Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 12.12.2001, Az.: BVerwG 1 D 4.01

I.

Der Bundesdisziplinaranwalt hat die Beamtin angeschuldigt, dadurch ein Dienstvergehen begangen zu haben, dass sie

1. 1.

   im Oktober 1996 einen vom Zeugen B. verfassten gutachterlichen Vermerk abgeändert und weitergegeben hat, ohne den Verfasser davon zu unterrichten und ohne die eigene Unterschrift darunter zu setzen, und

2. 2.

   im Oktober oder November 1996 eigenmächtig zwei Seiten einer Personalakte gegen neue, abgeänderte und zurückdatierte Seiten ausgetauscht hat.

Das Bundesdisziplinargericht hat mit Urteil vom 22. November 2000 die jeweiligen Dienstbezüge der Beamtin auf die Dauer von 24 Monaten um ein Zwanzigstel gekürzt. Es hat folgenden Sachverhalt angenommen: Mit Verfügung vom 24. Oktober 1995 ordnete die Beamtin in ihrer Funktion als Abteilungsleiterin Personal und Recht der damaligen Direktion ... der Deutschen Post AG an, den Postbetriebsassistenten z.A. ... S. gem. § 46 Abs. 2 BBG zur Ruhe zu setzen. Die Gründe für die Anordnung, die von der Zeugin L. umgesetzt wurde, legte sie in der Verfügung dar. Mit Schreiben vom 16. Juli 1996 beanstandete die Generaldirektion der Deutschen Post AG die Zurruhesetzung des Mitarbeiters S. und bat um ergänzenden Bericht. Bei Durchsicht seiner Personalakte wurde die Beamtin, die seit dem 1. Januar 1996 beurlaubt und im Angestelltenverhältnis für die Deutsche Post AG tätig ist, darauf aufmerksam, dass ihre Verfügung vom 24. Oktober 1995 in zweifacher Ausfertigung darin eingeheftet war und die angegebenen Gründe für die Zurruhesetzung des Mitarbeiters S. nicht haltbar waren. Sie ersetzte die beiden Exemplare der Verfügung durch solche gleichen Datums, aber teilweise anderen Inhalts und bat gleichzeitig einen ihr unterstellten Mitarbeiter, den Postdirektor B., um Prüfung, ob die Zurruhesetzung rückgängig gemacht werden könne. Der Zeuge B. erstellte am 23. September 1996 einen gutachterlichen Vermerk über die Sach- und Rechtslage, unterzeichnete ihn handschriftlich mit seinem Namen und leitete ihn der Beamtin zu. Diese ließ einige Änderungen an dem Vermerk vornehmen und fügte ihn ihrer Antwort an die Generaldirektion vom 10. Oktober 1996 bei.

Das Bundesdisziplinargericht hat den Austausch der Verfügung vom 24. Oktober 1995 in der Personalakte S. als Urkundenfälschung (§ 267 Abs. 1 StGB) angesehen, mit der die Beamtin ihrer Pflicht zu achtungs- und vertrauensgerechtem Verhalten (§ 54 Satz 3 BBG) zuwider gehandelt und ein außerdienstliches Dienstvergehen (§ 77 Abs. 1 Satz 2 BBG) begangen habe. Die Veränderung des Vermerks des Zeugen B. hat es dagegen nicht als Pflichtverletzung angesehen, da lediglich die Art und Weise der internen Arbeitsorganisation betroffen gewesen sei. Zum Disziplinarmaß hat es im Wesentlichen ausgeführt: Das von der Beamtin begangene Dienstvergehen sei nicht leicht zu nehmen. Auch eine Beamtin, die außerhalb des Dienstes eine Straftat begehe, verletze die an sie gestellten Integritätserwartungen in erheblichem Maße. Eine Urkundenfälschung sei kein Bagatelldelikt. Besonders schwer wiege, dass die Beamtin als Leiterin der Abteilung Personal und Recht die Personalakte gefälscht habe. In dieser Funktion sei es gerade ihre Aufgabe gewesen, für die Richtigkeit und damit für die uneingeschränkte Beweiskraft der Personalakten Sorge zu tragen. Sie habe daher in einem wesentlichen Bereich ihrer dienstlichen Aufgaben versagt. Hinzu komme, dass sie die Seiten ausgetauscht habe, um einen eigenen Fehler zu vertuschen und dadurch mögliche Regressansprüche abzuwenden. Insoweit sei ihr Verhalten geeignet gewesen, die Rechtsposition sowohl des Postassistenten z.A. S. als auch der Deutschen Post AG zu beeinträchtigen. Zugunsten der Beamtin sei zu berücksichtigen, dass sie durchweg gut beurteilt und bislang weder disziplinar - noch strafrechtlich in Erscheinung getreten sei.

Mit ihrer Berufung erstrebt die Beamtin in erster Linie einen Freispruch. Sie meint, dass der Rechtsweg zu den Disziplinargerichten nicht gegeben sei. Im Zeitraum des vorgeworfenen Verhaltens sei sie aus dem Beamtenverhältnis beurlaubt und aufgrund eines privatrechtlichen Anstellungsvertrages für die Deutsche Post AG tätig gewesen. Streitigkeiten aus diesem Vertrag seien vom Arbeitsgericht zu entscheiden. Im Übrigen liege ein Dienstvergehen auch nicht vor. Der Eingriff in die Personalakte S. erfülle weder den Tatbestand der Urkundenfälschung noch denjenigen des § 77 Abs. 1 Satz 2 BBG.

