I.

Die Kläger, Teilnehmer des Flurbereinigungsverfahrens D., wenden sich gegen den Beitragsbescheid der Beklagten vom 10. Juli 1980, durch den sie zu den Ausführungskosten dieses Verfahrens herangezogen wurden. Die genannten Kosten umfassen auch die Aufwendungen für die zum Verfahrensgebiet gehörende Lage "M." die nach Vorbereitung für die neuerliche weinbauliche Nutzung mehrfach abgerutscht ist.

Mit der nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobenen Klage, gerichtet darauf, den Bescheid vom 10. Juli 1980 in der Form des Widerspruchsbescheides aufzuheben, haben die Kläger geltend gemacht, sie könnten nicht mit den für die Lage "M." aufgewendeten Kosten belastet werden, weil diese auf Fehlplanungen der Flurbereinigungsbehörde beruhten und deshalb nicht den Interessen der Teilnehmer dienten. Die Veranlagung sei ferner insoweit rechtswidrig, als sie die Abfindungsgrundstücke Flur ... Nr. ... und Flur ... Nr. ... einbeziehe. Das zuerst genannte Grundstück, für das die Beklagte überhaupt nichts aufgewendet habe, habe durch die Flurbereinigung keinen Vorteil erfahren. Das andere Grundstück habe nicht in vollem Umfang zu den Kosten herangezogen werden dürfen, weil der Vorstand der Beklagten im Jahre 1972 beschlossen habe, wegen des ungünstigen Zuschnitts bei der Zuteilung ein Drittel des Grundstücks ohne Anrechnung zu lassen. In beiden Fällen seien die Voraussetzungen einer Kostenbefreiung nach § 19 Abs. 3 des Flurbereinigungsgesetzes - FlurbG - gegeben. Schließlich sei die Beitragserhebung auch deshalb fehlerhaft, weil die Beklagte nicht von der Flächengröße, sondern vom Wert der beitragspflichtigen Grundstücke ausgegangen sei und in letzterer Hinsicht außerdem unter Verzicht auf eine neue Bewertung auf die zu Beginn des Verfahrens im Jahre 1969 ermittelten Grundstückwerte zurückgegriffen habe.

Das Flurbereinigungsgericht hat der Klage stattgegeben, im wesentlichen aus folgenden Gründen: Der angefochtene Heranziehungsbescheid genüge nicht den von Amts wegen zu berücksichtigenden Erfordernissen der Bestimmtheit, Nachvollziehbarkeit und Nachrechenbarkeit. Danach hätten sich aus dem Bescheid grundsätzlich ergeben müssen

• der Gesamtbetrag der durch die Flurbereinigung verursachten Ausführungsaufwendungen,
• der davon von den Teilnehmern zu tragende Anteil,
• die Gesamtzahl aller beitragspflichtigen Werteinheiten, bei verschiedener Kostenhöhe getrennt nach kostenbedeutsamen Unterscheidungsmerkmalen wie Kulturart, Zweitbereinigung oder Sondergebiet,
• die Errechnung des je beitragspflichtiger Werteinheit anfallenden, von den Teilnehmern zu tragenden Anteils an den flurbereinigungsbedingten Aufwendungen in DM,
• die beitragspflichtigen Werteinheiten des jeweiligen Teilnehmers, gegebenenfalls getrennt nach kostenbedeutsamen Unterscheidungsmerkmalen, und
• die Berechnung der im Einzelfall unter Berücksichtigung eventuell geleisteter Vorschüsse entstandenen Beitragspflicht in DM.

Von diesen Anforderungen seien im angefochtenen Bescheid nur die beiden zuletzt genannten voll erfüllt. Für die Nachrechnung des auf die einzelne Werteinheit entfallenden Aufwendungsanteils reichten die im Bescheid angegebenen Prozentzahlen nicht aus. Allerdings seien im Widerspruchsbescheid dazu weitere Erläuterungen nachgeschoben und auch die Angaben zu den von den Teilnehmern zu tragenden Anteilen der Gesamtaufwendungen und zur Gesamtzahl der beitragspflichtigen Werteinheiten nachgeholt worden. Ob dadurch der dem Beitragsbescheid anhaftende Bestimmtheitsmangel geheilt worden sei, weil möglicherweise die Angabe der Gesamtausführungskosten des Flurbereinigungsverfahrens abweichend vom allgemeinen Beitragsrecht nicht unbedingt zwingend sei, könne auf sich beruhen. Denn der angefochtene Heranziehungsbescheid leide an einem weiteren Mangel, der darin liege, daß in dem Eigenleistungsanteil auch Aufwendungen enthalten seien, die gemäß § 19 Abs. 1 Satz 1 FlurbG in der Fassung von 1976 den Klägern nicht auferlegt werden könnten, weil sie nicht ihrem Interesse als Teilnehmer dienten.

