Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 11.04.1989, Az.: BVerwG 1 D 67.88

II.

Die Berufung ist begründet.

Sie ist auf das Disziplinarmaß beschränkt mit der Folge, daß die Feststellungen des Bundesdisziplinargerichts zum objektiven und subjektiven Geschehensverlauf für den Senat ebenso bindend sind wie die Würdigung dieser Feststellungen als Dienstvergehen; er hat nur noch über die Disziplinarmaßnahme zu befinden.

Das danach feststehende Dienstvergehen wiegt sehr schwer. Im Vordergrund der Überlegungen zum Disziplinarmaß steht mit den Anschuldigungspunkten Nr. 1. und 2. der Vorwurf, die Unterschrift zeichnungsberechtigter Vorgesetzter in insgesamt 18 Fällen gefälscht zu haben. Allein dieser Vorwurf reicht aus. die disziplinare Höchstmaßnahme in Erwägung zu ziehen.

Die Fälschung für den Dienstbetrieb wichtiger Urkunden stellt - wie sich angesichts der Bedeutung von Urkunden für den Rechtsverkehr und damit für das Funktionieren rechtsstaatlicher Verwaltung von selbst versteht, wie Bundesdisziplinarhof und Bundesverwaltungsgericht aber auch wiederholt betont haben - einen Vertrauensbruch dar, der einer Weiterbeschäftigung des schuldigen Beamten vielfach schon deshalb entgegensteht, weil eine andere Auffassung geeignet wäre, den geordneten Geschäftsbetrieb von Behörden in Frage zu stellen (Urteil vom 16. Dezember 1966 - BDH 2 D 31/66 - <BDH Dok.Ber. 1967. 2994>; Urteil vom 29. Januar 1969 - BVerwG 3 D 27.68 - BVerwG Dok.Ber. B 1969, 3493).

Indessen gibt es eine Regelrechtsprechung, wonach Urkundenfälschung im Amt regelmäßig den endgültigen Vertrauensverlust bedeute und deshalb die disziplinare Höchstmaßnahme zur Folge habe, nicht (Claussen/Janzen. BDO 5. Aufl. Einleitung D 8 f). Stets hängt in diesen Fällen die Frage, ob endgültiger Vertrauensverlust eingetreten und damit die Dienstentfernung des schuldigen Beamten geboten ist, vielmehr entscheidend von den konkreten Umständen des Einzelfalls und damit insbesondere auch von den Motiven ab, die den Beamten zu seinem Verhalten veranlaßt haben. Dies entspricht der Bedeutung von Urkunden, die - so ist im Beschluß vom 20. März 1970 - BVerwG 2 DB 1.70 -ausgeführt - ebenso wie die zu ihrem Schutz getroffenen strafrechtlichen und beamtenrechtlichen Regelungen nicht Selbstzweck, sondern lediglich Mittel für bestimmte Zwecke des Rechtsverkehrs sind, denen sie unmittelbar dienen.