Der Bundesdisziplinaranwalt begehrt mit seiner Berufung eine Verschärfung der Disziplinarmaßnahme. Er ist der Auffassung, dass die Verfälschung der Personalakte S. mit der verhängten Maßnahme nicht angemessen geahndet sei. Die Vorinstanz habe zu Lasten der Beamtin nicht hinreichend in Rechnung gestellt, dass sie als Angehörige des höheren Dienstes und Leiterin der Abteilung Personal und Recht in einer besonderen Vorbildfunktion versagt habe und ihr Handeln von einem gewissen Eigennutz geprägt gewesen sei. Außerdem seien die zu ihren Gunsten sprechenden Gesichtspunkte wie ihre guten dienstlichen Leistungen und ihre bisherige Unbescholtenheit überbewertet worden. Die Freistellung der Beamtin von dem Vorwurf, den gutachterlichen Vermerk des Zeugen B. geändert zu haben, könne keinen Bestand haben. Die Beamtin habe durch ihr Verhalten bewirkt, dass B. als Urheber einer von ihm nicht geteilten Rechtsauffassung in Erscheinung getreten sei, und dadurch den Betriebsablauf und das Betriebsklima empfindlich gestört.

II.

Die Berufungen haben keinen Erfolg, soweit mit ihnen die Entscheidung des Bundesdisziplinargerichts beanstandet wird, eine Gehaltskürzung auf die Dauer von vierundzwanzig Monaten zu verhängen. Lediglich der Kürzungsbruchteil bedarf einer Korrektur.

1.

Die Berufungen sind unbeschränkt eingelegt, weil die Beamtin bestreitet, im Anschuldigungspunkt 2 ein Dienstvergehen begangen zu haben, und der Bundesdisziplinaranwalt die Freistellung der Beamtin vom Vorwurf eines Dienstvergehens im Anschuldigungspunkt 1 beanstandet. Der Senat hat daher den Sachverhalt selbst zu ermitteln und rechtlich zu würdigen.

2.

Aufgrund der zum Gegenstand der Hauptverhandlung gemachten Beweismittel geht der Senat von folgendem Geschehensablauf aus:

Seit Anfang Mai 1995 war die Beamtin als Abteilungsleiterin Personal und Recht bei der Direktion ... der Deutschen Post AG tätig. Im Sommer 1995 wurde sie u.a. mit der Personalangelegenheit des Postassistenten z.A. ... S. befasst. Dieser am 6. April 1970 geborene Mitarbeiter war trotz Minderung seiner Erwerbsfähigkeit um 90 vom Hundert im Jahr 1990 eingestellt und mit Wirkung 1. September 1992 zum Beamten auf Probe ernannt worden. Da er auf verschiedenen Dienstposten die an ihn gestellten Anforderungen nicht hatte erfüllen können, war seine Probezeit zunächst bis zum 30. November 1994 und anschließend bis zum 28. Februar 1995 verlängert worden. Im Januar 1995 hatte seine damalige Dienststelle die Direktion ... gebeten, das Entlassungsverfahren wegen mangelnder Bewährung einzuleiten. Anlässlich einer im September 1995 durchgeführten postbetriebsärztlichen Untersuchung wurde seine Dienstunfähigkeit festgestellt.

Der Zeuge B., seinerzeit für die Zurruhesetzungsverfahren stellvertretend zuständig, war der Auffassung, dass eine Entlassung des Mitarbeiters S., den er selbst eingestellt hatte, geeignet sei, dem Ansehen der Deutschen Post AG in der Öffentlichkeit zu schaden, und befürwortete deshalb eine Zurruhesetzung nach § 46 Abs. 2 BBG. Mit der Durchführung des Zurruhesetzungsverfahren beauftragte er die Zeugin L. Diese hatte Bedenken gegen die Maßnahme und sprach deswegen bei der Beamtin vor. Die Beamtin erwiderte, sie habe die Angelegenheit mit B. erörtert. Er habe ihr gesagt, die Sache gehe in Ordnung. Auf die Bitte der Zeugin L., sie schriftlich anzuweisen, fertigte die Beamtin im Beisein der Zeugin und ohne Einblick in die Personalakte S. folgende Verfügung:

Herr S. ist 1990 von diesem Unternehmen eingestellt worden, obwohl ärztlicherseits Bedenken erhoben wurden.

Es war damals bereits absehbar, daß er die Probezeit nach Eignung, Befähigung und Leistung nicht bestehen kann. Aus sozialen Erwägungen hat man sich darüber hinweggesetzt.

Aus den gleichen Gründen wurde nach maximaler Verlängerung der Probezeit auf fünf Jahre die Entscheidung, daß die Probezeit nicht bestanden ist, nicht gefällt.

Damit wurde Herr S. kraft Gesetzes Lebenszeitbeamter.

Aufgrund seiner Erkrankungen (unter anderem fehlen ihm beide Nieren) ist Herr S. nicht in der Lage, die laufbahngemäßen Anforderungen zu erfüllen.

Aus diesen Gründen ordne ich seine Zurruhesetzung nach § 46 Abs. 2 BBG hiermit an.

(Unterschrift)

Diese Verfügung gelangte in zweifacher Ausfertigung als Seiten 73 und 78 sowohl in die Personalakte S. als auch in die über S. in der Dienststelle geführte Parallelakte. Mit Bescheid vom 4. Dezember 1995 wurde S. zum 1. April 1996 zur Ruhe gesetzt. Dies hatte zur Folge, dass ihm ein Ruhegehalt in Höhe der Mindestversorgung von seinerzeit 2.092,00 DM zu zahlen war, während ihm im Falle seiner Entlassung allenfalls ein Übergangsgeld zugestanden hätte.

Mit Schreiben vom 16. Juli 1996 beanstandete die Generaldirektion der Deutschen Post AG die Zurruhesetzung, weil die Voraussetzungen für die Zuerkennung des Status des Beamten auf Lebenszeit "kraft Gesetzes" nicht vorgelegen hätten. Es sei weder die höchstmögliche Probezeit ausgeschöpft worden, noch habe S. das 27. Lebensjahr vollendet. Auch sei die vorgeschriebene Entscheidung der obersten Dienstbehörde nicht eingeholt worden, und es fehle die Beteiligung der Bundesanstalt für Post und Telekommunikation (BAnstPT). Die Personalakte S. sandte sie an die Direktion ... zurück.