Mit Blick auf diese Regelung sei jedenfalls davon auszugehen, daß Aufwendungen größeren Umfangs in einem genau abgrenzbaren Teil des Verfahrensgebietes dem Interesse der Teilnehmer nicht dienten, wenn sie entgegen den mit dem Flurbereinigungsgesetz verfolgten Zielen nicht nur keinerlei Verbesserung in der Bewirtschaftung und Nutzung der Fläche bewirkten, sondern dazu führten, daß die landwirtschaftliche oder weinbauliche Nutzung entgegen den Verhältnissen vor der Flurbereinigung dort nicht mehr möglich sei. Solche Aufwendungen seien in der Lage "Mahlei" angefallen. Entsprechend den u.a. auf die Erleichterung der Bewirtschaftung ausgerichteten Zielen der Flurbereinigung seien dort Planierungsarbeiten und Erdaufschüttungen vorgenommen worden. Jedoch sei die gesamte Fläche nach den aufgetretenen Bodenrutschungen und nach vergeblichen umfangreichen Maßnahmen zur Verhinderung neuer Bodenbewegungen aus der weinbaulichen Nutzung herausgenommen und der Ortsgemeinde D. ohne jeden Geldausgleich zu Eigentum übertragen worden. Die dabei entstandenen Aufwendungen beliefen sich zufolge der dem Gericht vorliegenden Unterlagen auf annähernd 250.000 DM. Dabei handele es sich um Kosten für Mauerbau, Instandsetzungsarbeiten nach der ersten Rutschung, Bodenabtrag und Abtransport, Hangsicherung, Anbau von Stahlleitplanken, Ernteausfallentschädigung und Übernahme von Abfindungsgrundstücken (Ankauf) auf die Beklagte. Diesen Aufwendungen seien zuzurechnen die Kosten der Wegebau-, Ausbau- und Planierungsarbeiten in dieser Lage bis zum Eintritt der ersten Rutschungen, die Verluste durch den Austausch von Abfindungsgrundstücken aus dieser Lage gegen die der Teilnehmergemeinschaft außerhalb der "M." verbliebenen Massegrundstücke und der Verlust durch die kostenlose Abgabe der Gesamtflächen der benannten Lage an die Ortsgemeinde D..

Seien diese Aufwendungen - nach Abzug der auch dafür bewilligten staatlichen Beihilfen - gemäß § 19 Abs. 1 Satz 1 FlurbG nicht umlegungsfähig, weil sie nicht dem Interesse der Kläger als Teilnehmer dienten, könne der Heranziehungsbescheid der Beklagten keinen Bestand haben. Auf die Auffassung der Kläger, daß der Vorstand der Beklagten nur eine Hebung nach Fläche beschlossen habe und daher eine nachträgliche Ausgleichshebung nach dem Wert der neuen Grundstücke unzulässig sei, komme es demnach nicht an. Dennoch werde für den zu erwartenden neuen Heranziehungsbescheid zur Klarstellung darauf hingewiesen, daß der angefochtene Bescheid, soweit er auf die Werte der neuen Grundstücke abstelle, zu rechtlicher Beanstandung keinen Anlaß gebe. Aus dem Flurbereinigungsplan gehe nämlich hervor, daß die Teilnehmer die endgültigen Beiträge in Übereinstimmung mit § 19 Abs. 1 Satz 2 FlurbG nach dem Verhältnis des Wertes ihrer neuen Grundstücke zu leisten hätten. Dieser Wert werde nicht durch eine neue, zweite Bewertung - nun der neuen Grundstücke - ermittelt. Er ergebe sich vielmehr aus dem den Klägern zugegangenen Auszug aus dem Abfindungsnachweis. Ob die materiellen Voraussetzungen für eine Beitragsbefreiung bezüglich der von den Klägern angeführten Grundstücke gegeben seien, erscheine zweifelhaft, könne aber dahinstehen, weil über eine solche Befreiung nur durch eine entsprechende Festsetzung im Flurbereinigungsplan oder in einem Plannachtrag entschieden werden könne. Das sei hier nicht geschehen und könne grundsätzlich auch nicht mehr nachgeholt werden, nachdem der Plan einschließlich seiner Nachträge im Jahre 1977 unanfechtbar geworden sei.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision des beigeladenen Landes, mit der es die Aufhebung des Urteils und die Abweisung der Klage erreichen will. Der Beigeladene ist der Meinung, daß das Flurbereinigungsgericht § 19 Abs. 1 Satz 1 FlurbG falsch angewendet habe. Ziel der in der Lage "M." durchgeführten Ausbaumaßnahmen sei gewesen, die Fläche einer besseren und erleichterten Nutzung zuzuführen. Demgemäß seien die dabei entstandenen Aufwendungen Ausführungskosten, die dem Interesse der Teilnehmer dienten und von diesen zu tragen seien. Den nach dem angefochtenen Urteil an Beitragsbescheide im Sinne des § 19 Abs. 1 FlurbG zu stellenden rechtsstaatlichen Anforderungen habe die Beklagte inzwischen klarstellend durch einen neuen Bescheid vom 29. Mai 1984 Rechnung getragen.

Die Kläger treten der Revision entgegen und verteidigen das angefochtene Urteil.

Die Beklagte ist im Revisionsverfahren nicht gemäß § 67 Abs. 1 VwGO vertreten.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht teilt, was die Auslegung des § 19 Abs. 1 Satz 1 FlurbG angeht, die Auffassung des Beigeladenen.

II.

Die Revision führt zur Zurückverweisung der Sache an die Vorinstanz (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO). Das angefochtene Urteil beruht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), weil das Flurbereinigungsgericht § 19 Abs. 1 Satz 1 des Flurbereinigungsgesetzes - FlurbG - in der hier maßgeblichen Fassung der Bekanntmachung vom 16. März 1976 (BGBl. I S. 546) nicht richtig angewendet hat.