Legt man diese Beurteilungsmaßstäbe zugrunde, so wirkt sich zu Lasten des Beamten aus, daß er - als für die Bedarfsdeckung der gesamten Post in einem Teilbereich zuständig und damit für einwandfreies Zustandekommen von Lieferverträgen ebenso verantwortlich wie für ordnungsgemäßes Abwickeln der Vereinbarungen bis zu endgültiger gegenseitiger Vertragserfüllung - im Kernbereich seines dienstlichen Pflichtenkreises versagt und daß er sich dabei über lange Zeit hinweg und in vielen Fällen immer wieder neu für sein verwerfliches Handelns entschieden hat. Hinzu kommt, daß es sich bei diesem Pflichtenkreis um das Beschaffungswesen handelt, das nicht nur für Unregelmäßigkeiten verschiedenster Art allgemein anfällig ist. sondern das auch schwer zu überwachen und deshalb in besonderem Maße auf genaues Einhalten aller zu seiner Abwicklung erlassenen Vorschriften angewiesen ist. Andererseits kann das Verhalten des Beamten nicht mit Verfehlungen von Verwaltungsbediensteten gleichgesetzt werden, die im öffentlichen Beurkundungswesen tätig sind und dort innerhalb ihrer Dienstgeschäfte bestimmte Vorgänge, wie etwa Geburt, Eheschließung oder Tod oder das Ausführen für das Rechtswesen bedeutsamer Zustellungen, in besonderer Form festzuhalten und damit im Rahmen ihrer amtlichen Befugnisse Urkunden herzustellen haben; denn beim Abschluß und Abwickeln von Lieferverträgen wird die Deutsche Bundespost nicht strikt hoheitlich, sondern im privatrechtlichen Bereich tätig, und die Verpflichtung, für die Unterzeichnung des vorbereiteten Liefervertrages durch die hierfür im Einzelfall zuständigen Verwaltungskräfte zu sorgen, ist nur eine der Aufgaben des Beamten. Insgesamt hat er allerdings Vorbildfunktion zu erfüllen.

Wohl hatte er, wie auch das Durchstreichen aller mit der Beurteilung von Persönlichkeitsmerkmalen eines Vorgesetzten verbundenen Fragen in der letzten aus den Personalakten ersichtlichen Regelbeurteilung über ihn vom 19. Oktober 1984 erweist, in seinem Sachgebiet nicht mit nachgeordneten Kräften zu tun und deshalb nicht die Funktion eines Vorgesetzten; er gehört jedoch, wie das Bundesdisziplinargericht ebenfalls zutreffend ausgeführt hat. als Angehöriger der Laufbahn des gehobenen Dienstes und dort im dritten Beförderungsamt zu dem Personenkreis, an dessen Verhalten sich die Dienstkräfte der geringer besoldeten Ämter zu orientieren pflegen und die deshalb nach der Rechtsprechung schon aus diesem Grund die Pflicht zu vorbildlichem Verhalten haben. Alle diese sich gegen den Beamten auswirkenden Umstände legen seine Entfernung aus dem Dienst und damit die Bestätigung der vom Bundesdisziplinargericht getroffenen Entscheidung nahe.

Dafür, daß sich der Senat hierzu nicht entschlossen, sondern es für vertretbar gehalten hat. den Beamten in ein Amt derselben Laufbahn mit geringerem Endgrundgehalt zu versetzen, sind folgende Erwägungen maßgebend: Mit dem Bundesdisziplinargericht geht auch der Senat davon aus. daß den Pflichtverletzungen des Beamten materiell-eigennützige Ziele nicht zugrunde gelegen haben, daß zudem - soweit es um die hier erörterten Anschuldigungspunkte Nr. 1. und 2. geht - ein Schaden zum Nachteil der Deutschen Bundespost nicht feststellbar ist. So hat der Zeuge U... im Strafverfahren bekundet, daß die Entscheidungen des Beamten jeweils vertretbar gewesen seien, die auch Vorgesetzte nicht anders getroffen hätten. Der sachverständige Zeuge S... hat in der Untersuchung ausgeführt, daß ein Schaden durch die Urkundenfälschungen des Beamten nicht ersichtlich, jedenfalls nicht nachweisbar sei. Daß seine der Verschleierung dienenden Fehlhandlungen Folgen materieller Art gehabt und sich zum eigenen Vorteil oder zum Nachteil des Dienstherrn ausgewirkt hätten, kann ihm danach nicht zur Last gelegt werden. Da für den Rechtsverkehr nach den Vorstellungen des Beamten aber auch keine schädlichen Folgen im Außenverhältnis eintreten sollten und er auch nicht seines eigenen Vorteils wegen gehandelt hat. fehlen seinem Verhalten im materiellen Kern wesentliche Merkmale des Vertrauensbruchs.

