat mit Recht angenommen, daß der Beklagte zur Erteilung der Baugenehmigung deshalb verpflichtet ist, weil dies seiner Bindung an die Bodenverkehrsgenehmigungen vom August 1961 und Juli 1962 entspricht.

Nach § 20 Abs. 1 BBauG ist bei einer im Außenbereich vorgesehenen Bebauung die Bodenverkehrsgenehmigung zu versagen, wenn die Bebauung "mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung nicht vereinbar wäre". Bei Beachtung dieser Vorschrift hätten die Bodenverkehrsgenehmigungen vom August 1961 und Juli 1962 nicht erteilt werden dürfen. Darauf kommt es jedoch für die im vorliegenden Verfahren allein entscheidungserhebliche Bindungswirkung dieser Genehmigungen nicht an. Dazu ist im Anschluß an das Urteil des Senats vom 10. Mai 1968 - BVerwG IV C 186.65 - folgendes zu sagen: Die jetzt in § 21 Abs. 1 BBauG geregelte Bindungswirkung von Bodenverkehrsgenehmigungen geht auf die Rechtsprechung zum Wohnsiedlungsgesetz zurück. Unter der Geltung des Wohnsiedlungsgesetzes war es richtig, daß bei Erteilung einer Wohnsiedlungsgenehmigung für ein Vorhaben, dessen Ausführung mit einer geordneten Entwicklung des Gemeindegebietes nicht zu vereinbaren war und auch im Wege der Ausnahme nicht zugelassen werden konnte (§ 3 Abs. 1 BauRegVO), eine Bindungswirkung nicht eintrat.

Das hat der I. Senat des Bundesverwaltungsgerichts bereits in seinem Urteil vom 28. Juni 1956 - BVerwG I C 93.54 - (BVerwGE 3, 351 [353]) klar ausgesprochen. Während der Geltung des Wohnsiedlungsgesetzes richteten sich der Eintritt und der Umfang der Bindungswirkung nach den allgemeinen Grundsätzen, mit denen eine Bindung im Sinne der Unbeachtlichkeit der im nachfolgenden Baugenehmigungsverfahrer, dem Vorhaben etwa entgegenstehenden Vorschriften nicht zu rechtfertigen ist. Diese Auffassung hat der I. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auch in seinem Urteil vom 19. Dezember 1963 - BVerwG I C 105.62 - (DVBl. 1964, 532) nicht aufgegeben. Die in dieser Entscheidung vollzogene Einschränkung bezieht sich auf einen Fall, bei dessen Beurteilung schon § 177 Abs. 1 BBauG zu berücksichtigen war. Mit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes hat sich die Rechtslage in der Tat verändert. Seit dieser Zeit ist die Bindungswirkung von Bodenverkehrsgenehmigungen in § 21 Abs. 1 BBauG gesetzlich geregelt und dementsprechend für einen Rückgriff auf allgemeine Grundsätze kein Raum mehr. Die neue Rechtslage aber wird in dem hier interessierenden Punkt gerade dadurch gekennzeichnet, daß der Eintritt der Bindung einzig von der Genehmigungserteilung, nicht aber davon abhängt, ob die Genehmigung unter Beachtung der §§ 20, 30 ff. BBauG erteilt wurde (ebenso Grauvogel im Kohlhammer-Kommentar zum Bundesbaugesetz § 21 Anm. II, 2 a, Meyer in Meyer-Stich-Tittel, Bundesbaurecht § 21 Rdnr. 2 sowie Schrödter, Bundesbaugesetz § 21 Rdnr. 2; zurückhaltend Zinkahn-Bielenberg, Bundesbaugesetz § 21 Rdnr. 16). Das ergibt der eindeutige Wortlaut der Regelung in § 21 Abs. 1 BBauG, die damit dem Schutzzweck des Bodenverkehrsgenehmigungsverfahrens verstärkt Rechnung trägt.

