Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 04.08.1975, Az.: BVerwG VI C 30/72

I.

Der Kläger war seit November 1962 als Oberlehrer an einer Volksschule einer Gemeinde in einem baden-württembergischen Landkreis tätig. Zugleich war ihm das Amt des Schulleiters übertragen.

Als die Stelle in eine Rektorstelle umgewandelt, besoldungsmäßig angehoben und neu ausgeschrieben wurde, bewarb sich der Kläger ebenso wie zwei weitere Lehrer um das Amt. Im Rahmen eines Anhörungsverfahrens benannte das Oberschulamt der Gemeinde (der Schulträgerin) den Kläger und einen seiner Mitbewerber. Der Gemeinderat erörterte im November 1966 in nichtöffentlicher Sitzung die Ernennung des Rektors. Dabei befaßte er sich u.a. mit den angeblichen Differenzen zwischen dem Kläger und einem der Bewerber. Die Niederschrift der Sitzung übersandte der Bürgermeister dem Oberschulamt als Stellungnahme. Das Oberschulamt schlug dem Kultusminister den Kläger als Rektor vor.

Im Januar 1967 zog der Kläger seine Bewerbung zurück und bat um Versetzung in eine andere Gemeinde. Dem entsprach das Oberschulamt mit Wirkung vom April 1967 an.

Der Kläger nahm im Juni 1967 Einsicht in seine Personalakten. Weil das Gemeinderatsprotokoll darin nicht enthalten war, sondern sich nur in den sog. Ortsakten befand, zu denen die die jeweilige Schule betreffenden Aktenvorgänge genommen wurden, beantragte der Kläger mehrfach ausdrücklich Einsicht auch in die Sitzungsniederschrift. Dies versagte ihm das Oberschulamt, zuletzt mit Bescheid vom 20. September 1967. Den Widerspruch des Klägers wies das Oberschulamt am 3. August 1968 zurück.

Der Kläger hat daraufhin Klage erhoben mit dem Antrag, die ablehnenden Bescheide aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihm Einsicht in das Protokoll der Gemeinderatssitzung zu gewähren, soweit es sich mit seiner Person befasse. Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben. Der Beklagte hat Berufung eingelegt. In der Berufungsverhandlung hat der Kläger beantragt, den Beklagten zur Gewährung uneingeschränkter Einsicht in das Protokoll zu verpflichten. Das Oberverwaltungsgericht hat diesem Antrag entsprochen und die Berufung des Beklagten zurückgewiesen. Zur Begründung hat das Berufungsgericht im wesentlichen ausgeführt:

Das Recht auf Einsicht in die Personalakten ergebe sich aus § 106 Abs. 5 des Landesbeamtengesetzes (des Landes Baden-Württemberg) - LBG - (in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Landesbeamtengesetzes vom 8. Februar 1966 [Ges.Bl. S. 5]). Zu den Personalakten gehörten alle den Beamten betreffenden Vorgänge, die in einem inneren Zusammenhang mit dem Beamtenverhältnis stünden. Unmittelbare Bedeutung für die Rechtsstellung des Betreffenden müsse der Vorgang nicht aufweisen. Der Zweck der Führung von Personalakten, eine möglichst umfassende Vorstellung von der Persönlichkeit des Beamten zu geben, gehe weiter. Die von der Gemeinde als Schulträger nach § 32 des Gesetzes (des Landes Baden-Württemberg) zur Vereinheitlichung und Ordnung des Schulwesens vom 5. Mai 1964 (Ges.Bl. S. 235) abgegebene Stellungnahme weise den danach erforderlichen aber auch genügenden inneren Zusammenhang mit dem Beamtenverhältnis auf. Sie sei - anders als Unterlagen über die Bewerbung eines Beamten um einen Lehrstuhl an der Universität (BVerwGE 12, 296) - sachlich nicht von dem Dienstverhältnis und der Person des Klägers zu trennen. Es liege nämlich hinreichend nahe, daß sich der Gemeinderat mit der Zusammenarbeit des Klägers mit Bürgermeister und Gemeinderat sowie seiner Stellung gegenüber der Elternschaft befaßt habe, also mit Gesichtspunkten, die für die Beurteilung der Eignung zum Rektor von Bedeutung seien. Daß die Äußerung der Gemeinde nur zu den sog. Ortsakten über die Schule genommen worden sei, sei ohne Bedeutung. Für die Frage, ob ein Vorgang zu den Personalakten gehöre, komme es nicht darauf an, wo er geführt und aufbewahrt werde, sondern allein darauf, ob die Voraussetzungen von § 106 Abs. 2 Satz 1 LBG erfüllt seien.