Nicht zu beanstanden ist allerdings die Auffassung des Flurbereinigungsgerichts, daß die Aufwendungen und Verluste, die der Beklagten im Zusammenhang mit den in der Lage "M." durchgeführten Maßnahmen entstanden sind, nicht auf die Kläger umgelegt werden können. § 19 Abs. 1 Satz 1 FlurbG gibt der Teilnehmergemeinschaft die Befugnis, die ihr nach § 105 FlurbG zur Last fallenden Ausführungskosten u.a. dergestalt auf die einzelnen Teilnehmer abzuwälzen, daß diese zu Beitragsleistungen in Geld herangezogen werden. Voraussetzung für eine solche Inanspruchnahme ist danach zunächst, daß der Teilnehmergemeinschaft Aufwendungen erwachsen sind, die, weil im Sinne des § 105 FlurbG zur Ausführung der Flurbereinigung erforderlich, zu den Ausführungskosten gehören. Das Flurbereinigungsgericht ist davon ausgegangen, daß diese Voraussetzung hier erfüllt ist. Im Revisionsverfahren sind Einwendungen insoweit nicht erhoben worden. Nach dem Vortrag der Beteiligten kommt es für die Heranziehung der Kläger zu den im Bereich der Lage "M." angefallenen Aufwendungen allein darauf an, ob diese Aufwendungen, wie es § 19 Abs. 1 Satz 1 FlurbG im zweiten Satzteil verlangt, "dem Interesse der Teilnehmer dienen".

Das Flurbereinigungsgericht hat dies im Ergebnis zutreffend verneint. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Beitragspflicht nach § 19 Abs. 1 FlurbG als Ausgleich dafür anzusehen, daß die Teilnehmer im allgemeinen durch die Bodenneuordnung einen betriebswirtschaftlichen Vorteil erlangen, der zu einer Wertsteigerung ihres Grundbesitzes führt (vgl. z.B. Urteil vom 15. Januar 1969 - BVerwG 4 C 244.65 - <Buchholz 424.01 § 19 FlurbG Nr. 4 = RdL 1969, 299>; Beschluß vom 23. November 1970 - BVerwG 4 B 16.69 - <Buchholz 424.01 § 19 FlurbG Nr. 5 = RdL 1971, 40/41>; Urteil vom 25. November 1970 - BVerwG 4 C 80.66 - <Buchholz 424.01 § 19 FlurbG Nr. 6 = RdL 1971, 97/99, 101>). Anders als im Fall des § 19 Abs. 3 FlurbG, der für die Beitragsbefreiung auf die Verhältnisse des einzelnen Teilnehmers abstellt und dessen Freistellung von Beitragsleistungen ermöglicht, wenn er nicht oder nur in verhältnismäßig geringem Umfang an den allgemeinen Umlegungsvorteilen beteiligt ist (s. auch dazu die vorangeführten Entscheidungen), geht es dabei um die Vorteile, die der Gesamtheit der Teilnehmer aus der Flurbereinigung erwachsen. Sind mit der Bodenneuordnung solche im gemeinschaftlichen Interesse der Teilnehmer liegenden Vorteile nicht verbunden, fehlt es für die Teilnehmer insgesamt an einer Gegenleistung, an die die durch den Gesichtspunkt des Ausgleichs von Vorteilen und Lasten legitimierte Beitragserhebung (vgl. BVerfGE 9, 291 <297 f.>;  14, 312 <317>[BVerfG 11.10.1962 - 1 BvL 14/61];  42, 223 <228>[BVerfG 26.05.1976 - 2 BvR 294/76]; BVerwGE 39, 100 <107>[BVerwG 25.11.1971 - I C 48/65] mit weiteren Nachweisen) anknüpfen könnte. § 19 Abs. 1 Satz 1 FlurbG bringt dies seit der Änderung dieser Vorschrift durch das Gesetz zur Änderung des Flurbereinigungsgesetzes vom 15. März 1976 (BGBl. I S. 533) verdeutlichend dahin zum Ausdruck, daß die Teilnehmer nur dann zu Beiträgen herangezogen werden können, wenn die Beiträge Aufwendungen ausgleichen sollen, die dem Interesse der Teilnehmer dienen. Diese Voraussetzung ist gegeben, wenn den Verfahrensteilnehmern infolge der Flurbereinigung Vorteile tatsächlich zufließen.

