Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 21.08.1996, Az.: BVerwG 1 D 66.95

I.

1.

Der Bundesdisziplinaranwalt hat den Beamten angeschuldigt, dadurch ein Dienstvergehen begangen zu haben,

daß er als Amtsträger bei der Konsularagentur der Bundesrepublik Deutschland in S./Rumänien, welcher er im Wege der Abordnung vom 19. Juli 1990 bis zum 31. August 1990 zugeordnet war,

1. 1.

   nach dem 17. August 1990 der rumänischen Staatsangehörigen Frau Petronela-Maria P., geborene F., die ihm persönlich bekannt war, die Aufenthaltserlaubnis in der Form des Sichtvermerks mit der Nr. 135 ... blanko, lediglich mit auf den 20. November 1990 von ihm selbst vordatiertem Tagesstempel der Konsularagentur S. gegeben und das Ausfüllen der Urkunde entweder selbst vornahm oder einer anderen Person überlassen hat;

2. 2.

   drei Blanko-Sichtvermerke, die am 21. März 1991 bei der Durchsuchung seiner Wohnung aufgefunden und sichergestellt wurden, zuvor aus der Konsularagentur S. bzw. B. mitgenommen hat.

Aufgrund des ihm in der Anschuldigungsschrift zu Punkt 1 vorgeworfenen Sachverhalts ist der Beamte durch rechtskräftiges Strafurteil des Amtsgerichts B. vom 21. September 1992 wegen Urkundenfälschung in Tateinheit mit Unterschlagung zu einer Geldstrafe von 90 Tagessätzen zu je 100 DM verurteilt worden.

Bezüglich des dem Beamten in der Anschuldigungsschrift zu Punkt 2 zur Last gelegten Sachverhalts hat die Staatsanwaltschaft B. das gegen ihn wegen Unterschlagung und Urkundenunterdrückung eingeleitete Ermittlungsverfahren durch Verfügung vom 30. Januar 1992 gemäß § 170 Abs. 2 StPO eingestellt.

2.

Das Bundesdisziplinargericht hat durch Urteil vom 18. Mai 1995 das Verfahren gegen den Beamten eingestellt.

a)

Zu Anschuldigungspunkt 1 ist es gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 BDO von folgenden tatsächlichen Feststellungen in dem Urteil des Amtsgerichts B. vom 21. September 1992 ausgegangen:

"Der Angeklagte (das ist der Beamte) war als Polizeioberkommissar im Bundesgrenzschutz für den Zeitraum vom 19. Juli 1990 bis zum 31. August 1990 an die Konsular-Agentur der Bundesrepublik Deutschland in S. in Rumänien abgeordnet. Seine Dienstgeschäfte umfaßten u.a. die Bearbeitung von Visaanträgen. Anläßlich dieser Tätigkeit lernte er am 03. August 1990 die rumänische Staatsangehörige Petronela P., geb. F. kennen. Antragsgemäß erhielt sie für die Dauer eines Monats ein Besuchervisum für die Bundesrepublik Deutschland. Das Visum wurde vom Leiter der Konsular-Agentur, Herrn L., unterschrieben.

Der Angeklagte und die junge Frau fanden sich sympathisch und nahmen deshalb auch private Kontakte auf.

Am 17.08.1990 bat die Zeugin den Angeklagten, ihm ein Visum für 3 Monate auszustellen. Das ursprünglich erteilte Visum wurde für 'ungültig' gestempelt und der Angeklagte stellte eine neue Aufenthaltserlaubnis aus für den Zeitraum vom 20.08.1990 bis zum 19.11.1990.

Bevor der Angeklagte Ende August 1990 nach Deutschland zurückversetzt wurde, hatte er noch mit seiner neuen Bekanntschaft die Adresse und Telefonnummer ausgetauscht, weil beide den Kontakt aufrechterhalten wollten. Anläßlich eines Telefonats mit dem Angeklagten hatte die Zeugin P. auf den bevorstehenden Ablauf ihrer Aufenthaltserlaubnis hingewiesen. Der Angeklagte versprach, ein entsprechendes Visum zu besorgen. Er hatte nämlich während seiner Tätigkeit in S. mehrere Blanko-Visa ohne Genehmigung seiner Dienstvorgesetzten mitgenommen. Auf einem dieser mitgenommenen Sichtvermerke befand sich ein Stempel der Konsular-Agentur mit Datum vom 20. November 1990. Der Angeklagte wollte sein Versprechen gegenüber der Zeugin einhalten. Aus diesem Grunde stellte er entweder selbst oder durch eine andere nicht bekannte Person unberechtigt ein Visum aus für die Zeit vom 20. November 1990 bis zum 19. Februar 1991. Entweder unterschrieb er selbst oder die andere nicht bekannte Person diese Aufenthaltserlaubnis mit dem Namen 'Schimmel'. Es handelt sich dabei um das Visum mit der Nummer 135 ... Mit dieser gefälschten 'amtlichen Bescheinigung' fuhr er Mitte Oktober 1990 - wahrscheinlich am 13.10.1990 - von seiner damaligen Dienststelle in Frankfurt mit dem Zug nach Nürnberg. Dort traf er sich verabredungsgemäß mit der Zeugin P.. Sie verbrachten einige Stunden in Nürnberg. und der Angeklagte händigte seiner Bekannten das gefälschte Papier aus, die das Dokument später in ihren Paß klebte.