Der Einsichtnahme des Klägers stehe nicht entgegen, daß sich der Gemeinderat mit den Bewerbungen in einer nichtöffentlichen Sitzung befaßt habe. Die Verschwiegenheitspflicht über alle in nichtöffentlicher Sitzung behandelten Angelegenheiten beschränke sich auf die Mitglieder des Gemeinderats. Das Recht auf Einsicht in die Personalakten werde davon nicht betroffen.

Der Anspruch des Klägers lasse sich auch nicht mit der Begründung verneinen, die Stellungnahme des Gemeinderates könne nicht in den jeweiligen Bewerber angehende Abschnitte geteilt werden. Der Beklagte habe allerdings glaubhaft gemacht und es leuchte von der Sache her ein, daß die Stellungnahme, die sich u.a. mit angeblichen Streitigkeiten zwischen den Bewerbern befasse, unverständlich werden würde, wenn die Ausführungen über den bzw. die Mitbewerber weggelassen würden. Gerade deswegen gehöre aber das Protokoll mit vollständigem Inhalt zu den Personalakten aller Bewerber. Es könne dahingestellt bleiben, ob durch die Einsicht des Klägers das Recht der anderen Betroffenen auf Schutz ihrer Persönlichkeitssphäre berührt werde. Der Kläger habe zwar kein besonderes Interesse für die von ihm begehrte Akteneinsicht dargelegt. Das sei jedoch nicht erforderlich. Es bestünden keine Anhaltspunkte dafür, daß das Geheimhaltungsinteresse der Mitbewerber überwiege. Ein Stellenbewerber habe in gewissem Umfang mit der Offenlegung seiner persönlichen und dienstlichen Verhältnisse zu rechnen. Dies gelte nicht nur gegenüber den bei der Entscheidung über die Bewerbung mitwirkenden Personen, sondern auch gegenüber Mitbewerbern, wenn deren gesetzlich verankertes Recht auf Einsicht in ihre Personalakten sonst nicht verwirklicht werden könnte.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom erkennenden Senat zugelassene Revision des Beklagten mit dem Antrag,

das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 16. März 1971 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 26. Februar 1969 aufzuheben sowie die Klage abzuweisen.

Der Beklagte rügt Verletzung materiellen und formellen Rechts und macht im wesentlichen geltend:

Über die Zugehörigkeit zu den Personalakten entscheide der Zweck des Vorganges. Die Äußerung der Gemeinde habe aber allein behördeninterne Aufgaben ohne Bezug zum Beamtenverhältnis des Klägers. Der Gemeinde sei das Mitwirkungsrecht auf Grund ihrer Finanzierungslast nur eingeräumt worden, damit sie allgemeine oder gemeindepolitische Gesichtspunkte vortragen könne.

Rechne man das Protokoll der Gemeinderatssitzung gleichwohl zu den Personalakten, so stünde der Akteneinsicht des Klägers die Geheimhaltungspflicht des Dienstherrn bezüglich der Privatsphäre der übrigen Bewerber entgegen.

Das Berufungsgericht habe unter Verletzung seiner Aufklärungspflicht die beiderseitigen Interessen nicht hinreichend festgestellt. Dies hätte durch Beiladung der Mitbewerber oder Fragen an die Beteiligten geschehen können.