Wegen der Bitte um Bericht bis zum 29. Juli 1996 ließ sich die Beamtin, die seit dem 1. Januar 1996 gem. § 4 Abs. 3 PostPersRG beurlaubt ist und nunmehr aufgrund eines privatrechtlichen Anstellungsvertrages mit der Deutschen Post AG die Abteilung Personal/Recht bei der Direktion ... leitet, die Personalakte S. vorlegen. Sie stellte fest, dass S. das 27. Lebensjahr, dessen Vollendung gem. § 9 Abs. 1 Nr. 2 BBG Voraussetzung für die Verbeamtung auf Lebenszeit ist, in der Tat noch nicht erreicht hatte und ihre Ausführungen in der Verfügung vom 24. Oktober 1995 rechtlich nicht haltbar waren. Sie entnahm daraufhin der Personalakte S. die beiden Ausfertigungen der Verfügung, vernichtete sie und ersetzte sie durch ein Schreiben folgenden Inhalts, das sie auf den 24. Oktober 1995 datierte und mit den Seitenzahlen 73 und 78 paginierte:

Herr S. ist 1990 von diesem Unternehmen eingestellt worden, obwohl ärztlicherseits Bedenken erhoben wurden.

Es war damals bereits absehbar, daß er die Probezeit nach Eignung, Befähigung und Leistung nicht bestehen kann. Aus sozialen Erwägungen wurde sich darüber hinweggesetzt.

Aus den gleichen Gründen wurde nach Verlängerung auf den 28.2.95 die Entscheidung, ob die Probezeit bestanden ist oder nicht, nicht in angemessener Frist gefällt.

Damit gilt die Probezeit nach ständiger Rechtsprechung des BVerwG als bestanden.

Aufgrund seiner Erkrankungen (unter anderem fehlen ihm beide Nieren) ist Herr S. nicht in der Lage, seine laufbahngemäßen Anforderungen zu erfüllen.

Aus diesen Gründen ordne ich seine Zurruhesetzung nach § 46 Abs. 2 BBG hiermit an.

(Unterschrift)

Das Schreiben der Generaldirektion beantwortete die Beamtin im August 1996. Mit Datum vom 4. September 1996 verlangte die Generaldirektion eine ergänzende Stellungnahme zu der nicht beantworteten Frage, warum bei der Zurruhesetzung nicht die oberste Dienstbehörde und die BAnstPT beteiligt worden seien, und ordnete die Prüfung an, ob die Rücknahme des Zurruhesetzungsaktes möglich sei.

Mit Verfügung vom 9. September 1996 beauftragte die Beamtin den Zeugen B., der Frage, ob die Zurruhesetzung rückgängig gemacht werden könne, nachzugehen. B. fertigte unter dem 23. September 1996 einen vierseitigen gutachterlichen Vermerk zur Sach- und Rechtslage. Auf der ersten Seite der Ausarbeitung notierte er oben links in der Spalte "Behörde/Amtsstelle/Dienststelle" die ihm zugewiesene Stellenbezeichnung ... Den "Betreff" bezeichnete er mit "Zurruhesetzung eines Beamten auf Probe nach § 46 Abs. 2 BBG". Auf der letzten Seite vermerkte er nach dem Textende als Vorzeigevermerk die der Beamtin zugewiesene Stellenbezeichnung ... und fügte anschließend handschriftlich seine Unterschrift hinzu. Der Vermerk hatte, soweit es vorliegend von Interesse ist, folgenden Wortlaut:

Die Zurruhesetzung des PAss z.A. S. ..., geb. am 6.4.70, zum Ende des Monats März 1996 ist rechtsfehlerhaft zustande gekommen. Gem. § 46 Abs. 2 Satz 2 BBG hätte sie erst nach einer positiven Entscheidung der GD als oberster Dienstbehörde (im Einvernehmen mit dem BMI) erfolgen dürfen. Nach I Abs. 3 Nr. 2 der Anordnung über die Übertragung von Zuständigkeiten auf dem Gebiet der beamtenrechtlichen Versorgung im Geschäftsbereich der Deutschen Bundespost POSTDIENST (ZOVers) vom 27.9.90 sind Entscheidungen, die nach dem Gesetz ... der obersten Dienstbehörde vorbehalten sind, nicht auf die Direktion delegiert worden. Da der Zurruhesetzungsbescheid vom 4.12.95 (PersA Bl. 91/92) ohne eine Entscheidung der GD ergangen ist, ist er rechtswidrig.

(...)

Vor Einleitung des Zurruhesetzungsverfahrens wäre zunächst die BAnstPT gem. Art. 1 § 16 PTNeuOG zu beteiligen und die Entscheidung der GD gem. § 46 Abs. 2 Satz 2 BBG einzuholen.