Anders als das Bundesdisziplinargericht geht der Senat zudem davon aus, daß der Beamte weder allgemein als arbeits- noch in unerträglicher Weise als konfliktscheu zu kennzeichnen ist, daß sein schuldhaftes Fehlverhalten deshalb auch nicht als Ausdruck von Merkmalen einer Persönlichkeit zu bewerten ist, der Vertrauen allgemein nicht entgegengebracht werden kann. Er ist seit April 1960 bei der Deutschen Bundespost tätig, niemals als faul oder zu Bequemlichkeit neigend beschrieben, er ist im Gegenteil auch in Beurteilungen, die Schwachpunkte im dienstlichen Verhalten oder seine Leistungen nicht verschweigen, als gewissenhaft, eifrig und fleißig bezeichnet worden. Selbst in Beurteilungen, die erst nach Aufdecken der hier zu bewertenden Verfehlungen erstellt worden sind, wird hervorgehoben, daß er zum größten Teil zügig gearbeitet und daß die Qualität seiner dienstlichen Arbeit über dem Durchschnitt gelegen habe. Das macht seine Einlassung glaubhaft, daß er Zuflucht zu seinen unlauteren Machenschaften erst in einer Situation genommen hat, in der er sich überfordert gefühlt und keinen anderen Ausweg mehr gesehen habe.

Zwar haben Straf- und Disziplinarverfahren keine Erkenntnisse dafür erbracht, daß der Beamte von den ihm zugewiesenen Dienstgeschäften objektiv im Übermaß belastet gewesen wäre. Insbesondere nach Bekundung seines Referatsleiters R... ist vielmehr die Auslastung seines Sachgebietes einschließlich der ihm übertragenen Vertretungsaufgaben trotz allgemein steigender Tendenz seiner Dienstgeschäfte als bei 101 % liegend bemessen worden. Das schließt aber eine subjektive Überforderung durch das Hinzukommen von Ereignissen nicht aus. die dem privaten Bereich zuzurechnen sind und für die der Beamte vor allem Schwierigkeiten und Rückschläge beim Bau seines Eigenheims und ein Schilddrüsenleiden seiner Ehefrau angegeben hat. Beides ist glaubhaft. Daß angesichts der familiären Situation des Beamten mit vier damals heranwachsenden Söhnen die finanzielle Decke nur knapp bemessen und jedes Abweichen von der ursprünglichen Planung oder jede sonstige Unstimmigkeit mit Ärger, Mehrarbeit und überplanmäßigem Aufwand verbunden war, liegt nahe. Sein Vorbringen findet eine gewisse Bestätigung in dem Umstand, daß er trotz seiner damals angespannten finanziellen Verhältnisse eine Klinikrechnung aus H... vom 31. August 1982 über fast 3 500 DM nicht bei der Postbeamtenkrankenkasse eingereicht und damit einen Anspruch auf Beihilfe- und Krankenkassenleistungen in ansehnlicher Höhe verloren hat.

Erfordern bei gegenseitigem Abwägen aller gegen und für den Beamten sprechenden Gesichtspunkte die Anschuldigungspunkte Nr. 1. und 2. die Entfernung des ansonsten tadelfreien, straf- wie disziplinarrechtlich nicht belasteten und in langen Dienstjahren mit ansprechenden Leistungen bewährten Beamten noch nicht, so ist die disziplinare Höchstmaßnahme auch durch das Hinzukommen der Anschuldigungspunkte Nr. 3. bis 5. nicht unerläßlich. Diese Vorwürfe treten in ihrer disziplinaren Bedeutung gegenüber denen der vorstehend erörterten Anschuldigungspunkte Nr. 1. und 2. wesentlich zurück.

Das Fehlverhalten zu Anschuldigungspunkt Nr. 3. sollte lediglich dazu dienen, die Versäumnisse, die im Unterlassen sofortiger Bestellung der von den Dienststellen gewünschten Anlagen bestanden haben, innerhalb der Verwaltung für Dritte nicht sofort erkennbar werden zu lassen; schadensträchtig war diese verschleiernde Manipulation für sich selbst sonach nicht, da der Schaden durch Säumnis und Unterlassen von Tätigwerden schon eingetreten war.