Daraus folgt zugleich, daß die seinerzeit unterbliebene Beteiligung des Beigeladenen zu 2) die Bindungswirkung der Bodenverkehrsgenehmigungen vom August 1961 und Juli 1962 ebenfalls nicht aufhebt. Die unterbliebene Beteiligung des Beigeladenen zu 2) verletzt zwar § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG, führt jedoch nur zur Rechtswidrigkeit der Genehmigungen, auf die es, wie gesagt, für die Bindungswirkung nach § 21 Abs. 1 BBauG nicht ankommt. Der gegen dieses Ergebnis gerichtete Versuch des Beigeladenen zu 2), das Zustimmungserfordernis als einen Fall der Zuständigkeitsteilung zu deuten und auf dieser Grundlage aus dem Verstoß gegen § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG die Nichtigkeit der Genehmigungen herzuleiten, geht fehl. Das Zustimmungserfordernis nach § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG begründet keine Zuständigkeitsteilung, sondern stellt sich als lediglich ein Fall verwaltungsinterner Mitwirkung dar. Für das Verhältnis zwischen der Entscheidungsbefugnis der Genehmigungsbehörde und der Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nach den §§ 19 Abs. 4 Satz 3 und 36 Abs. 1 Satz 2 BBauG gilt insoweit - und aus den gleichen Gründennichts anderes als für das Verhältnis zwischen der Entscheidungsbefugnis der Genehmigungsbehörde und der Mitwirkung der Gemeinde nach § 36 Abs. 1 Satz 1 BBauG (vgl. dazu die Urteile vom 19. November 1965 - BVerwG IV C 184.65 - in BVerwGE 22, 342 [344 f.] und vom 25. Oktober 1967 - BVerwG IV C 129.65 - S. 5 ff.) oder nach § 19 Abs. 4 Satz 2 BBauG (vgl. Urteil vom 1. Februar 1967 - BVerwG IV C 81.65 - S. 8).

Die Bindung an die Bodenverkehrsgenehmigungen ist auch nicht nach § 21 Abs. 2 Satz 1 BBauG entfallen. Die Tatsache, daß der vormalige Wirtschaftsplan nach § 173 Abs. 1 Satz 1 BBauG am 29. Juni 1963 außer Kraft getreten ist, enthält keine Änderurg der seinerzeit für die Genehmigungen "maßgebenden rechtlichen oder tatsächlichen Voraussetzungen" (§ 21 Abs. 2 Satz 1 BBauG). Eine Änderung im Sinne dieser Vorschrift liegt, wie das Wort "maßgebend" zum Ausdruck bringt, nicht schon dann vor, wenn innerhalb der Dreijahresfrist überhaupt irgendeine Änderung der Sach- und Rechtslage eingetreten ist. Erforderlich ist vielmehr die Erheblichkeit dieser Änderung, d.h. ihre Auswirkung auf die Beurteilung der Zulässigkeit des Vorhabens. Daran fehlt es hier. Der Senat läßt dahingestellt, ob § 21 Abs. 2 Satz 1 BBauG dann eingreift oder doch eingreifen kann, wenn nachträglich ein dem Vorhaben ungünstiger Flächennutzungsplan erlassen wird. Dieser Fall liegt anders, weil die mangelnde Übereinstimmung eines Vorhabens mit den Darstellungen eines Flächennutzungsplans im Rahmen des § 35 Abs. 2 BBauG unmittelbar zur Unzulässigkeit eines Vorhabens führen kann (vgl. die Urteile vom 29. April 1964 - BVerwG I C 30.62 - in BVerwGE 18, 247 [252 f.] und vom 15. März 1967 - BVerwG IV C 205.65 - in BVerwGE 26, 287 [BVerwG 15.03.1967 - IV C 205/65] [290 ff.]). Eine gleichartige Wirkung kommt einem Flächennutzungsplan, dessen Darstellungen für die Zulässigkeit eines Vorhabens sprechen, nicht zu. Ein solcher Plan kann zwar, wie das Berufungsgericht zutreffend dargelegt hat, im Rahmen der Prüfung sonstiger öffentlicher Belange beachtlich sein. Er ist jedoch ungeeignet, die einem Vorhaben etwa entgegenstehenden (materiellen) öffentlichen Belange auszuräumen, d.h. entgegen derartigen öffentlichen Belangen die Zulässigkeit eines Vorhabens zu begründen.

Auf dieser Grundlage erweist sich das Außerkrafttreten des vormaligen Wirtschaftsplanes als für die Beurteilung des Falles bedeutungslos. Das Vorhaben der Klägerin stand zur Zeit der Erteilung der Bodenverkehrsgenehmigungen zu den Anforderungen an eine geordnete städtebauliche Entwicklung nicht anders und nicht weniger im Widerspruch, als dies gegenwärtig der Fall ist. Das ergibt sich aus den Ausführungen im angefochtenen Urteil, denen der Senat beipflichtet. Aus diesen Feststellungen folgt, daß der vormalige Wirtschaftsplan seinerzeit nicht die Zulässigkeit des Vorhabens begründet und dementsprechend auch sein Außerkrafttreten eine Veränderung der maßgebenden rechtlichen oder tatsächlichen Verhältnisse nicht bewirkt hat.

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO, [...].