Nach der Lektüre des Vermerks entwarf die Beamtin ein Antwortschreiben an die Generaldirektion, in dem sie sich gegen eine Rücknahme der Zurruhesetzung und die anschließende Entlassung des Mitarbeiters S. aussprach. Sie übergab den Vermerk sowie eine Diskette mit Änderungswünschen und dem Text ihres Schreibens an die Generaldirektion ihrer Vorzimmerdame, der Zeugin G., mit der Bitte, den Vorgang absendefertig zu machen. Den Text des Vermerks solle sich die Zeugin bei B. besorgen. Da dieser den Vermerk mit seiner Schreibmaschine geschrieben hatte, konnte er die Bitte der Zeugin, ihr den Text auf einer Diskette abzuspeichern, nicht erfüllen. Daraufhin wies die Beamtin die Zeugin an, die zu ändernden Passagen neu zu schreiben und in die Stellungnahme hineinzukopieren. Es handele sich nur um geringfügige Änderungen; die Stellungnahme vollständig neu zu schreiben, würde zu lange dauern. Die Zeugin änderte das Gutachten am 10. Oktober 1996 wie folgt ab: Sie ersetzte im Betreff § 46 Abs. 2 BBG durch § 45 Abs. 2 BBG und im Text die Formulierung "Die Zurruhesetzung des Postassistenten z.A. S. hätte erst nach einer positiven Entscheidung der GD als oberster Dienstbehörde (im Einvernehmen mit dem BMI) erfolgen dürfen" durch "Die Zurruhesetzung hätte erst nach Herstellung des Einvernehmens mit dem BMI erfolgen dürfen." Die Sätze "Nach I Abs. 3 Nr. 2 der Anordnung über die Übertragung von Zuständigkeiten auf dem Gebiet der beamtenrechtlichen Versorgung im Geschäftsbereich der Deutschen Bundespost POSTDIENST (ZOVers) vom 27.9.90 sind Entscheidungen, die nach dem Gesetz ... der obersten Dienstbehörde vorbehalten sind, nicht auf die Direktion delegiert worden. Da der Zurruhesetzungsbescheid vom 4.12.95 (PersA Bl. 91/92) ohne eine Entscheidung der GD ergangen ist, ist er rechtswidrig" wurden gestrichen. An die Stelle der Formulierung "und die Entscheidung der GD gem. § 46 Abs. 2 Satz 2 BBG einzuholen" trat der Passus "das Einvernehmen mit dem BMI einzuholen."

Das Schreiben an die Generaldirektion druckte die Zeugin G. entsprechend der ihr erteilten Anweisung am 10. Oktober 1996 aus und legte es der Beamtin zur Unterschrift vor. Nach Unterzeichnung gab die Zeugin das Schreiben sowie die darin als Anlagen aufgeführte Personalakte (S., erg.) und den überarbeiteten Vermerk am 11. Oktober 1996 zur Post.

Auf Anweisung der Generaldirektion nahm der Leiter der Niederlassung Postfilialen ... der Deutschen Post AG mit Bescheid vom 2. April 1997 die Zurruhesetzungsverfügung vom 4. Dezember 1995 zurück. Der dagegen gerichtete Widerspruch blieb erfolglos. Mit Bescheid vom 19. Juni 1997 hob der Leiter der Niederlassung Postfilialen ... den Bescheid vom 2. April 1997 und den Widerspruchsbescheid vom 15. Mai 1997 wieder auf, nachdem die Generaldirektion die Angelegenheit nochmals geprüft und sich mit einem Verzicht auf die Rücknahme der Zurruhesetzung einverstanden erklärt hatte.

3.

Der Senat stellt die Beamtin mit dem Bundesdisziplinargericht von dem Vorwurf im Anschuldigungspunkt 1 frei, durch die Änderungen im gutachterlichen Vermerk des Zeugen B. pflichtwidrig gehandelt zu haben. Ein Verstoß gegen § 54 Satz 3 BBG, wonach das Verhalten eines Beamten innerhalb und außerhalb des Dienstes der Achtung und dem Vertrauen gerecht werden muss, die sein Beruf erfordert, lässt sich nicht feststellen. Der Senat hat sich nicht davon überzeugen können, dass die Beamtin der Bestimmung zuwidergehandelt hat.

Es steht außer Frage, dass sich die Beamtin die Vorarbeit des Zeugen B. zunutze machen und den Vermerk auch mit solchen Änderungen im Rechtsverkehr verwenden durfte, mit denen B. nicht einverstanden war. Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit ihres Tuns wäre allerdings gewesen, dass sie jeden Hinweis auf B. als Verfasser des Vermerks hätte beseitigen lassen und dessen überarbeitete Ausführungen als eigene gedankliche Leistung ausgegeben hätte. B. musste sich auch in einem privatwirtschaftlich geführten Unternehmen nicht gefallen lassen, mit einer von ihm für unrichtig gehaltenen Rechtsauffassung identifiziert zu werden. Hätte die Beamtin ihm dies unterschieben wollen, wäre dies pflichtwidrig gewesen. Dass es der Beamtin darauf ankam, nach außen den wahrheitswidrigen Eindruck zu erwecken, B. teile ihre Rechtsauffassung, dass die Generaldirektion bei der Zurruhesetzung des Mitarbeiters S. nicht habe beteiligt werden müssen, lässt sich indessen nicht nachweisen. Gegen die Annahme, dass B. gegenüber der Generaldirektion als Verbündeter der Beamtin in Erscheinung treten sollte, spricht die ihm gegenüber geäußerte Bitte auf Aushändigung einer Diskette mit dem Text seines Vermerks; denn dem Vermerk hätte nach dem Ausdruck durch die Zeugin G. seine Unterschrift gefehlt, und der Text selbst enthält keinen Hinweis auf ihn als Verfasser. Der Beamtin kann auch nicht vorgehalten werden, die mangelnde Anonymisierung des Vermerks vor seiner Absendung an die Generaldirektion nicht beanstandet zu haben; denn weder die Zeugin G. noch sie selbst können sich daran erinnern, dass ihr der Vermerk nach den Änderungen noch einmal vorgelegt worden ist. Der Senat muss nach alledem davon ausgehen, dass die Weitergabe des veränderten Vermerks ohne Löschung der Funktionsbezeichnung ... und der Unterschrift des Zeugen B. von der Beamtin nicht beabsichtigt war.

4.