Entgegen der vom Beigeladenen und vom Oberbundesanwalt vertretenen Auffassung zwingen die Erwägungen, die zu der Neufassung des § 19 Abs. 1 Satz 1 FlurbG geführt haben, zu keiner anderen Beurteilung. Bestimmend für die Änderung dieser Vorschrift waren die in der Gesetzesnovelle von 1976 vorgesehene Erweiterung und Vertiefung der der Flurbereinigung gestellten Aufgaben (s. dazu vor allem die die §§ 1 und 37 Abs. 1 FlurbG betreffenden Änderungen in Art. 1 Nrn. 1 und 28 des Änderungsgesetzes und die Erläuterungen dazu in BT-Drucks. 7/3020 S. 19 und 25) und die im Zusammenhang damit während der Gesetzesberatungen geäußerte Sorge, "daß Landeskultur, Landesentwicklung, Naturschutz und Landschaftspflege auslösende Momente für ein Flurbereinigungsverfahren mit nachfolgender Leistungsverpflichtung der landwirtschaftlichen Grundstückseigentümer werden könnten" (BT-Drucks. 7/4169 S. 4 vor III.). Die Neufassung des § 19 Abs. 1 Satz 1 FlurbG trägt dem damit zum Ausdruck gebrachten Anliegen der Land- und Forstwirtschaft Rechnung, die finanziellen Verpflichtungen der Teilnehmergemeinschaft auf den notwendigen Rahmen, der vom Interesse der Teilnehmer bestimmt ist, zu beschränken (BT-Drucks. 7/4169 S. 4 zu Art. 1 Nr. 11 a; s. auch Hegele in Seehusen/Schwede, Flurbereinigungsgesetz, 4. Aufl. 1985, § 19 RdNr. 3 und Quadflieg, Recht der Flurbereinigung, § 19 FlurbG RdNr. 1). Darin spiegelt sich nichts anderes als der schon erwähnte Gedanke des Vorteilsausgleichs wider: Wenn die Flurbereinigung für die Teilnehmer keine Vorteile bringt und deshalb nicht ihrem Interesse dient, sollen die Teilnehmer nicht zu den Ausführungskosten herangezogen werden dürfen. Dies gilt indessen nicht nur dann, wenn mit der Flurbereinigung von vornherein Ziele verfolgt werden, die nicht im Interesse der Teilnehmer liegen. Gleiches trifft vielmehr zu, wenn Maßnahmen, die mit dem Ziel der Förderung landwirtschaftlicher Interessen der Teilnehmer vorgenommen werden, den angestrebten Erfolg nicht erreichen. Letzteres ist jedenfalls dann anzunehmen, wenn die Bodenneuordnung oder, wie es das Flurbereinigungsgericht ausgedrückt hat, Neugestaltungsmaßnahmen in einem genau abgrenzbaren Teil des Verfahrensgebietes nicht nur keinerlei Verbesserung in der Bewirtschaftung und Nutzung landwirtschaftlicher Flächen erbringen, sondern im Gegenteil dazu führen, daß diese Flächen entgegen den Verhältnissen vor der Flurbereinigung landwirtschaftlich nicht mehr genutzt werden können.

Daß die Teilnehmer für Maßnahmen, die in dieser Weise fehlgeschlagen sind, nicht zu Beiträgen herangezogen werden können, kann auch nicht mit Hinweis darauf in Zweifel gezogen werden, daß die Teilnehmergemeinschaft auf die Deckung des auf sie entfallenden Teils der Ausführungskosten angewiesen ist. Stehen hierfür die nach § 19 Abs. 1 FlurbG von den Teilnehmern zu erbringenden Leistungen (s. dazu für den Normalfall der im Interesse der Teilnehmer liegenden Flurbereinigung BVerwGE 40, 190 <193>[BVerwG 28.06.1972 - V C 2/72]) nicht zur Verfügung, weil (und soweit) den Teilnehmern aus der Umlegung keine Vorteile entstehen, ist der Finanzbedarf der Teilnehmergemeinschaft auf andere Weise zu befriedigen. Für die der Teilnehmergemeinschaft zur Last fallenden Kosten haben in diesem Fall anstelle der Teilnehmer Dritte aufzukommen, und zwar regelmäßig diejenigen, die aus dem konkreten Vorhaben Vorteile ziehen (vgl. § 86 Abs. 2, § 88 Nr. 8 und § 106 FlurbG sowie für den Fall, daß die Flurbereinigung außerhalb des Anwendungsbereichs dieser Vorschriften öffentlichen Interessen dient, Krimmer/Wehr, BayVBl. 1972, 146 <148>). Ist eine Kostenabwälzung auf Drittbegünstigte nicht möglich, weil die Flurbereinigung agrarstrukturelle Ziele im Interesse der Teilnehmer verfolgte, indessen erfolglos verlief, hat das Land, in dem das Vorhaben durchgeführt wurde, die dadurch verursachten Kosten zu übernehmen. Diese Einstandspflicht erklärt sich daraus, daß die Flurbereinigung als besonders vordringliche Aufgabe der Länder (§ 2 Abs. 2 Satz 1 FlurbG) von der vom jeweiligen Land bestimmten oberen Flurbereinigungsbehörde (§ 2 Abs. 2 Satz 2 FlurbG) veranlaßt, d.h. angeordnet (§ 4 FlurbG), und in einem von den Behörden des Landes geleiteten Verfahren durchgeführt wird (§ 2 Abs. 1 FlurbG). Dieses Verfahren wird zwar, was seinen Vollzug angeht (s. dazu vor allem § 18 Abs. 1 Sätze 2 und 3 FlurbG), weitgehend von der Teilnehmergemeinschaft getragen (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Juni 1960 - BVerwG 1 C 172.59 - <Buchholz 424.01 §§ 18 Abs. 2, 91 ff. FlurbG Nr. 1 = RdL 1960, 274/275>). Doch bleibt auch insoweit der Einfluß der staatlichen Behörden bestimmend. Die Tätigkeit der Teilnehmergemeinschaft vollzieht sich unter der Aufsicht der Flurbereinigungsbehörde (§ 17 Abs. 1 FlurbG) nach den planerischen Vorgaben, die diese insbesondere mit der Aufstellung des Flurbereinigungsplanes (einschließlich des Plans nach § 41 FlurbG) gemäß § 58 Abs. 1 FlurbG setzt. Dabei schließt die behördliche Leitung auch die Gewährleistung des technisch einwandfreien Vollzugs der Ausführung des Flurbereinigungsplans ein (so ausdrücklich das bei Quadflieg, a.a.O., § 2 FlurbG RdNr. 10 abgedruckte, die Aufgabenabgrenzung zwischen Flurbereinigungsbehörde und Teilnehmergemeinschaft betreffende Rundschreiben des rheinlandpfälzischen Ministeriums für Landwirtschaft, Weinbau und Forsten vom 19. November 1979 in Abschnitt I Nr. 1.6). Sowohl unter dem Gesichtspunkt der Verfahrensveranlassung (s. dazu auch § 9 Abs. 2 FlurbG, nach dem bei Einstellung des Flurbereinigungsverfahrens die bis dahin entstandenen Kosten nötigenfalls unter Aufwendung von öffentlichen Mitteln auszugleichen sind) als auch im Hinblick auf diese Gewährleistungspflicht ist es allein sachgerecht, daß für Kosten, die der Teilnehmergemeinschaft in Ausführung fehlgeschlagener Maßnahmen zur Förderung landwirtschaftlicher Interessen und im Anschluß daran bei der notwendig gewordenen Folgenbewältigung entstanden sind, das für das Flurbereinigungsverfahren zuständige Land aufkommen muß.