Der Angeklagte hat private Kontakte zur Zeugin P. eingeräumt. Er hat aber bestritten, der Zeugin ein gefälschtes Visum übergeben zu haben. ...

Die Einlassung des Angeklagten muß als Schutzbehauptung gewertet werden.

Bei einer zusammenfassenden Würdigung der Indizien in Verbindung mit der belastenden Aussage der Zeugin P. kann deshalb nur der Schluß gezogen werden, daß der Angeklagte selbst oder auf seine Veranlassung hin das Visum unberechtigt ausgestellt und das auf diese Weise gefälschte Dokument der Zeugin später in Nürnberg auch übergeben hat."

Der Beamte hat im Disziplinarverfahren den strafgerichtlich festgestellten Sachverhalt eingeräumt.

b)

Zu Anschuldigungspunkt 2 hat das Bundesdisziplinargericht folgenden Sachverhalt festgestellt:

Bei einer am 21. März 1991 von der Polizei durchgeführten Durchsuchung der Wohnung des Beamten wurden drei Blanko-Original-Visa aufgefunden und sichergestellt, die der Beamte von seinem Abordnungsaufenthalt in Rumänien mitgebracht hatte.

Der Beamte hat hierzu angegeben, er habe diese Visa als Anschauungsmaterial für seine Ausbildertätigkeit mitgenommen und - weil er nach seiner Rückkehr aus Rumänien kein festes Dienstzimmer gehabt habe - nach Dienstschluß zu Hause aufbewahrt.

Das Bundesdisziplinargericht hat den Beamten von dem zu Anschuldigungspunkt 2 erhobenen Vorwurf mangels Nachweises einer Pflichtverletzung freigestellt und den zu Anschuldigungspunkt 1 festgestellten Sachverhalt als eine vorsätzliche Verletzung seiner Pflicht zu achtungs- und vertrauenswürdigem Verhalten (§ 54 Satz 3 BBG) gewürdigt. Es hat ein außerdienstliches Dienstvergehen angenommen, für dessen Ahndung aufgrund der besonderen Umstände des vorliegenden Falles eine Gehaltskürzung noch ausreiche, deren Verhängung jedoch das Maßnahmeverbot des § 14 BDO entgegenstehe. Das Verfahren habe deshalb eingestellt werden müssen.

3.

Der Bundesdisziplinaranwalt hat gegen das Urteil des Bundesdisziplinargerichts rechtzeitig Berufung eingelegt und beantragt, den Beamten unter Aufhebung des angefochtenen Urteils aus dem Dienst zu entfernen.

Zur Begründung des Rechtsmittels wird im wesentlichen vorgetragen, daß es sich bezüglich des zu Anschuldigungspunkt 1 festgestellten Sachverhalts aufgrund dessen materieller Dienstbezogenheit um eine innerdienstliche Pflichtverletzung handele. Ein Beamter des gehobenen Dienstes, der sich in der besonderen Funktion eines Polizeibeamten im Dienst einer Urkundenfälschung schuldig mache, könne nur im Ausnahmefall als noch tragbar für den öffentlichen Dienst angesehen werden. Die Freistellung des Beamten vom Anschuldigungspunkt 2 sei nicht gerechtfertigt, da feststehe, daß er während seiner Tätigkeit in S. mehrere Blanko-Visa ohne Genehmigung seiner Dienstvorgesetzten mitgenommen habe. Die Dienstpflichtverletzung liege darin, daß die Visa-Etiketten auf den Dienststellen generell unter Verschluß gehalten würden und dies auch in Verwahrungsvorschriften des Auswärtigen Amtes geregelt sei. Der Beamte habe ohne Genehmigung seiner Dienstvorgesetzten die entsprechenden Visa nicht in seine Wohnung mitnehmen dürfen.

II.

Die Berufung hat teilweise Erfolg und führt zur Versetzung des Beamten in das Amt eines Polizeikommissars im Bundesgrenzschutz.