Die Beamtin hat sich aber durch den Eingriff in die Personalakte S., den ihr der Bundesdisziplinaranwalt im Anschuldigungspunkt 2 vorgehalten hat, über § 54 Satz 3 BBG hinweggesetzt. Auch insoweit folgt der Senat der Vorinstanz.

a)

Von der sich aus § 54 Satz 3 BBG ergebenden Pflicht war die Beamtin nicht dadurch befreit, dass sie Beschäftigte der Deutschen Post AG geworden war. Ausgehend von Art. 143 b Abs. 3 GG normiert § 1 Abs. 1 Satz 1 PostPersRG die Beleihung unter anderem der Deutschen Post AG mit den Befugnissen des Dienstherrn Bund gegenüber allen auf die Aktiengesellschaft übergegangenen Beamten. Damit blieb der Beamtenstatus der Beamtin durch den Übergang auf die Deutsche Post AG unverändert, einschließlich ihrer Loyalitätsbindung an den Dienstherrn Bund (vgl. Urteil vom 20. August 1996 - BVerwG 1 D 80.95 - Buchholz 232 § 54 Satz 3 BBG Nr. 7 = BVerwGE 103, 375).

b)

Durch die Beurlaubung vom Dienst nach § 4 Abs. 3 PostPersRG und die Beschäftigung mittels privatrechtlichen Arbeitsvertrages bei der Deutschen Post AG seit 1. Januar 1996 ist die Beamtin nur von einem Teil ihrer beamtenrechtlichen Pflichten entbunden worden, nicht aber von der Pflicht nach § 54 Satz 3 BBG. Nach allgemeinen beamtenrechtlichen Grundsätzen hat die Beurlaubung einer Beamtin vor allem zur Folge, dass sie für den betreffenden Zeitraum von der ihr obliegenden Dienstleistungspflicht entbunden wird. Demgegenüber bleibt das Treueverhältnis uneingeschränkt bestehen. Die Beamtin bleibt beamtenrechtlich pflichtgebunden, soweit sich aus der Natur und Art des Urlaubs nichts anderes ergibt (Urteil vom 7. Juni 2000 - BVerwG 1 D 4.99 = BVerwGE 111, 231). Diese beamtenrechtlichen Grundsätze gelten auch bei der Beurlaubung von Beamten, die nach § 4 Abs. 3 PostPersRG bei einer der drei aus der Deutschen Bundespost hervorgegangenen Aktiengesellschaften - hier der Deutschen Post AG - beschäftigt sind.

Aus der Natur und Art der Beurlaubung - berufliche Tätigkeit bei einer privatrechtlichen Gesellschaft - ergeben sich nach der Rechtsprechung des Senats zwar Einschränkungen bestimmter beamtenrechtlicher Pflichten, die über die Freistellung von der Dienstleistungspflicht hinausgehen. Wird die Beamtin etwa durch ihren privatrechtlichen Arbeitsvertrag - mit Einverständnis des Dienstherrn - verpflichtet, den Gewinn des privaten Unternehmens - auch im Wettbewerb mit Konkurrenten - zu erhöhen, so kann von ihr nicht verlangt werden, ihre Aufgaben gemäß § 52 Abs. 1 BBG nur unparteiisch und mit Blick auf das Wohl der Allgemeinheit auszuüben (Urteil vom 7. Juni 2000, a.a.O., mit weiteren Beispielen).

Die Pflicht zur Beachtung der für jedermann geltenden Strafgesetze und die Pflicht zur Wahrung der Interessen des Dienstherrn im Rahmen der Erfüllung bestimmter der Beamtin übertragener öffentlicher Aufgaben wird durch ihre Tätigkeit bei der Deutschen Post AG jedoch nicht eingeschränkt. Eine besondere Treuepflicht gegenüber dem Bund bestand für sie u.a. insoweit fort, als sie als Personalabteilungsleiterin der Direktion ... auch für Personalangelegenheiten von Bundesbeamten zuständig war, die bei ihrer Direktion beschäftigt wurden - wie etwa der Postassistent z.A. S. Als Beamtin des Bundes war sie in Beamtenangelegenheiten anderer Bundesbeamter weiterhin zur Rechtstreue und insbesondere zur loyalen Anwendung der dem Schutze des Bundes und der Bundesbeamten dienenden zwingenden Rechtsvorschriften - wie z.B. der Verfahrensvorschriften des § 46 Abs. 2 Satz 2 BBG oder der Regelungen über die Führung der Personalakten in § 90 BBG - verpflichtet, und zwar selbst dann, wenn dies etwaigen wirtschaftlichen Interessen der Deutschen Post AG widersprochen hätte. Verletzte sie diese Vertrauensstellung gegenüber dem Bund, bewirkte dies eine dienstrechtlich bedeutsame Ansehens- und Vertrauensbeeinträchtigung im Sinne der Senatsrechtsprechung zu § 54 Satz 3 BBG.

Das Vertrauen ihres Dienstherrn verletzte die Beamtin, indem sie die Personalakte des S. verfälschte. Durch den Austausch von Begründungselementen in dem Vermerk über die Zurruhesetzung des Beamten hat sie dem Bund die Beweisführung im Hinblick auf die angestrebte Rückgängigmachung der Maßnahme sowie im Hinblick auf etwaige Regressansprüche gegenüber der Beamtin erschwert.