Bleibt es demzufolge dabei, daß für solche Aufwendungen Teilnehmerbeiträge nach § 19 Abs. 1 FlurbG nicht erhoben werden können, konnten der Berechnung der von den Klägern geforderten Beiträge die im Bereich der Lage "M." angefallenen Ausführungskosten nicht zugrunde gelegt werden. Das Flurbereinigungsgericht hat dazu in tatsächlicher Hinsicht festgestellt, daß die genannte Lage mit einer Fläche von etwa 126 a durch die Flurbereinigung dem Weinbau erhalten bleiben und die Bewirtschaftung dieser Fläche entsprechend den Zielen der Flurbereinigung erleichtert werden sollte, daß die zu diesem Zweck vorgenommenen Planierungsarbeiten und Erdaufschüttungen auf dem ein Gefälle von 75 bis 80 % aufweisenden Gelände jedoch wegen aufgetretener Hangrutschungen ohne jeden Erfolg geblieben sind und daß deshalb die gesamte Fläche nach Durchführung umfangreicher weiterer Maßnahmen zur Verhinderung neuer Bodenbewegungen aus der weinbaulichen Nutzung herausgenommen und der Ortsgemeinde Dhron ohne Geldausgleich zu Eigentum übertragen worden ist (Urteilsabdruck S. 3 und 11). An diese Feststellungen, gegen die der Beigeladene keine zulässigen und begründeten Revisionsgründe vorgebracht hat, ist das Bundesverwaltungsgericht nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden.

Diese Feststellungen tragen das angefochtene Urteil indessen nur insoweit, als darin ausgeführt ist, daß die in der Lage "Mahlei" angefallenen Aufwendungen mit dem nach Abzug der auch dafür bewilligten staatlichen Beihilfen verbleibenden Teil nicht auf die Kläger umgelegt werden können. Der vom Flurbereinigungsgericht im Anschluß daran weiter gezogene Schluß, daß der Heranziehungsbescheid der Beklagten vom 10. Juli 1980 insgesamt keinen Bestand haben könne (vgl. Urteilsabdruck S. 12), ist dagegen mit § 19 Abs. 1 Satz 1 FlurbG nicht vereinbar. Diese Vorschrift unterscheidet zwischen Ausführungskosten, für die Teilnehmerbeiträge erhoben werden können, und Aufwendungen, die, weil nicht im Interesse der Teilnehmer liegend, von der Umlegung ausgenommen sind und deshalb der Beitragsberechnung nicht zugrunde gelegt werden dürfen. Werden die Teilnehmer eines Flurbereinigungsverfahrens im Widerspruch dazu sowohl zu abwälzbaren als auch zu nicht umlegungsfähigen Kosten herangezogen, hat dies, weil beide Kostengruppen betragsmäßig bestimmt werden können, Konsequenzen nur in letzterer Hinsicht: Der von der Teilnehmergemeinschaft erlassene Beitragsbescheid ist rechtswidrig nur, "soweit" er sich auf die nicht dem Teilnehmerinteresse dienenden Aufwendungen erstreckt. Im übrigen, hinsichtlich des auf die berücksichtigungsfähigen Ausführungskosten entfallenden Beitragsteils ist der Bescheid rechtmäßig, sofern nicht andere Rechtsfehler vorliegen, die auch insoweit (ganz oder teilweise) zur Rechtswidrigkeit führen.

Das Flurbereinigungsgericht hat hier solche Rechtsfehler verneint (vgl. Urteilsabdruck S. 10, 12 ff.). Es konnte danach im Einklang mit § 19 Abs. 1 Satz 1 FlurbG nur dahin erkennen, daß der Heranziehungsbescheid der Beklagten teilweise, nämlich insoweit rechtswidrig ist, als er die Kläger zu den im Bereich der Lage "Mahlei" entstandenen Aufwendungen heranzieht. Dabei hätte der Umfang dieser Teilrechtswidrigkeit genau bestimmt, d.h. die nicht gerechtfertigte Mehrbelastung der Kläger betragsmäßig festgestellt werden müssen. Diese Mehrbelastung errechnet sich aus der Differenz zwischen dem Beitragsgesamtbetrag, der in dem Bescheid vom 10. Juli 1980 mit 14.043,02 DM angegeben ist, und dem Betrag, der sich - bei Zugrundelegung der aus dem Widerspruchsbescheid des Kulturamtes ersichtlichen Berechnungsmethode - als von den Klägern zu entrichtender Beitrag ergibt, wenn von den bisher für die Abwälzung auf die Teilnehmer vorgesehenen Kosten (nach dem vorbezeichneten Widerspruchsbescheid: 1.832,334 DM) die Aufwendungen für die Lage "M." gemindert um den darauf entfallenden Anteil der insgesamt gewährten staatlichen Beihilfen, abgezogen werden.