Bei Anschuldigungspunkt Nr. 4. ist zu berücksichtigen, daß dem Beamten nach den bindenden Feststellungen des Bundesdisziplinargerichts in den Fällen b), d) und e) nur der Vorwurf der Fahrlässigkeit zu machen ist und daß die Vorwürfe einen Zeitraum von mehr als sechs Jahren umfassen, deshalb gemessen am Auftragsvolumen im Sachgebiet des Beamten, das nach seiner unwiderlegten Einlassung in diesem Zeitraum rund 370 Millionen DM betragen hat, nicht sehr schwerwiegend erscheinen. Vor allem sind sie nicht Ausdruck des Bemühens des Beamten, sich im Dienst nicht zu engagieren, sich die Erledigung seiner Dienstgeschäfte vielmehr so bequem wie nur eben möglich zu machen. Faulheit, Desinteresse und Schludrigkeit sind dem Beamten nie nachgesagt worden; sie entsprechen nicht dem Persönlichkeitsbild, das durch seine bei den Akten befindlichen Beurteilungen aufgezeigt wird. Daran vermag auch Anschuldigungspunkt Nr. 5. nichts zu ändern, wenngleich Säumigkeit auf der einen Seite und das Lesen von Schriften außerdienstlicher Natur oder das Lösen von Rätseln andererseits nicht miteinander zu vereinbaren sind. Gerade der Beamte, der sich dienstlich überlastet und überfordert fühlt, muß Zeit und Kraft voll für den Dienst einsetzen. Ihm kann jedoch nicht widerlegt werden, entspricht sogar allgemeiner Erfahrung, daß es im Verlauf der sieben Jahre, auf die sich die Vorwürfe zu Anschuldigungspunkt Nr. 5. beziehen, auch gelegentlich Zeiten gegeben hat. in denen er nicht gefordert war und deshalb auch Pausen einlegen durfte. Bei den auf der dienstlichen Schreibmaschine gefertigten Briefen ist außerdem zu bedenken, daß sie die Arbeit eines öffentlichen Sportvereins betrafen, in dem der Beamte in leitender Funktion tätig war. Materiell-eigennütziges Verhalten zu seinem persönlichen Vorteil ist ihm auch insoweit nicht zur Last zu legen.

Kann danach auch unter Berücksichtigung dessen, daß die Finanzierung des Eigenheims inzwischen gesichert erscheint und keine Probleme mehr erwarten läßt, daß zudem zwei seiner Söhne unterdessen wirtschaftlich auf eigenen Füßen stehen, von der disziplinaren Höchstmaßnahme abgesehen werden, so muß dem Beamten doch mit der nächstniedrigen Disziplinarmaßnahme mit allem Nachdruck vor Augen geführt werden, daß er auf das schwerste versagt und sich durch sein schuldhaftes Fehlverhalten an den Rand seiner weiteren Tragbarkeit im Beamtenverhältnis gebracht hat. Die Versetzung in ein geringer besoldetes Amt läßt zudem erwarten, daß dem Beamten dienstliche Aufgaben übertragen werden, die ihn in seinem physischen und psychischen Leistungsvermögen nicht überfordern und die Gewähr dafür bieten, daß er sich seinen Dienstobliegenheiten auch in unerwarteten Streßsituationen gewachsen fühlt. Er muß sich allerdings darüber im klaren sein, daß er durch etwa weiteres Fehlverhalten das durch seine Schuld stark beeinträchtigte Vertrauen in seine Zuverlässigkeit unwiederbringlich verlieren würde.

Der Berufung des Beamten ist danach mit der Kostenfolge aus §§ 113 ff. BDO im beantragten Sinne stattzugeben.