Der Vortrag der Beamtin, sie habe die ursprüngliche Verfügung vom 24. Oktober 1995 aus der Personalakte S. als dort nicht hineingehörend entfernen und durch eine Verfügung mit einer gleich lautenden Anordnung, aber anderen Begründung ersetzen dürfen, trifft nicht zu. Die Verfügung war zu Recht zur Personalakte genommen worden und durfte auch in ihrem begründenden Teil nicht verändert werden. Nach § 90 Abs. 1 Satz 2 BBG gehören zur Personalakte alle Unterlagen einschließlich der in Dateien gespeicherten, die den Beamten betreffen, soweit sie mit seinem Dienstherrn in einem unmittelbaren inneren Zusammenhang stehen (Personalaktendaten); andere Unterlagen dürfen in die Personalakten nicht aufgenommen werden. Zu den Vorgängen, die in einem inneren Zusammenhang stehen, zählen neben Personalunterlagen und dienstlichen Beurteilungen nicht nur die Vorgänge, die den Inhalt des Dienstverhältnisses insgesamt oder einzelner aus ihm fließender Rechte oder Pflichten bestimmen oder verändern, sondern auch die Unterlagen, die die Art und Weise erhellen, in der die jeweilige Entscheidung vorbereitet worden ist, oder die Aufschluss über die Gesichtspunkte und Erwägungen geben, die für die einzelne das Dienstverhältnis berührende Maßnahme oder dafür, warum sie unterblieben ist, maßgebend waren (Urteil vom 4. August 1975 - BVerwG VI C 30.72 - BVerwGE 49, 89 <91>). Wegen des Gebots der Aktenvollständigkeit und Aktenwahrheit hätte die Verfügung in der Personalakte verbleiben und die (vermeintliche) Richtigstellung der Gründe für die Zurruhesetzung des Mitarbeiters S. in einem weiteren Schriftstück erfolgen müssen (vgl. Kathke, Personalaktenrecht, Rn. 358). Im Übrigen hätte die Beamtin die Verfügung auch dann nicht auswechseln dürfen, wenn sie in einem anderen Vorgang als der Personalakte hätte aufbewahrt werden müssen. In diesem Fall wäre es geboten gewesen, die Verfügung gegen ein Blatt auszutauschen, auf dem die Tatsache der Entnahme und der Fundort des entnommenen Schriftstücks vermerkt ist.

c)

Die Beamtin hat ihre Pflicht zur Wahrung von Achtung und Vertrauen im Sinne des § 54 Satz 3 BBG durch ein außerdienstliches Verhalten verletzt. Da die Beamtin aus dem Beamtenverhältnis beurlaubt war und die angeschuldigte Pflichtverletzung im Rahmen eines privatrechtlichen Arbeitsvertrages erfolgte, handelte sie nicht in Erfüllung von Dienstpflichten gemäß § 4 Abs. 1 PostPersRG. Vielmehr ist die Verletzung verbleibender Beamtenpflichten durch beurlaubte Beamte nach der Rechtsprechung des Senats regelmäßig als außerdienstlicher Pflichtverstoß zu werten. Dies hat der Senat bereits in einem Fall entschieden, in dem ein beurlaubter Beamter bei einem Tochterunternehmen der privatisierten Aktiengesellschaft - der Deutschen Telekom Mobilfunk GmbH - beschäftigt war (Urteil vom 7. Juni 2000, a.a.O.). Entsprechendes hat zu gelten, wenn die privatrechtliche Beschäftigung bei der privatisierten Aktiengesellschaft selbst - hier der Deutschen Post AG - erfolgt.

Geht es um ein außerdienstliches Verhalten, ist nach der neueren Rechtsprechung des Senats (vgl. Urteil vom 8. Mai 2001 - BVerwG 1 D 20.00 - NJW 2001, 3565) bei der Prüfung des § 54 Satz 3 BBG die Regelung des § 77 Abs. 1 Satz 2 BBG konkretisierend zu berücksichtigen. Nach der letztgenannten Vorschrift ist ein Verhalten des Beamten außerhalb des Dienstes ein Dienstvergehen, wenn es nach den Umständen des Einzelfalles in besonderem Maße geeignet ist, Achtung und Vertrauen in einer für sein Amt oder das Ansehen des Beamtentums bedeutsamen Weise zu beeinträchtigen. Die Erfordernisse des Berufs im Sinne von § 54 Satz 3 BBG ergeben sich aus dem "Amt" des Beamten und dem "Ansehen" des Beamtentums im Sinne von § 77 Abs. 1 Satz 2 BBG. Die Tatbestandsmerkmale "Amt" und "Ansehen" sind daher, weil das Merkmal "die sein Beruf erfordert" ausfüllend, bereits bei der Prüfung zu würdigen, ob eine Pflichtverletzung im Sinne von § 54 Satz 3 BBG vorliegt.

Die Manipulation der Personalakte S. durch die Beamtin war geeignet, Achtung und Vertrauen in einer für das Ansehen des Beamtentums bedeutsamen Weise zu beeinträchtigen.

Nach der Rechtsprechung des Senats dient die Wahrung des "Ansehens des Beamtentums" als disziplinarrechtliche Kategorie der Erhaltung der Grundlagen eines allgemeinen Vertrauens in eine rechtsstaatliche gesetzestreue Verwaltung. Der Beamte darf durch sein Verhalten das Vertrauen, dass er diesem Auftrag gerecht wird, nicht beeinträchtigen. Zwar wird von einem Beamten außerdienstlich kein wesentlich anderes Sozialverhalten erwartet als vom Durchschnittsbürger. Etwas anderes gilt aber für außerdienstliches Verhalten, das sich zum Nachteil des Staates auswirkt (Urteil vom 30. August 2000 - BVerwG 1 D 37.99 - Buchholz 232 § 54 Satz 3 BBG Nr. 23 = BVerwGE 112, 19).

Im vorliegenden Fall hat die Beamtin das Ansehen des Beamtentums dadurch beeinträchtigt, dass sie durch die Manipulation der Personalakte S. Rechtsvorschriften des Beamtenrechts verletzt hat, deren Beachtung typischerweise Beamten übertragen wird und deren Verletzung die öffentlich-rechtlichen Interessen des Staates berühren - vorliegend etwa das Interesse an einer Aufhebung der von der Beamtin verfügten rechtswidrigen Zurruhesetzung des S. - mit erheblichen finanziellen Auswirkungen, die im Übersoll zu Lasten des Bundes gehen konnten (vgl. § 16 Abs. 2 Satz 2 PostPersRG). Solange die Beamtin in einem öffentlich-rechtlichen Pflichtverhältnis steht und nach Beendigung ihrer Beurlaubung Alimentationsansprüche aus Mitteln des Gemeinwesens beanspruchen kann, erwartet die Allgemeinheit eine Treuepflicht der Beamtin gegenüber dem Staat, und die Enttäuschung dieser Erwartung durch gesetzwidriges Handeln führt zu einem Ansehensschaden für das Beamtentum.

