Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 24.06.1998, Az.: BVerwG 1 D 23.97

I.

1.

Das Bundesdisziplinargericht hat durch Urteil vom 18. Dezember 1996 entschieden, daß die jeweiligen Dienstbezüge des Beamten auf die Dauer von sechsunddreißig Monaten um ein Zwangzigstel gekürzt werden. Es hat folgenden Sachverhalt festgestellt:

"1.
Der Beamte lernte gegen Ende des Jahres 1988 über seine Funktion als Pressesprecher der CDU-Fraktion im Rat der Stadt M. den Zeugen Robert S. kennen. Der Zeuge S. ist geschäftsführender Gesellschafter der R. S. mit Sitz in M. Die Firma des Zeugen Sch. hatte früher ihren Sitz in Rheinbach und war bestrebt, den Firmensitz in das Industriegebiet der Stadt M. zu verlegen. Um die Verhältnisse dieser Firma näher kennenzulernen, vereinbarte der damalige Fraktionsvorsitzende der CDU-Fraktion, der Zeuge Sch. einen Termin mit dem Zeugen S. in dessen Firmengebäude in R. Der Zeuge Sch. bat den Beamten als Pressesprecher der CDU-Fraktion, vor allem aber wegen dessen beruflicher Spezialkenntnisse, ebenfalls bei dem Informationsgespräch bei dem Zeugen S. zu erscheinen. Da keine Bedenken entgegenstanden, verlegte die Firma S. ihren Firmensitz nach Meckenheim.

Die Firma S. entwickelte zu dieser Zeit ein Sicherheitssystem gegen Überfall, Entführung und Geiselnahme, das über technische Kommunikationsmittel Informationen aus einem Objekt oder über Peilverfahren Standortbestimmungen von Fahrzeugen oder Personen ermöglichen soll. ... Der Beamte interessierte sich für dieses System aufgrund seiner beruflichen Tätigkeit und baute in mehreren nachfolgenden Gesprächen eine Beziehung zu dem Zeugen S. auf. Da sich herausstellte, daß die Ehefrau des Zeugen S. und der Beamte dieselbe Grundschule besucht hatten, kam es auch zu einem näheren Kontakt beider Ehepaare. Der Beamte besuchte den Zeugen S. mehrfach in dessen Firmengebäude und nahm verschiedenerlei Tätigkeiten für die Firma S. wahr.

Der Umfang dieser Tätigkeiten war weder Gegenstand der Anschuldigung, noch konnte er näher ... aufgeklärt werden.

Die Firma S. stellte dem Beamten Ende 1988 einen kurz zuvor beschafften PKW der Marke Mercedes Benz 190 E, 2,3 Liter, mit dem amtlichen Kennzeichen ... zur Verfügung. Der Beamte konnte das Fahrzeug nach eigenen Wünschen frei nutzen. Es mußte lediglich auf Anforderung durch den Zeugen S. kurzfristig an dessen Firma zurückgegeben werden, um technische Neuerungen an dem in dem Fahrzeug eingebauten Ortungs-, Peil- und Suchsystem vornehmen zu können. Der Beamte nutzte das Fahrzeug privat und im Rahmen seiner politischen Tätigkeit als Stadtratsmitglied und Pressesprecher der CDU-Fraktion. Unter anderem nutzte er das Fahrzeug zu Fahrten zum B.

Die Kostentragung für das Fahrzeug war so geregelt, daß die Firma S. die Versicherungskosten sowie größere Reparaturen zu tragen hatte - das Fahrzeug war damals nicht steuerpflichtig -; der Beamte hingegen hatte die ständigen Unterhaltungskosten wie Benzin, Öl, Kühlwasser usw. zu tragen.

Nachdem der Vorgesetzte des Beamten, der Zeuge K. im Februar 1989 auf das Sicherheitssystem der Fa. S. aufmerksam geworden war, ordnete er eine praktische Erprobung an und betraute den Beamten als zuständigen Referatsleiter mit dieser Aufgabe. Der Beamte führte mit weiteren Mitarbeitern ... die Erprobung am 16. und 23. März 1989 durch und erstellte ein Testprotokoll und einen Berichtsentwurf. Die Angelegenheit wurde wegen mangelnder Mitarbeit der Fa. S. nicht weiter verfolgt. Diese erhielt auf unbekanntem Weg eine Kopie des Berichtsentwurfs und nutzte ihn für PR-Aktionen in der Presse.