Der Kläger beantragt,

Er hält das angefochtene Urteil für zutreffend.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren und stimmt in der Sache dem Berufungsurteil zu.

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

II.

Über die Revision kann ohne mündliche Verhandlung entschieden werden (§§ 141, 125 Abs. 1, § 101 Abs. 2 VwGO).

Die Revision ist nicht begründet. Das Protokoll der Gemeinderatssitzung, mit dem die Gemeinde als Schulträger gemäß § 32 des Gesetzes (des Landes Baden-Württemberg) zur Vereinheitlichung und Ordnung des Schulwesens vom 5. Mai 1964 (Ges.Bl. S. 235) - SchVOG - zur Besetzung des Rektoramtes Stellung genommen hat, gehört zu den Personalakten des Klägers. Daß sich die Niederschrift außer mit ihm auch mit anderen Bewerbern befaßt, steht der Ausübung seines Rechtes auf Einsicht in seine Personalakten nicht entgegen.

Die Personalakten sind eine Sammlung von Urkunden und Vorgängen, welche die persönlichen und dienstlichen Verhältnisse eines Beamten betreffen, sofern sie in einem inneren Zusammenhang mit dem Beamtenverhältnis stehen. Dieser vom Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung angewandten Begriffsbestimmung (BVerwGE 12, 296 [299]; 19, 179 [184]; 36, 134 [138]; Beschluß vom 24. Februar 1965 - BVerwG VI B 15.64 - [Buchholz 232 § 90 BBG Nr. 6]; Urteil vom 6. Januar 1972 - BVerwG VI C 96.67 - [Buchholz 232 § 90 BBG Nr. 16]) entspricht die hier anzuwendende Vorschrift des § 106 Abs. 5 des Landesbeamtengesetzes (des Landes Baden-Württemberg) - LBG - in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Landesbeamtengesetzes vom 8. Februar 1966 (Ges.Bl. S. 5). Zu den Vorgängen, die in einem inneren Zusammenhang mit dem Beamtenverhältnis stehen,

"gehören - neben Personalunterlagen und dienstlichen Beurteilungen - nicht nur die Vorgänge, die den Inhalt des Dienstverhältnisses insgesamt oder einzelner aus ihm fließender Rechte oder Pflichten bestimmen oder verändern, sondern auch die Unterlagen, die die Art und Weise erhellen, in der die jeweilige Entscheidung vorbereitet worden ist, oder die Aufschluß über die Gesichtspunkte und Erwägungen geben, die für die einzelne das Dienstverhältnis berührende Maßnahme oder dafür, daß sie unterblieben ist, maßgebend waren" (Urteil vom 6. Januar 1972 - BVerwG VI C 96.67 - [Buchholz 232 § 90 BBG Nr. 16]).

Die Personalakten müssen ein möglichst vollständiges Bild von der Persönlichkeit des Beamten ergeben und ein lückenloses Bild der Entstehung und Entwicklung des Dienstverhältnisses als historischem Geschehensablauf vermitteln (BVerwGE 15, 3 [12, 13]; 19, 179 [185]; Urteil vom 6. Januar 1972 - BVerwG VI C 96.67 - [Buchholz a.a.O.]).