Der Senat setzt sich mit dem vorstehenden rechtlichen Befund nicht in Widerspruch zu seiner Entscheidung vom 7. Juni 2000 (a.a.O.), in der er die Eignung einer von einem beurlaubten Beamten begangenen Pflichtverletzung, das Ansehen des Berufsbeamtentums zu beeinträchtigen, bezweifelt hat. Der damalige Fall unterscheidet sich von dem vorliegenden maßgeblich dadurch, dass der seinerzeit Betroffene zum Zeitpunkt seines Fehlverhaltens nicht bei der Deutschen Post AG, sondern bei einem Tochterunternehmen ohne Dienstherreneigenschaft tätig war. Er war damit weiter von der öffentlichen Verwaltung entfernt als die Beamtin, die bei einer Aktiengesellschaft mit öffentlich-rechtlichen Sonderbefugnissen beschäftigt blieb und bei dieser weiterhin mit der Wahrnehmung der öffentlichrechtlich gebliebenen Aufgabe der Personalführung von Beamten betraut war.

5.

Das Vorliegen der Voraussetzungen des § 54 Satz 3 BBG durch ein außerdienstliches Verhalten bedeutet nicht sogleich, dass ohne weiteres auch ein außerdienstliches Dienstvergehen zu besorgen ist. Vielmehr ist gem. § 77 Abs. 1 Satz 2 BGG weiter zu prüfen, ob das Verhalten nach den Umständen des Einzelfalles in besonderem Maße zur Ansehens- und Vertrauensbeeinträchtigung geeignet und diese Beeinträchtigung allgemein bedeutsam ist. Das ist hier der Fall, weil die Beamtin in einer herausgehobenen Vertrauensstellung versagt hat. Beschäftigte, die in einer Behörde oder einem Unternehmen mit Dienstherreneigenschaft mit der Bearbeitung von Personalangelegenheiten beauftragt sind, sind die einzigen, die - beschränkt zu Zwecken der Personalverwaltung oder Personalwirtschaft - Zugang zu den Personalakten eines Beamten haben (§ 90 Abs. 3 BBG). Da diese sensibel und deshalb gem. § 90 Abs. 1 Satz 1 BBG vertraulich zu behandeln sind, unterliegen die Beschäftigten in Personalangelegenheiten z.B. einer besonders strengen Ausprägung der allgemeinen Verschwiegenheitspflicht (Kathke, a.a.O., Rn. 146). Verallgemeinernd lässt sich sagen, dass sie insgesamt die Gewähr für einen besonders gewissenhaften und verantwortungsbewussten Umgang mit Personalakten bieten müssen. Wird dieser lax gehandhabt und damit der Vertrauensvorschuss des Dienstherrn aufgebraucht, begründet das sowohl die von § 77 Abs. 1 Satz 2 BBG vorausgesetzte qualifizierte konkrete Möglichkeit als auch die Eignung zu einer objektiv bedeutsamen Achtungs- und Vertrauensbeeinträchtigung.

Die Beamtin hat das Dienstvergehen vorsätzlich begangen. Ihre Einlassung, den elementaren Grundsatz der Aktenvollständigkeit und Aktenwahrheit und die Pflichtwidrigkeit eines Verstoßes hiergegen nicht gekannt zu haben, hält der Senat trotz bestehender Zweifel an ihren Kenntnissen im öffentlichen Dienstrecht für unglaubhaft. Die Zweifel beruhen auf der handgreiflich falschen und demzufolge auch von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteil vom 23. Februar 1967 - BVerwG II C 29.65 - BVerwGE 26, 228 <230>) nicht gedeckten Aussage in der Verfügung vom 24. Oktober 1995, der Postassistent z.A. S. sei kraft Gesetzes, d.h. ohne Aushändigung einer entsprechenden Ernennungsurkunde (vgl. § 6 Abs. 2 BBG), Beamter auf Lebenszeit geworden, darüber hinaus setzt die Anwendung des § 46 Abs. 2 BBG ausdrücklich voraus, dass ein Beamter auf Probe - und nicht etwa ein Lebenszeitbeamter - in den Ruhestand versetzt werden soll.

6.

Das Bundesdisziplinargericht hat das Dienstvergehen mit einer Gehaltskürzung auf die Dauer von 24 Monaten im Ergebnis vertretbar geahndet. Hätte der Senat an seiner Stelle entschieden, hätte er zwar eine etwas längere Laufzeit gewählt. Er bleibt aber auch hier bei seiner Linie, erstinstanzliche Urteile im Disziplinarmaß nicht kleinlich zu korrigieren.

Die Manipulation der Personalakte S. ist nicht leicht zu nehmen; denn die Beamtin hat mit ihrem Verhalten den objektiven Tatbestand einer Urkundenfälschung (§ 267 Abs. 1 StGB) erfüllt. Die Personalakte ist eine Gesamturkunde (OLG Düsseldorf, Beschluss vom 5. September 1980 - 1 Ws 419/80 - NStZ 1981, 25 <26>), der die Beamtin mit dem Austausch der Verfügung vom 24. Oktober 1995 eine andere Beweisrichtung gegeben hat. Dazu war sie nicht befugt, weil die Verfügung mit ihrer Einheftung in die Personalakte dem Rechtsverkehr zugänglich gemacht worden war und sie dadurch ihre Befugnis, über die Verfügung zu disponieren, verloren hatte (vgl. Urteil vom 21. März 2001 - BVerwG 1 D 10.00 -).