Der Beamte offenbarte die Überlassung des Fahrzeugs gegenüber seinem Vorgesetzten bei der Beauftragung zur Durchführung der Erprobung zunächst nicht. Erst nach Einleitung des Straf- und Disziplinarverfahrens beantragte der Beamte bei seiner Dienststelle, ihm nachträglich zu gestatten, einen PKW der Marke Daimler Benz der Firma R. S. privat zu nutzen. Das B.- teilte daraufhin dem Beamten mit, es handele sich nicht um eine Nebentätigkeit nach § 64 f. BBG. Der Beamte gab daraufhin das Fahrzeug Ende November 1989 an den Zeugen S. zurück.

...

2.
Zu einem nicht näher bestimmbaren Zeitpunkt im Jahre 1989, aber jedenfalls vor dem 03. Oktober 1989, fotografierte der Beamte einen schwarzen VW Golf mit dem amtlichen Kennzeichen ... unmittelbar vor dem Betriebsgelände der Firma S. in M. Er ließ im B. über eine ihm zugängliche Datei die Halterdaten abtragen und notierte sich auf der Rückseite des Fotos neben dem Kennzeichen die weiteren Daten des Halters wie Name, Geburtsort und Adresse.

Der Beamte hat diesen Vorwurf eingeräumt und dazu erklärt, ihm sei das zwei- oder dreimal relativ langsam in der Nähe seiner Wohnung fahrende Fahrzeug mit dem auffälligen Kennzeichen ... verdächtig erschienen. Etwa 100 Meter von seiner Wohnung entfernt habe Herr F. gewohnt, der der Vertreter der P. in Westeuropa gewesen sei. Mit diesem Herrn F. und seiner Familie seien er und seine Familie näher bekannt. Daher habe er beschlossen, das Fahrzeug zu fotografieren, um den Halter zu ermitteln und die Verdachtslage zu klären. Als er im Besitz der Halterdaten gewesen sei, habe er die nun bekannte Adresse aufgesucht und dort den Fahrer wiedererkannt. Damit sei für ihn der Verdacht weitestgehend entkräftet gewesen.

Diese Einlassung des Beamten kann ihm nicht widerlegt werden, ..."

Das Bundesdisziplinargericht hat das festgestellte Verhalten des Beamten als vorsätzliche Verletzung seiner Pflichten gemäß § 70 Satz 1 BBG, § 54 Sätze 2 und 3 BBG (Anschuldigungspunkt 1) und gemäß § 43 Abs. 1 Nr. 3 Bundesdatenschutzgesetz, § 54 Satz 3 BBG (Anschuldigungspunkt 2) sowie als einheitliches innerdienstliches Dienstvergehen (§ 77 Abs. 1 Satz 1 BBG) gewürdigt. Das Dienstvergehen, dessen Schwerpunkt in der ungenehmigten Geschenkannahme liege, habe erhebliches Gewicht; der durch die unentgeltliche Nutzung des PKW's erlangte Vorteil sei dem Beamten in bezug auf sein Amt gewährt worden. Die Verhängung der Höchstmaßnahme sei gleichwohl nicht in Betracht gekommen, weil der Beamte weder als Gegenleistung eine pflichtwidrige Amtshandlung vorgenommen noch bares Geld angenommen habe. Eine Degradierung sei nicht erforderlich, weil der erlangte Vorteil (ersparte Versicherungskosten und fiktiv berechnete Anschaffungskosten), den das Bundesdisziplinargericht mit ca. 2.000,00 DM bewertet habe, relativ gering sei. Mildernd sei das eingeschränkte Unrechtsbewußtsein des Beamten zu berücksichtigen. Er habe ein persönliches Interesse an dem Sicherheitssystem gehabt, das mit seinem dienstlichen Aufgabenbereich im engen Zusammenhang gestanden habe. Für den Beamten spreche weiterhin, daß er ehrenamtlich tätig, nicht vorbelastet und gut beurteilt worden sei. Darüber hinaus hat das Bundesdisziplinargericht die lange Dauer des Disziplinarverfahrens zu Gunsten des Beamten berücksichtigt.

2.