Zwar kann es an dem gebotenen inneren Zusammenhang mit dem Beamtenverhältnis fehlen, wenn Vorgänge zu einem Zweck angelegt werden, der außerhalb des durch das Beamtenverhältnis begründeten Rechts- und Pflichtenkreises liegt (BVerwGE 12, 296 [300]; 15, 3 [14]; Beschluß vom 24. Februar 1965 - BVerwG VI B 15.64 - [Buchholz a.a.O.]). Das ist jedoch bei der Stellungnahme der Gemeinde als Schulträger nach § 32 SchVOG nicht der Fall. Der Zweck von Akten oder Aktenteilen, die sich mit den persönlichen oder dienstlichen Verhältnissen des Beamten befassen, ist grundsätzlich aus der Sicht des Beamtenrechts zu bestimmen. Danach rechnet die Stellungnahme der Gemeinde zu den Unterlagen, die eine Entscheidung im Rahmen der Lehrerlaufbahn vorbereiten sollen. Anders als in dem dem Urteil BVerwGE 12, 296 zugrundeliegenden Sachverhalt steht die Einholung von Äußerungen hier in einem dienstlichen, nicht lediglich in einem tatsächlichen Zusammenhang mit dem Umstand, daß der Kläger bereits als Beamter tätig gewesen ist. Im Unterschied zur Berufung auf einen akademischen Lehrstuhl ist die Beförderung eines Lehrers zum Rektor einer Schule die Fortsetzung seiner Beamtenlaufbahn.

Es liegt in der Natur der Sache, daß der Schulträger in der Regel seine Mitwirkungsbefugnis durch eine Beurteilung der früheren Lehrtätigkeit der Bewerber sowie ihrer Zusammenarbeit mit Eltern und Behörden wahrnehmen wird. Nach dem eigenen Vortrag des Beklagten hat auch der Gemeinderat angebliche Zwistigkeiten zwischen dem Kläger und einem der Mitbewerber erörtert. Die Kenntnis dieser Vorgänge ist unerläßlich, um das erforderliche möglichst lückenlose Bild des Geschehensablaufs zu vermitteln, der dazu geführt hat, daß der Kläger im Ergebnis nicht befördert worden ist, sondern seine Versetzung beantragt hat. Aus gutem Grund und nicht zuletzt im Interesse des Beamten selbst erscheint es geboten, auch etwa unzutreffende Behauptungen über die damaligen Ereignisse zu den Personalakten zu nehmen (so schon BVerwGE 15, 3 [BVerwG 30.08.1962 - BVerwG II C 16.60] [12, 13]). Obwohl ein Beamter grundsätzlich keinen Anspruch auf Beförderung hat, muß er sich davon überzeugen können, daß der Dienstherr bei seinen Entscheidungen von einem mit den Tatsachen übereinstimmenden Sachverhalt ausgeht, wie dies die beamtenrechtliche Fürsorgepflicht gebietet. Nur ein umfassender Einblick in die von der Behörde bei ihrer Meinungsbildung verwendeten Unterlagen verschafft dem Beamten die erforderliche Möglichkeit, den Ablauf des Geschehens zu erkennen und gegebenenfalls darzutun. Dabei ist es unerheblich, ob der Dienstherr - wie hier - den Beamten entgegen einer negativen Stellungnahme zur Beförderung vorschlägt. Denn es ist nicht auszuschließen, daß für den Kläger, der auf eigenen Wunsch versetzt worden ist und dadurch nicht hat befördert werden können, die Äußerung der Gemeinde bei künftigen Beförderungen nachteilig sein kann.

Auch wenn sich die Stellungnahme der Gemeinde mit mehreren Bewerbern befaßt - wie dies häufig bei Vorgängen, die anläßlich von Stellenbewerbungen angelegt werden, der Fall sein wird -, wird dadurch nicht von vornherein ausgeschlossen, daß sie zu den Personalakten gehört. Auch solche Stellungnahmen können die Personalakten zu einem Abbild des dienstlichen Lebensweges des Beamten werden lassen. Sie gehören daher dann und insoweit zu den Akten aller Bewerber, als diese von ihnen betroffen sind. Zwistigkeiten mit Kollegen, die nach dem Vortrag des Beklagten in der Äußerung des Gemeinderates erörtert worden sind, können im übrigen auch auf sonstige Weise ihren Niederschlag in den Personalakten des Beamten finden, sei es im Wege von dienstlichen Beurteilungen, sei es durch Beschwerden tatsächlicher Art (§ 106 Abs. 3 Satz 1, Abs. 4 Satz 3 LBG).