Die Sicherheit des Urkundenverkehrs ist für die öffentliche Verwaltung von besonderer Bedeutung. Sie muss sich bei ihren Entscheidungen weitgehend auf Urkunden stützen und ist auf deren Echtheit angewiesen. Das ist jedem Beamten bekannt. Ein Beamter, der sich hierüber hinwegsetzt und den Rechtsverkehr durch eine Urkundenfälschung im Amt gefährdet, ist deshalb regelmäßig mit einer Disziplinarmaßnahme zu belegen, die nur im förmlichen Verfahren verhängt werden darf. Welche Maßnahme angemessen ist, richtet sich nach den konkreten Umständen des Einzelfalles (Urteil vom 21. August 1996 - BVerwG 1 D 66.95 - BVerwG DokBer B 1997, 49 m.w.N.).

Der Senat hat eine Degradierung der Beamtin oder eine langfristige Gehaltskürzung insbesondere deshalb erwogen, weil sie die Fälschung der Personalakte als Leiterin der Abteilung Personal und Recht und damit in einer Position begangen hat, die sie gerade an entscheidender Stelle verpflichtet, für einen ordnungsgemäßen Umgang mit den ihr anvertrauten Personalakten zu sorgen. Als entscheidenden Milderungsgrund hat er jedoch zu ihren Gunsten in Rechnung gestellt, dass ihr nicht nachgewiesen werden kann, die Personalakte S. in der Absicht verändert zu haben, den Rechtsverkehr zu täuschen. Die Beamtin hat in der Hauptverhandlung vor dem Senat bestritten, die Verfügung ausgewechselt zu haben, um die Beweisführung in einem möglichen Regressverfahren gegen sie nach § 78 Abs. 1 BBG zu erschweren. Sie will auch nicht gehandelt haben, um im Interesse des ehemaligen Mitarbeiters S. die Aufhebung der Zurruhesetzungsverfügung zu verhindern und ihm zu Lasten des Pensionsträgers unberechtigte Versorgungsansprüche zu erhalten. Ihr erklärtes Motiv war vielmehr, von Lesern der Personalakte S. in ihrer Sachbearbeitung nicht als dilettantisch eingestuft zu werden - die ursprüngliche Einlassung, sie habe ihre Entscheidung unangreifbar machen wollen, hat sie dahin gehend relativiert, sie habe ihre Entscheidung "richtiger" erscheinen lassen wollen - und zu verheimlichen, bei der Anfertigung der ursprünglichen Verfügung Informationen ungeprüft übernommen zu haben, die ihr der Zeuge B. über Lebensalter und Dauer der Probezeit des Mitarbeiters S. geliefert hatte. Diesen Beweggrund nimmt ihr der Senat ab. Die Beamtin hat sich in der Hauptverhandlung als eine Person dargestellt, die trotz ihrer unverkennbaren Kenntnislücken im Dienstrecht sehr von sich überzeugt ist und es nicht verträgt, wenn sie anderen Anlass gegeben hat, ihre Qualifikation, die sie selbstkritisch zu hinterfragen nicht imstande ist, in Zweifel zu ziehen. Sie hat die Verfügung vom 24. Oktober 1995 mithin nicht ausgetauscht, um mögliche rechtlichen Konsequenzen ihrer nachlässigen und rechtlich fehlerhaften Behandlung des Falles S. zu begegnen, sondern lediglich aus persönlicher Eitelkeit. Außerdem hat sie es anscheinend nicht ertragen können, ausgerechnet vom Zeugen B. nachträgliche Belehrungen über die wahre Rechtslage zu erfahren, der nach vorausgegangener Untätigkeit die Pensionierung S. nach § 46 Abs. 2 BBG nur angestoßen und sich dann - wiewohl eigentlich zuständig - aus der Verantwortung gestohlen hatte. Hinzu kommt, dass die Beamtin seinerzeit unter einer schier erdrückenden Arbeitslast tätig war und bei einer Arbeitszeit von - nach ihren Angaben - täglich 14 Stunden kaum Zeit zur Reflektion ihres Verhaltens hatte. Entlastend wirken sich des Weiteren ihre - jedenfalls aus Sicht der Deutschen Post AG - durchgehend als gut bewerteten dienstlichen Leistungen und die bisherige disziplinar- und strafrechtliche Unbescholtenheit aus.

Der Verhängung einer Gehaltskürzung steht nicht entgegen, dass die Beamtin zurzeit unter Wegfall der Dienstbezüge beurlaubt ist. Wie der Senat bereits entschieden hat, ist eine Gehaltskürzung nur dann unzulässig, wenn feststeht, dass sie auf Dauer nicht vollstreckt werden kann (vgl. Urteil vom 13. Oktober 1992 - BVerwG 1 D 51.91 - BVerwG DokBer B 1993, 25). Das ist hier nicht der Fall. Die derzeitige Beurlaubung der Beamtin bis zum 31. Dezember 2002 hat lediglich zur Folge, dass die Vollstreckung vorübergehend aufgeschoben ist. Sollte die Beurlaubung, was derzeit ungewiss ist, nicht verlängert werden, kann die Gehaltskürzung zwischen dem 1. Januar 2003 und dem Ablauf der fünfjährigen Tilgungsfrist (§ 119 Abs. 1 Satz 1 BDO), die mit der Verkündung dieses Urteils begonnen hat (§ 119 Abs. 2, § 90 BDO), noch vollstreckt werden.

Der von der Vorinstanz gewählte Kürzungsbruchteil von einem Zwanzigstel kann keinen Bestand haben; denn für Angehörige des höheren Dienstes bis zur Besoldungsgruppe A 16 BBesG ist regelmäßig und auch hier ein Kürzungssatz von einem Zehntel in Ansatz zu bringen (Urteil vom 21. März 2001 - BVerwG 1 D 29.00 - Buchholz 235 § 9 BDO Nr. 1).

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 113 ff. BDO.