Der Bundesdisziplinaranwalt hat gegen dieses Urteil rechtzeitig Berufung eingelegt und in der Hauptverhandlung beantragt, den Beamten zu degradieren; in der Berufungsschrift war die Entfernung des Beamten aus dem Dienst beantragt worden. Zur Begründung führt er aus: Die Differenzierung bei der Bemessung des Disziplinarmaßes, ob der Beamte Geld oder sonstige Zuwendungen entgegengenommen habe, sei wegen der "heutigen Realitäten" im Bereich der Korruption überholt. Sinnvoll sei es, dann auf die Höchstmaßnahme zu erkennen, wenn durch den Wert der Zuwendung oder die besonderen Umstände ihrer Gewährung der nachhaltige Eindruck einer potentiellen Bestechlichkeit entstanden sei. Insoweit belaste den Beamten, daß er über einen Zeitraum von nahezu einem Jahr einen PKW der Marke Mercedes Benz 190 E von der Firma S. zur privaten Benutzung entgegengenommen habe. Der dadurch erlangte geldwerte Vorteil von mindestens 2.000,00 DM erwecke den Verdacht einer Bestechlichkeit. Als Entscheidungskriterium könnten die Verwaltungsvorschriften zur Vorteilsannahme herangezogen werden, die lediglich bei geringwertigen Aufmerksamkeiten in Höhe von unter 35 bis 40,00 DM von einer stillschweigenden Genehmigung ausgingen. Entgegen der Auffassung des Bundesdisziplinargerichts sei auch die unbefugte Halterabfrage von nicht unerheblichem disziplinarischen Gewicht.

II.

Die Berufung des Bundesdisziplinaranwalts hat nur zum Teil Erfolg. Sie führt zur Verlängerung der Laufzeit der Gehaltskürzung auf das gesetzlich höchstzulässige Maß.

1.

Das Rechtsmittel ist, wie der Bundesdisziplinaranwalt ausdrücklich erklärt hat, auf die Maßnahme beschränkt. Der Senat ist deshalb an die Tat- und Schuldfeststellungen des Bundesdisziplinargerichts sowie an die disziplinarrechtliche Würdigung als Dienstvergehen gebunden. Er hat nur noch über die angemessene Disziplinarmaßnahme zu befinden.

2.

Der Schwerpunkt des Dienstvergehens liegt darin, daß der Beamte, wie das Bundesdisziplinargericht bindend festgestellt hat, mit der Nutzung des von der Firma S. unentgeltlich bereitgestellten PKW's unter Verstoß gegen § 70 Satz 1 BBG in bezug auf sein Amt einen Vorteil angenommen hat. Dies stellt eine schwerwiegende Pflichtverletzung dar. Die selbstlose, uneigennützige, auf keinen Vorteil bedachte Führung der Dienstgeschäfte ist eine der wesentlichen Grundlagen des Berufsbeamtentums. Das Vertrauen der Öffentlichkeit in seine Integrität trägt entscheidend zur Funktionsfähigkeit des Gemeinwesens bei. Ein Beamter, der in bezug auf sein Amt Geschenke oder sonstige Vorteile annimmt, setzt das Ansehen der Beamtenschaft herab und gefährdet das Vertrauen seiner Behörde und der Allgemeinheit in seine Zuverlässigkeit. Denn er erweckt hierdurch zugleich den Verdacht, für Amtshandlungen allgemein käuflich zu sein und sich bei seinen Dienstgeschäften nicht an sachlichen Erwägungen zu orientieren, sondern sich auch von der Rücksicht auf den ihm zugesagten, gewährten (oder) geforderten Vorteil leiten zu lassen. Das kann im Interesse einer geordneten, sachlich orientierten Verwaltung nicht hingenommen werden (stRspr, z.B. Urteil vom 25. Februar 1997 - BVerwG 1 D 22.96 -).

a)

Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats richtet sich die Einstufung des Dienstvergehens im Falle der Bestechlichkeit und der Annahme von Belohnungen oder Geschenken in bezug auf das Amt nach den Umständen des Einzelfalles. Die Verhängung der Höchstmaßnahme kommt zwar in der Regel dann in Betracht, wenn der Beamte die ihm als Äquivalent des angebotenen, geforderten oder gewährten Vorteils angesonnene pflichtwidrige Amtshandlung tatsächlich vorgenommen oder wenn er bares Geld angenommen hat (stRspr, z.B. Urteil vom 25. Februar 1997 - BVerwG 1 D 22.96 -; Urteil vom 12. September 1995 - BVerwG 1 D 29.93 -). Damit sind aber die besonderen Umstände, die zur disziplinarischen Höchstmaßnahme führen können, nicht abschließend umschrieben. Vielmehr kann die Höchstmaßnahme auch aus anderen im Einzelfall vorliegenden Erschwerungsgründen in Betracht kommen (Urteil vom 27. November 1996 - BVerwG 1 D 28.95 - Buchholz 235 § 87 BDO Nr. 1 = DokBer B 1997, 147 = DÖD 1997, 108 = IÖD 1997, 127; vgl. auch Urteile vom 30. November 1994 - BVerwG 1 D 15.95 - und vom 2. November 1993 - BVerwG 1 D 60.92 - BVerwGE 103, 36-43 = DokBer B 1994, 37-42 = DÖD 1994, 92 = NVwZ-RR 1994, 681-682 = ÖD 1994, 102-104).