Im Revisionsverfahren war der genannte Differenzbetrag nicht zu ermitteln. Der Senat hätte in der Sache selbst nur dann entscheiden können, wenn die im Urteil des Flurbereinigungsgerichts auf den Seiten 3 und 11 angeführten Aufwendungen von (annähernd) 250.000 DM sämtliche Kosten und Verluste einschließen würden, die im Zusammenhang mit der fehlgeschlagenen Bereinigung der Lage "M." entstanden sind; in diesem Fall wäre bei Berücksichtigung des Umstandes, daß nach den Feststellungen des Flurbereinigungsgerichts auf Seite 6 seines Urteils auch die in der dortigen Lage angefallenen Ausführungskosten in Höhe von 84 % mit öffentlichen Mitteln bezuschußt wurden und danach von dem vorbezeichneten Aufwand von 250.000 DM bereits 210.000 DM gedeckt sind, eine auf nicht umlegungsfähigen Kosten beruhende Mehrbelastung der Kläger von 306,45 DM gegeben. Indessen ist die Annahme, daß es sich bei dem Betrag von 250.000 DM - um die gesamten auf die Lage "M." entfallenden Ausführungskosten handeln könnte, auch nach den Erörterungen in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat tatsächlich nicht ausreichend gesichert. Das Flurbereinigungsgericht hat wegen der Höhe dieses Betrages auf die vom zuständigen Kulturamt im März 1982 vorgelegten Unterlagen Bezug genommen (vgl. Urteilsabdruck S. 11). Darin sind Kosten (in Höhe von zusammen 243.959,14 DM) nur nachgewiesen für die auch vom Flurbereinigungsgericht aufgeführten Positionen "Mauerbau, Instandsetzungsarbeiten nach der ersten Rutschung, Bodenabtrag und Abtransport, Hangsicherung durch Flechtwerk und Nebenarbeiten, Anbau von Stahlleitplanken, Ernteausfallentschädigung und Übernahme von Abfindungsgrundstücken (Ankauf) auf die Beklagte" (Urteilsabdruck S. 11). Dagegen enthalten die genannten Unterlagen keine Angaben für Aufwendungen, die in der Lage "M." insbesondere für die vor dem Auftreten der ersten Hangrutschungen vorgenommenen Planierungsarbeiten und Erdaufschüttungen angefallen sein müssen. Offenbar mit Rücksicht darauf hat das Flurbereinigungsgericht ausdrücklich hervorgehoben, daß den vorerwähnten Kosten für Mauerbau usw. "zuzurechnen" seien die Aufwendungen für "Wegebau-, Ausbau- und Planierungsarbeiten in dieser Lage bis zum Eintritt der ersten Rutschungen, die Verluste durch den Austausch von Abfindungsgrundstücken aus dieser Lage gegen die der Teilnehmergemeinschaft außerhalb der Lage 'M.' verbliebenen sogenannten Massegrundstücke, wodurch der Teilnehmergemeinschaft der Verwertungserlös der Massegrundstücke entgangen ist, und schließlich der Verlust der Teilnehmergemeinschaft durch die kostenlose Abgabe der Gesamtflächen dieser benannten Lage an die Ortsgemeinde D." (Urteilsabdruck S. 11 f.). Die Höhe dieser Aufwendungen und Verluste ist indessen nicht festgestellt worden.

Dies ist in dem vor dem Flurbereinigungsgericht fortzusetzenden Verfahren nachzuholen. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, daß die zuvor erwähnten Wegebaukosten nicht zu den nicht umlegungsfähigen Aufwendungen gerechnet werden können, wenn das damit angesprochene Wegestück, wie der Beigeladene in der Revisionsbegründung vom 29. Mai 1984 geltend gemacht hat, über die beabsichtigte Erschließung der Lage "M." hinaus als Zu- und Abfahrt für weitere Grundstücke dient. Das Flurbereinigungsgericht wird außerdem noch einmal der Frage nachgehen müssen, ob der in dem Betrag von 250.000 DM bereits enthaltene Aufwand für den Ankauf von Abfindungsgrundstücken durch die Beklagte noch Raum läßt für die vom Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat in Zweifel gezogene Annahme, daß der Beklagten ein zusätzlicher Verlust dadurch entstanden sei, daß sie Abfindungsgrundstücke aus der Lage "M." gegen Massegrundstücke außerhalb dieser Lage habe austauschen müssen und deshalb für die Massegrundstücke einen Verwertungserlös nicht habe erzielen können. Sollte diese Frage weiterhin zu bejahen sein, etwa deswegen, weil die von der Beklagten aus Fremdbesitz übernommenen Grundstücke allein für Abfindungszwecke nicht ausreichten, ist schließlich zu prüfen, ob der an den Grundstücken der Lage "M." eingetretene Wertverlust im angefochtenen Urteil nicht insoweit doppelt in Ansatz gebracht worden ist, als er danach sowohl unter dem Gesichtspunkt des entgangenen Gewinns aus der Veräußerung der der Beklagten verbliebenen Massegrundstücke als auch unter dem Aspekt der kostenlosen Abgabe der "M."-Flächen an die Ortsgemeinde D. Berücksichtigung finden soll.