Der Kläger hat nach § 106 Abs. 5 Satz 1 LBG das Recht auf Einsicht in diese seine Personalakten. Die Einsicht erstreckt sich auf die vollständigen Schriftstücke. Ob sich alle Vorgänge, die in einem inneren Zusammenhang mit seinem Dienstverhältnis stehen, tatsächlich bei den Personalakten befinden, ist gleichgültig (BVerwGE 8, 219 [220]; 12, 296 [299]; 36, 134 [138]; Beschluß vom 24. Februar 1965 - BVerwG VI B 15.64 - [Buchholz a.a.O.]). Über den Beamten dürfen außer den Personalakten keine weiteren Akten geführt werden (§ 106 Abs. 4 Satz 1 LBG). Die Stellungnahme des Schulträgers, die das Oberschulamt zu den Ortsakten der Gemeinde genommen hat, gehört danach zugleich zu den Personalakten des Klägers.

Das Recht auf Akteneinsicht steht dem Kläger im vorliegenden Fall selbst dann zu, wenn sich das Gemeindesratsprotokoll nicht in Stellungnahmen zu den einzelnen Bewerbern aufteilen und auszugsweise den jeweiligen Personalakten zuordnen läßt, sondern lediglich als Ganzes verständlich ist. Allerdings tritt dann das Recht des Klägers aus § 106 Abs. 5 Satz 1 LBG in Widerstreit zu den rechtlichen Interessen seiner Mitbewerber. Die Akteneinsicht führt dazu, daß der Kläger mit dem Einblick in seine eigenen Personalakten notwendig zugleich Aufschluß über einen Teil der Personalakten (im materiellen Sinn) seiner Mitbewerber erhält. Personalakten eines Beamten gehören aber zu den Vorgängen, die ihrem Wesen nach geheimzuhalten sind (BVerwGE 19, 179 [185]; 35, 225 [227]). Das schutzwürdige Interesse der Mitbewerber muß hier gleichwohl zurücktreten, wie das Berufungsgericht frei von Widersprüchen und revisionsrechtlich nachprüfbaren Fehlern entschieden hat:

Zum Umfang der Geheimhaltung von Personalakten hat das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 4. Juni 1970 - BVerwG II C 5.68 - (BVerwGE 35, 225 [227, 228]) wie folgt entschieden:

"Aus dem grundsätzlichen Gebot, Personalakten geheimzuhalten, folgt aber nicht zwangsläufig, daß Personalakten stets und bezüglich jedes Teiles ihres Inhalts geheimgehalten werden müßten. Auskünfte aus den Personalakten und über den Beamten sind dem Dienstherrn dann nicht verboten, wenn der Beamte zustimmt oder wenn ihre Erteilung in seinem wohlverstandenen Interesse liegt. Sie sind ferner nicht verboten, soweit nach den Umständen des Einzelfalles dem schutzwürdigen Interesse des Beamten an der Geheimhaltung ein überwiegendes schutzwürdiges Interesse der Allgemeinheit oder auch eines Dritten an der Auskunfterteilung gegenübersteht."