An dieser Rechtsprechung hält der Senat fest. Soweit der Bundesdisziplinaranwalt insbesondere auf den Wert der Zuwendung abstellen und damit die bisherige Unterscheidung zwischen der Annahme von Bargeld und Sachzuwendungen aufheben will, kann dies nicht überzeugen. Wie in der Berufungsschrift selbst ausgeführt ist, ist jedem Beamten klar, daß die Annahme von Bargeld grundsätzlich verboten ist. Demgemäß ist in diesem Fall die Hemmschwelle gegen eine Pflichtverletzung besonders hoch. Dagegen kann sich aus der Sicht des Beamten bei der Annahme von Sachzuwendungen die Grenze des Verbotenen und der Sozialadäquanz nicht immer so eindeutig darstellen. Aber auch im Falle der Annahme von Bargeld oder Vornahme der pflichtwidrigen Handlung sind die besonderen Umstände des Einzelfalles zu berücksichtigen und die denkbaren Ausnahmegründe nicht auf typisierte Fallgruppen beschränkt (Urteil vom 26. August 1986 - BVerwG 1 D 4.86 - DokBer B 1986, 301 = DVBl 1987, 253[BVerwG 26.08.1986 - 1 D 4/86]).

b)

Im vorliegenden Einzelfall liegen keine Erschwerungsgründe vor, die die Hochstmaßnähme erforderlich machen. Die Nutzung des Personenkraftwagens ist disziplinarrechtlich nicht einer Bargeldannahme gleichzustellen. Das Dienstvergehen ist auch nicht mit dem Fall vergleichbar, in dem der Senat wegen der Annahme einer Heizungsanlage als Geschenk auf die Höchstmaßnahme erkannt hat, ohne daß dieser Disziplinarmaßnahme die Annahme von Geld oder die Vornahme einer pflichtwidrigen Handlung zugrunde lag (Urteil vom 27. November 1996 - BVerwG 1 D 28.95 -). Erschwerend hat der Senat in dem damaligen Fall die Kombination der Umstände berücksichtigt, daß der ein Geschenk entgegennehmende Beamte im Vergabewesen für die Entscheidung über Angebote zuständig war und eine ungenehmigte und nicht genehmigungsfähige Nebentätigkeit bei dem Unternehmen wahrnahm, das als ständige Bewerberfirma bei den Ausschreibungen seiner Behörde auftrat. Eine solche Konstellation liegt hier nicht vor. Der Beamte war zu keinem Zeitpunkt für die Entscheidung über eine Anschaffung des von der Firma S. angebotenen Systems zuständig.

c)

Von der Art der Pflichtverletzung her wäre eine Dienstgradherabsetzung die angemessene Disziplinarmaßnahme, von der der Senat aber im Hinblick auf die außergewöhnliche Dauer des Straf- sowie des Disziplinarverfahrens und die dadurch bereits eingetretene pflichtenmahnende Wirkung abgesehen hat. Die Schwere der Verfehlung macht aber eine Verlängerung der Dauer der Gehaltskürzung auf die höchstzulässige Laufzeit von fünf Jahren notwendig.

Erschwerend ist zu berücksichtigen, daß der Beamte den Personenkraftwagen im Frühjahr 1989 selbst dann nicht zurückgegeben und sich seinem Vorgesetzten offenbart hat, als er von dem Zeugen K. den Auftag erhalten hatte, das Sicherheitssystem der Firma S. auf seine Verwendungsmöglichkeiten zu überprüfen. Hierin zeigt sich ein erhebliches Maß an Pflichtvergessenheit. Jedenfalls von diesem Zeitpunkt an kann die weitere Nutzung des Autos nicht mehr mit einem eher "blauäugigen" Verhalten des Beamten, sondern nur noch mit einem eigennützigen Streben nach Beibehaltung des gewährten Vorteils erklärt werden. Weiterhin belastet den Beamten, daß das Fehlverhalten zu einem Autoritäts- und Ansehensverlust in seiner hervorgehobenen Stellung als Beamter des höheren Dienstes und als Vorgesetzter führte; der Beamte hat mit seinem Verhalten ein schlechtes Beispiel für seine Mitarbeiter gegeben. Auch ist der geldwerte Vorteil nicht unerheblich, den der Beamte durch die Nutzung des Personenkraftwagens erlangte. Schließlich belastet den Beamten noch die weitere Dienstpflichtverletzung, indem er pflichtwidrig über eine ihm dienstlich zugängliche Datei die Halterdaten zum Kraftfahrzeug mit dem amtlichen Kennzeichen ... abrief.