Die Feststellung der Gesamthöhe der Ausführungskosten in der Lage "M." als Berechnungsfaktor für die nicht gerechtfertigte Mehrbelastung der Kläger, um die die in dem Bescheid der Beklagten vom 10. Juli 1980 ausgewiesene Beitragsforderung zu kürzen ist, und die im Zusammenhang damit notwendige Klärung der vorbezeichneten Fragen lassen sich nicht deshalb vermeiden, weil angenommen werden könnte, daß sich das angefochtene Urteil aus anderen Gründen als richtig darstellt (vgl. § 144 Abs. 4 VwGO). Soweit sich die Kläger im flurbereinigungsgerichtlichen Verfahren dagegen gewandt haben, daß bei ihrer Veranlagung ihre Abfindungsgrundstücke Flur ... Nr. ... und Flur ... Nr. ... berücksichtigt wurden, ist ihr Vorbringen auf Einwendungen gestützt, die, wie auch die Kläger in der Begründung ihrer Klage ausgeführt haben, allenfalls zu einer (weiteren) Teilrechtswidrigkeit des von der Beklagten erlassenen Beitragsbescheides führen könnten. Schon deshalb kann sich aus diesem Vorbringen nichts zugunsten der Auffassung des Flurbereinigungsgerichts ergeben, daß der genannte Bescheid in vollem Umfang rechtswidrig sei. Im übrigen geht das angefochtene Urteil mit Recht selbst davon aus, daß die Bedenken der Kläger gegen die Beitragsberechnung unter Einbeziehung der vorbezeichneten Grundstücke nicht durchgreifen können. Mit ihrem Einwand, daß für das Grundstück Flur ... Nr. ... keine Aufwendungen erbracht worden seien und deshalb dieses Grundstück aus der Flurbereinigung keinen Vorteil gehabt habe, übersehen sie, daß § 19 Abs. 1 Satz 2 FlurbG nicht erlaubt, Teile eines landwirtschaftlichen Betriebes von der Heranziehung zu Beiträgen deswegen auszunehmen, weil insoweit keine betriebswirtschaftlichen Vorteile zu erwarten seien (BVerwG, Beschluß vom 15. November 1974 - BVerwG 5 B 54.72 - <Buchholz 424.01 § 19 FlurbG Nr. 11 = RdL 1975, 69/70>). Das weitere Vorbringen, der Vorstand der Beklagten habe im Jahre 1972 beschlossen, ein Drittel des Abfindungsgrundstücks Flur ... Nr. ... bei der Zuteilung ohne Anrechnung zu lassen, betrifft allein das Ausmaß der Landabfindung. Für die davon unabhängige Frage (vgl. BVerwGE 42, 92 <93>[BVerwG 15.03.1973 - V C 8/72]), welche Grundstücke in die Beitragsberechnung nach § 19 Abs. 1 Satz 2 FlurbG einzubeziehen sind, läßt sich daraus nichts herleiten. Die Kläger können im vorliegenden Rechtsstreit aber auch nicht damit durchdringen, daß sie für die vorangeführten Grundstücke nach § 19 Abs. 3 FlurbG von der Beitragsaufbringung befreit werden müßten. Die Entscheidung über eine solche Befreiung ist nicht von der (hier allein beklagten) Teilnehmergemeinschaft, sondern von der Flurbereinigungsbehörde zu treffen. Erforderlich ist eine entsprechende Regelung im Flurbereinigungsplan oder in einem Plannachtrag (BVerwG, Urteil vom 15. Januar 1969 - BVerwG 4 C 244.65 - <Buchholz a.a.O. = RdL 1969, 299/300>). Wie das Flurbereinigungsgericht festgestellt hat, ist eine solche Regelung hier nicht ergangen. Das Bundesverwaltungsgericht ist an diese Feststellung nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden, weil die Kläger Verfahrensfehler des Tatsachengerichts mit Gegenrügen nicht geltend gemacht haben (vgl. BVerwGE 32, 228 <235>[BVerwG 25.06.1969 - VI C 103/67]).

Ein Rechtsverstoß, der es rechtfertigen könnte, den Heranziehungsbescheid der Beklagten mit dem Flurbereinigungsgericht als insgesamt rechtswidrig anzusehen, ergibt sich weiter nicht daraus, daß die Beklagte die Teilnehmerbeiträge für das Flurbereinigungsverfahren D. nach dem Verhältnis des Werts der neuen Grundstücke berechnet und dabei auf die zu Beginn des Verfahrens ermittelten Werte abgestellt hat. § 17 II (4) des textlichen Teils des Flurbereinigungsplans sieht den vorgenannten Beitragsmaßstab nach den von den Klägern nicht angegriffenen Feststellungen der Vorinstanz ausdrücklich vor. Diese Regelung stimmt, wie mit Recht schon das Flurbereinigungsgericht hervorgehoben hat, auch mit § 19 Abs. 1 Satz 2 FlurbGüberein. Zuzustimmen ist dem Flurbereinigungsgericht ferner darin, daß der Wert der beitragspflichtigen Grundstücke nicht aus Anlaß der Beitragserhebung neu ermittelt werden mußte. Dafür, daß sich der Wert dieser Grundstücke seit dem Abschluß der Wertermittlung nach den §§ 27 bis 33 FlurbG verändert haben könnte, haben die Kläger nichts vorgetragen. Das Flurbereinigungsgericht ist deshalb zutreffend davon ausgegangen, daß der Beitragserhebung die im Wertermittlungsverfahren ermittelten und in die Abfindungsnachweise übernommenen Grundstückswerte zugrunde zu legen waren (vgl. auch Schwantag in Seehusen/Schwede, a.a.O., § 27 RdNr. 2).

Schließlich kann auch nicht angenommen werden, daß der Beitragsbescheid der Beklagten aus rechtsstaatlichen Gründen im ganzen rechtswidrig ist. Zu Recht hat das Flurbereinigungsgericht seine Entscheidung nicht auf die Zweifel gestützt (vgl. Urteilsabdruck S. 10), die es insoweit im angefochtenen Urteil zunächst hat anklingen lassen (ebd. S. 6 bis 9).