Das Rechtsmittel ist unbeschränkt, da der Bundesdisziplinaranwalt nicht nur die disziplinare Einstufung des Dienstvergehens, sondern auch die teilweise Freistellung von den angeschuldigten Vorwürfen in dem angefochtenen Urteil angreift und sich darüber hinaus gegen die Würdigung des Fehlverhaltens als außerdienstliches Dienstvergehen wendet (vgl. Urteil vom 24. November 1992 - BVerwG 1 D 52.91 - <BVerwG DokBer B 1993, 149> m.w.N.). Der Senat hat daher den Sachverhalt selbst festzustellen und disziplinar zu würdigen.

1.

Bezüglich des dem Beamten zu Anschuldigungspunkt 1 vorgeworfenen Sachverhalts ist der Senat ebenso wie das Bundesdisziplinargericht gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 BDO an die tatsächlichen Feststellungen in dem rechtskräftigen Strafurteil des Amtsgerichts B. gebunden. Anhaltspunkte für einen Lösungsbeschluß sind im vorliegenden Fall nicht gegeben und werden von den Verfahrensbeteiligten auch nicht geltend gemacht. Danach steht fest, daß der Beamte während seiner bis Ende August 1990 dauernden Abordnung an die Konsular-Agentur der Bundesrepublik Deutschland in S./Rumänien ein auf den 20. November 1990 vordatiertes Blanko-Visum an sich genommen, später entweder selbst oder durch eine andere nicht bekannte Person dieses Visum für die Zeit vom 20. November 1990 bis zum 19. Februar 1991 ausgestellt und es entweder selbst mit dem Namen "Schimmel" unterschrieben hat oder es durch eine andere nicht bekannte Person mit diesem Namen hat unterschreiben lassen. Entsprechend einer zuvor getroffenen Verabredung fuhr der Beamte mit dieser gefälschten amtlichen Bescheinigung am 13. Oktober 1990 von seiner Dienststelle in Frankfurt mit dem Zug nach Nürnberg und übergab dort die Bescheinigung der ihm bekannten rumänischen Staatsangehörigen Petronela P., die das Dokument später in ihren Paß klebte.

Durch diesen Sachverhalt hat der Beamte sich nicht nur strafbar gemacht, sondern zugleich auch vorsätzlich gegen seine Pflicht zu achtungs- und vertrauenswürdigem Verhalten (§ 54 Satz 3 BBG) verstoßen.

2.

Bezüglich des gegen den Beamten zu Anschuldigungspunkt 2 erhobenen Vorwurfs steht nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme fest, daß anläßlich der am 21. März 1991 durchgeführten Durchsuchung der Wohnung des Beamten unter anderem drei Sichtvermerk-Etikettenaufkleber aufgefunden wurden.

Der Beamte räumt ein, die genannten Sichtvermerk-Etikettenaufkleber während seiner Abordnung an die Konsular-Agentur in Besitz genommen zu haben, behauptet jedoch, diese bei möglichen Schulungen als Anschauungsmaterial habe benutzen zu wollen. Zu keinem Zeitpunkt habe er die Absicht gehabt, diese Visa sich zuzueignen oder sie mißbräuchlich zu verwenden.

Nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme kann insoweit ein pflichtwidriges Verhalten des Beamten nicht festgestellt werden. Es kann ihm nicht mit der für eine Verurteilung erforderlichen Sicherheit nachgewiesen werden, daß er sich mit den bei ihm vorgefundenen Blanko-Sichtvermerken in unrechtmäßiger Weise befassen wollte. Ein Verstoß gegen § 54 Satz 3 BBG scheidet deshalb aus.

Es läßt sich auch nicht feststellen, daß für den hier maßgebenden Tatzeitraum Dienstvorschriften bestanden haben, gegen die der Beamte verstoßen hat. Die in diesem Zusammenhang vom Bundesdisziplinaranwalt vorgelegten Erlasse des Auswärtigen Amtes vom 22. Mai 1989 (514-516.20/27 VS-NfD 115-6-212.42) und vom 31. August 1989 (515-6-212.42 514-516.20/27) enthalten lediglich Hinweise über die Lieferung und Benutzung der neuen Visa-Etiketten sowie über die Rücksendung der alten Etiketten. Der Erlaß vom 11. März 1991 (514-516.20/27) enthält zwar konkrete Weisungen über die Behandlung, Verwaltung, das Abhandenkommen und die Weitergabe von Visa-Etiketten, ist jedoch erst nach Ende der bis zum 31. August 1990 befristeten Abordnung des Beamten zu der Konsular-Agentur ergangen, so daß ein Verstoß hiergegen während der Abordnungszeit dem Beamten nicht vorgeworfen werden kann.