Diesen belastenden Umständen stehen jedoch Milderungsgründe gegenüber, die es rechtfertigen, noch auf eine Gehaltskürzung zu erkennen. Im Hinblick auf die notwendige Intensität der Pflichtenmahnung ist zugunsten des Beamten zu berücksichtigen, daß ihm während seiner gesamten Dienstzeit gute dienstliche Leistungen bescheinigt worden sind, die auch nicht unter den Belastungen der staatsanwaltlichen und disziplinarrechtlichen Ermittlungen, seiner Umsetzung in ein anderes Referat und der Herabstufung der Ermächtigung zum Umgang mit Verschlußsachen nachgelassen haben. Bereits die Umsetzung in ein anderes Referat gegen seinen Willen und die Herabstufung der Ermächtigung werden pflichtenmahnend auf den Beamten eingewirkt haben.

Ausschlaggebend für die Bemessung der Diszplinarmaßnahme ist jedoch die Dauer des Disziplinarverfahrens. Bei Disziplinarmaßnahmen, die wie die Degradierung und Gehaltskürzung eine Pflichtenmahnung bewirken sollen, kann die lange Dauer des Verfahrens berücksichtigt werden (Urteil vom 6. August 1996 - BVerwG 1 D 81.95 - DokBer B 1996, 317; Urteil vom 11. November 1997 - BVerwG 1 D 79.96 -). Die Dauer des Verfahrens kann nach den Umständen des Einzelfalles dazu führen, daß zur Pflichtenmahnung statt einer Dienstgradherabsetzung - wie hier - eine Gehaltskürzung als Disziplinarmaßnahme ausreicht. Soweit der Senat in früheren Entscheidungen (z.B. Urteil vom 16. Mai 1979 - BVerwG 1 D 53.78 - DokBer B 1979, 233) die Auffassung vertreten hat, die Dauer des Verfahrens könne bei der Bestimmung der Maßnahmeart keine Berücksichtigung finden, hält er für die Disziplinarmaßnahmen, die der Pflichtenmahnung dienen, daran nicht mehr fest.

Bezogen auf die Nutzung des Personenkraftwagens ab dem Ende des Jahres 1988 liegen die Vorgänge, die Gegenstand des Disziplinarverfahrens sind, etwa 9 1/2 Jahre zurück. Der Beamte hat in der Hauptverhandlung deutlich gemacht, daß ihn die Länge des Disziplinarverfahrens, die er nicht zu vetreten hat, sehr belastet. Hinzu kommt, daß eine Beförderung, die aufgrund seiner durchweg mit "gut" bewerteten Leistungen möglich gewesen wäre, bis zum Abschluß des Disziplinarverfahrens ausgeschlossen war und auch während der Laufzeit einer Gehaltskürzung nicht zulässig ist. Die Belastung durch die Dauer des Disziplinarverfahrens mit der Ungewißheit seines Ausgangs führt dazu, daß auch die Pflichtenmahnung, die mit einer Disziplinarmaßnahme unterhalb der Entfernung aus dem Dienst bewirkt werden soll, geringer ausfallen kann. Dies rechtfertigt es, angesichts der erheblichen Dauer des Verfahrens statt einer an sich angemessenen Degradierung noch eine Gehaltskürzung auszusprechen. Im Hinblick auf die disziplinarische Bedeutung der Geschenkannahme in bezug auf das Amt des Beamten muß aber die Laufzeit der Gehaltskürzung im obersten Bereich des gesetzlich vorgegebenen Rahmens liegen (§ 9 BDO).

3.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 114 Abs. 2 und § 115 Abs. 5 BDO. Maßgebend für die Kostenteilung ist der in der Berufungsschrift angekündigte und nicht der in der Hauptverhandlung gestellte Antrag (vgl. Claussen/Janzen, BDO, 8. Aufl., 1996, § 114 Rn. 4). Mit dem Antrag in der Berufungsschrift wird das Ziel des Rechtsmittels bestimmt.