Dem Flurbereinigungsgericht ist allerdings darin beizupflichten, daß auch Verwaltungsakte, die im Vollzug des Flurbereinigungsgesetzes erlassen werden, inhaltlich hinreichend bestimmt sein müssen (s. BVerwG, Urteil vom 25. April 1985 - BVerwG 5 C 49.82 - <Buchholz 424.01 § 37 FlurbG Nr. 17>). Diesem - in § 1 Abs. 1 des Landesgesetzes über das Verwaltungsverfahren in Rheinland-Pfalz vom 23. Dezember 1976 (GVBl. S. 308) in Verbindung mit § 37 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes (VwVfG) vom 25. Mai 1976 (BGBl. I S. 1253) niedergelegten - Erfordernis ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts genügt, wenn der Wille der Behörde für die Beteiligten des Verfahrens, in dem der Verwaltungsakt ergeht, unzweideutig erkennbar und nicht einer unterschiedlichen subjektiven Bewertung zugänglich ist (Beschluß vom 27. Juli 1982 - BVerwG 7 B 122.81 - <Buchholz 316 § 37 VwVfG Nr. 1>). Bei dem Beitragsbescheid der Beklagten vom 10. Juli 1980 sind diese Voraussetzungen erfüllt. Er läßt keinen Zweifel darüber, welche Beitragsleistungen von den Klägern noch verlangt werden und zu welchen Zeitpunkten sie zu erbringen sind.

Auch im Hinblick auf seine Begründung begegnet dieser Bescheid keinen Bedenken. § 39 Abs. 1 VwVfG verlangt nicht, schriftliche Verwaltungsakte in allen Einzelheiten zu begründen. Nach Satz 2 dieser Vorschrift sind dem Betroffenen nur die wesentlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Dabei richten sich Inhalt und Umfang der notwendigen Begründung nach den Besonderheiten des jeweiligen Rechtsgebiets und nach den Umständen des einzelnen Falles (BVerwG, Beschluß vom 28. August 1980 - BVerwG 4 B 67.80 - <Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 168> und Urteil vom 7. Mai 1981 - BVerwG 2 C 42.79 - <Buchholz 232 § 8 BBG Nr. 19>).

Hier waren den Klägern die tatsächlichen und rechtlichen Grundlagen bekannt, von denen die Beklagte bei Erlaß ihres auf § 19 Abs. 1 FlurbG gestützten Beitragsbescheides ausging. Der entsprechend Satz 2 dieser Vorschrift festgelegte Regelbeitragsmaßstab ist ihnen, wie das Flurbereinigungsgericht in tatsächlicher Hinsicht unwidersprochen festgestellt hat, zusammen mit den Hebesätzen für den Acker- und für den-Weinbergsteil und zusammen mit den darauf entfallenden Werteinheiten der ihnen zugewiesenen neuen Grundstücke schon im Ausgangsbescheid vom 10. Juli 1980 mitgeteilt worden. Außerdem hat das zuständige Kulturamt die Kläger, wie sich aus den Feststellungen der Vorinstanz weiter ergibt, in dem von ihm erlassenen Widerspruchsbescheid, mithin in jedem Fall rechtzeitig (vgl. § 45 Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 1 Nr. 2 VwVfG und ferner Senatsurteil vom 4. Juli 1985 - BVerwG 5 C 7.82 - <Buchholz 424.01 § 85 FlurbG Nr. 2>), über den für die Umlegung auf die Teilnehmer vorgesehenen Teil der Gesamtausführungskosten und, wiederum nach Acker- und Weinbergsteil unterschieden, über die Zahl der beitragspflichtigen Werteinheiten aller Beteiligten unterrichtet. Damit waren den Klägern auch die Daten genannt, anhand derer sie die Richtigkeit der von der Beklagten für die Beitragserhebung festgesetzten Hebesätze überprüfen konnten. Der Gesamtbetrag der im Rahmen der Flurbereinigung angefallenen Aufwendungen ist insoweit ohne Bedeutung. Seine Kenntnis würde es den Teilnehmern nur ermöglichen, durch Abzug des Betrages, der auf sie nach § 19 Abs. 1 FlurbG verteilt werden soll, die nicht auf Teilnehmerbeiträgen beruhenden Einnahmen der Teilnehmergemeinschaft zu errechnen. Ob diese Einnahmen und der Gesamtbetrag der Ausführungskosten selbst von der Teilnehmergemeinschaft zutreffend in Ansatz gebracht worden sind, ließe sich von den Teilnehmern im übrigen durch einen Einblick in die Unterlagen der Teilnehmergemeinschaft kontrollieren. Es ist nichts dafür ersichtlich, daß sich die Kläger, sofern sie die genannten Beträge im Hinblick auf die Mitgliedschaft des Klägers zu 1 im Vorstand der Beklagten nicht ohnehin kannten, auf diesem Wege weitere Aufschlüsse nicht hätten verschaffen können.

Erweist sich nach allem die Auffassung des Flurbereinigungsgerichts zur Rechtswidrigkeit des Heranziehungsbescheides der Beklagten im ganzen auch im Lichte des § 39 Abs. 1 VwVfG nicht als richtig, muß es dabei verbleiben, daß die Sache an die Vorinstanz zurückzuverweisen ist, damit die oben angeführten, für die abschließende Entscheidung des Rechtsstreits notwendigen tatsächlichen Feststellungen noch getroffen werden können.