3.

Entgegen der Ansicht des Bundesdisziplinargerichts liegt in dem festgestellten Fehlverhalten ein innerdienstliches Dienstvergehen (§ 54 Satz 3, § 77 Abs. 1 Satz 1 BBG) vor. Es entspricht der ständigen Rechtsprechung des Senats, daß die Unterscheidung zwischen inner- und außerdienstlichen Verfehlungen sich nicht nach der formalen Dienstbezogenheit, d.h. nach der engen räumlichen oder zeitlichen Beziehung zum Dienst bemißt. Vielmehr kommt es auf die materielle Dienstbezogenheit, nämlich darauf an, ob durch das Verhalten innerdienstliche Pflichten verletzt worden sind. Der dienstliche Bereich eines Beamten ist allgemein von demjenigen Lebenskreis abzugrenzen, in dem er von dienstlichen Pflichten frei - wenngleich, wie sich aus § 54 Satz 3 BBG ergibt, nicht frei von jeglichen beamtenrechtlichen Verpflichtungen - ist (vgl. u.a. Urteil vom 24. November 1992 - BVerwG 1 D 52.91 -, a.a.O. m.w.N.). Die materielle Dienstbezogenheit ist im vorliegenden Fall dadurch gegeben, daß der Beamte nur aufgrund seiner dienstlichen Tätigkeit und unter Ausnutzung dienstlicher Möglichkeiten in der Lage war, den ihm im Strafurteil zur Last gelegten Sachverhalt zu verwirklichen und hierdurch zugleich auch seine Beamtenpflichten schuldhaft zu verletzen.

4.

Das Gewicht des Dienstvergehens wird maßgebend durch die Urkundenfälschung bestimmt. Die Sicherheit des Urkundenverkehrs ist für die öffentliche Verwaltung von besonderer Bedeutung. Sie muß sich bei ihren Entscheidungen weitgehend auf Urkunden stützen und ist dabei auf deren Echtheit angewiesen. Ein Beamter, der sich dieser Erkenntnis verschließt oder sich darüber hinwegsetzt, erleidet ein hohes Maß an Vertrauenseinbuße (s. z.B. Urteil vom 7. Juni 1994 - BVerwG 1 D 16.93-, Urteil vom 21. Juli 1992 - BVerwG 1 D 27.91 - <BVerwG DokBer B 1993, 91>). Allerdings gibt es keine Regelrechtsprechung, wonach Urkundenfälschung im Amt regelmäßig den endgültigen Vertrauensverlust bedeutet und deshalb die disziplinare Höchstmaßnahme zur Folge hat. Vielmehr hängt in diesen Fällen die Disziplinarmaßnahme von den konkreten Umständen des Einzelfalles und damit insbesondere auch von den Motiven ab, die den Beamten zu seinem Verhalten veranlaßt haben (s. Urteil vom 27. Juli 1994 - BVerwG 1 D 66.93-, Urteil vom 11. April 1989 - BVerwG 1 D 67.88 - m.w.N.).

Die erschwerenden Umstände des vorliegenden Falls lassen allerdings zu Recht die Frage aufwerfen, ob der Beamte für den öffentlichen Dienst noch tragbar ist. Er hat als Polizeibeamter, der in besonderer Weise verpflichtet ist, nicht nur Straftaten zu verhindern, sondern auch selbst keine Straftaten zu begehen, in schwerer Weise gegen Strafvorschriften und seine Beamtenpflichten verstoßen. Er hat darüber hinaus unter Ausnutzung dienstlicher Möglichkeiten in einem sensiblen Sicherheitsbereich versagt, in dem der Dienstherr in besonderem Maße auf pflichtgemäße Aufgabenerfüllung seiner Beamten angewiesen ist.

Von der Verhängung der Höchstmaßnahme konnte im vorliegenden Fall jedoch vor allem deshalb abgesehen werden, weil zugunsten des Beamten zu berücksichtigen ist, daß er nicht aus einem materiell-egoistischen Motiv heraus gehandelt hat, sondern die freundschaftliche Beziehung zu der rumänischen Staatsangehörigen Anlaß für sein strafbares und pflichtwidriges Verhalten war. Auch sein im übrigen untadeliges Verhalten sowie die gute dienstliche Beurteilung sind zu seinen Gunsten zu werten.

Das verbleibende Gewicht des Dienstvergehens macht es jedoch erforderlich, eine Maßnahme mit Außenwirkung zu verhängen, die den Beamten deutlich darauf hinweist, daß er durch das Dienstvergehen seine weitere Tragbarkeit für den öffentlichen Dienst in Frage gestellt hat.

5.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 113 f. BDO.