Der Kläger befindet sich, soweit es sich um andere Bewerber betreffende Stellungnahmen handelt, in der Rolle eines Dritten. Die Frage der Abwägung zwischen seinem Recht auf Akteneinsicht und dem schutzwürdigen Interesse eines anderen Beamten an der Geheimhaltung der ihn betreffenden Vorgänge wird aber bei einem Sachverhalt, wie er hier vorliegt, maßgebend dadurch geprägt, daß nach dem Sinn der gesetzlichen Vorschriften über das Recht auf Einsicht in die Personalakten dieses Recht und das Interesse an der Geheimhaltung von Personalakten als gleichgeordnet anzusehen sind. Nicht anders als § 90 BBG gewährt § 106 Abs. 5 Satz 1 LBG dem Beamten das Recht auf Einsicht in seine Personalakten uneingeschränkt. Er braucht kein rechtliches Interesse dafür darzulegen; das Gesetz sieht ein Interesse des Beamten an der Einsicht in seine Personalakten schlechthin als vorgegeben an (so BVerwGE 38, 94 [98]). Dem zwischen Beamten und Dienstherrn herrschenden Offenheitsgrundsatz (dazu BVerwGE 36, 134[BVerwG 15.10.1970 - II C 36/66] [142]) würde es widersprechen, wenn das Recht auf Akteneinsicht an Voraussetzungen geknüpft würde, die den Beamten an dessen Ausübung tatsächlich hindern könnten. Mit Recht hat deshalb das Berufungsgericht dem Umstand entscheidende Bedeutung beigemessen, daß es hier um die Einsicht in behördliche Stellungnahmen anläßlich einer Bewerbung geht. Mit jeder Bewerbung ist zwangsläufig eine die Geheimsphäre des Bewerbers durchbrechende Offenbarung persönlcher oder dienstlicher Verhältnisse verbunden, zu der sich jeder Bewerber bereitfinden muß. Diese Offenbarungsbereitschaft muß sinnvollerweise gegenüber allen denjenigen Personen und Stellen bestehen, die bei der erstrebten An- oder Einstellung oder Beförderung mitzuwirken haben (BVerwGE 5, 344 [347]). Diese mit einer Bewerbung verbundene Offenbarungsbereitschaft läßt es als zulässig erscheinen, daß jeweils der eine Bewerber - wenn ihm das Recht auf Einsicht in seine Personalakten zusteht - von Vorgängen, die einen anderen Bewerber betreffen, insoweit Kenntnis erhält, als diese - beide oder alle Bewerber betreffenden - Vorgänge eine im Falle der Trennung unverständlich werdende Einheit bilden, jedenfalls, wenn es sich bei diesen Vorgängen um solche handelt, die aus Mitwirkungshandlungen oder unter ähnlichen Umständen entstanden sind. Im Einzelfall kann allerdings das verfassungsmäßige Gebot der Achtung des dem Bürger vom Grundgesetz gewährten unantastbaren Bereichs privater Lebensgestaltung (BVerfGE 27, 344 [350, 351]; BVerwGE 35, 225 [229]) insoweit die Ausübung des Einsichtsrechts hindern. Dafür bietet der hier vorliegende Sachverhalt aber keine Anhaltspunkte.

Die vorstehend dargelegte Abwägung konnte vom Berufungsgericht - wie der Oberbundesanwalt mit Recht ausführt - abstrakt vorgenommen werden. Schon deshalb rügt die Revision in diesem Zusammenhang zu Unrecht, das Berufungsgericht habe seine Aufklärungspflicht verletzt, weil es keinen Versuch unternommen habe, die beiderseitigen Interessen etwa durch Fragen an die Beteiligten weiter zu konkretisieren. Im übrigen läßt die Revision die nach § 139 Abs. 2 Satz 2 VwGO erforderliche Bezeichnung der Tatsachen vermissen, die den Mangel ergeben sollen. Sie hätte vor allem darlegen müssen, welches Ergebnis eine solche Nachforschung gehabt hätte und inwiefern das Urteil im einzelnen auf der unterbliebenen Nachforschung beruht (BVerwGE 31, 212 [217, 218]). Dem Berufungsgericht mußte sich hier ein solches Vorgehen schon deshalb nicht aufdrängen, weil der fachkundig vertretene Beklagte zu solchen Erklärungen und Anregungen in beiden Tatsacheninstanzen keinen Anlaß gesehen hat (Beschluß vom 29. Juli 1974 - BVerwG VI C 174.73 - [Buchholz 448.0 § 34 WPflG Nr. 36]).

Nach alledem war wie geschehen mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zu entscheiden.