Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 06.08.1996, Az.: BVerwG 1 D 81.95

I.

1.

Der Bundesdisziplinaranwalt hat den Beamten angeschuldigt, dadurch ein Dienstvergehen begangen zu haben, daß er

während einer Abordnung an das Fernmeldeamt C., Dienstort P., in der Zeit vom 16. April 1991 bis 11. Dezember 1991 durch wahrheitswidrige Angaben in den Reisekostenabrechnungen über die ihm zustehende Fahrtkostenerstattung hinaus einen Betrag von 10.488,84 DM Übernachtungs- und Trennungsreisegeld von seinem Dienstherrn erschwindelte, wobei er sogenannte Gefälligkeitsquittungen vorlegte.

Aufgrund dieses Sachverhalts ist gegen den Beamten mit rechtskräftigem Strafbefehl des Amtsgerichts ... vom 9. März 1993 - Cs 2 Js 9853/92 - wegen Betrugs eine Geldstrafe in Höhe von 50 Tagessätzen zu je 130 DM festgesetzt worden.

2.

Das Bundesdisziplinargericht hat mit Urteil vom 17. August 1995 entschieden, daß das Verfahren eingestellt wird. Es ist von folgenden Feststellungen in dem rechtskräftigen Strafbefehl des Amtsgerichts ... vom 9. März 1993 ausgegangen:

"In der Zeit vom 16.04.1991 bis 11.12.1991 waren Sie aus dienstlichen Gründen vom Fernmeldeamt B. zum Fernmeldeamt C. an den Dienstort ... abgeordnet. Für die Dauer der Abordnung wurde Ihnen nach den geltenden Vorschriften Übernachtungs- und Trennungsreisegeld gewährt. Dabei gaben Sie in Ihren Reisekostenabrechnungen, die Sie über das Fernmeldeamt B. einreichten, wahrheitswidrig an, am Einsatzort täglich übernachtet zu haben und legten bei Ihrem Dienstherrn diesbezüglich auch Quittungen vor. Tatsächlich übernachteten Sie am Einsatzort nicht, sondern fuhren mit Ihrem Privat-Pkw nach Hause zu Ihrer Familie, so daß Ihnen nach den geltenden Vorschriften weder Übernachtungsgeld noch Trennungsgeld, sondern lediglich Fahrtkostenerstattung zustanden. Im Vertrauen auf die Richtigkeit Ihrer Angaben zahlte Ihr Dienstherr insgesamt 12.299,26 DM aus. Da Sie Fahrtkostenerstattung nur in Höhe von 1.810,42 DM beanspruchen durften, kam es zu einer Überzahlung in Höhe von 10.488,84 DM. Die wahrheitswidrigen Angaben machten Sie, um die Ihnen nicht zustehenden Übernachtungs- und Trennungsreisegelder zu erhalten. Hätte Ihre Dienststelle vom wahren Sachverhalt gewußt, wären Ihnen Übernachtungs- und Trennungsreisegelder nicht ausgezahlt worden".

Das Bundesdisziplinargericht hat ergänzend ausgeführt, daß die Einlassung des Beamten, von der vorgesetzten Behörde sei erklärt worden, es könne auch dann "per Übernachtung" abgerechnet werden, wenn in Wirlichkeit täglich heimgefahren werde, weder durch die Beweisaufnahme in der Untersuchung noch in der Hauptverhandlung bestätigt worden sei. Lediglich der Zeuge B. habe ausgesagt, daß er anläßlich zweier Telefongespräche im Januar 1993 von dem Zeugen G. aufgefordert worden sei, per Übernachtung abzurechnen, obwohl er täglich von seiner Dienststelle nach Hause gefahren sei. Diese Aussage des Zeugen B. habe allerdings für die Einlassung des Beamten keine unmittelbare Bedeutung, weil dieser eigenen Angaben zufolge ausschließlich mit dem Zeugen P. im März 1991 telefoniert habe. Der Zeuge P. habe aber ausgesagt, er könne, falls ein solches Telefongespräch stattgefunden habe, mit Sicherheit ausschließen, daß er dem Beamten angeraten habe, im Rahmen einer großzügigen Auslegung der Reisekostenabrechnung entgegen den Bestimmungen des Bundesreisekostengesetzes abzurechnen. In Kenntnis der damaligen Verfügungslage, die unübersichtlich gewesen sei, könne er nur pauschal die Angelegenheit so beurteilen, daß aufgrund vorläufiger Regelungen (wie z.B. die Erweiterung des Zeitraums für das erhöhte Trennungstagegeld) eine großzügigere Handhabung in Aussicht gestellt worden sei. Zur Frage der Überprüfung, ob übernachtet wird oder nicht, könne er nicht ausschließen, daß in Anbetracht der großzügigen Handhabung dies eventuell auch für die Überprüfung gelten könnte. Keinesfalls habe er aber aufgefordert oder den Eindruck erwecken wollen, daß darüber hinaus gegen geltende Reisekostenregelungen verstoßen werde.

Das Bundesdisziplinargericht hat aufgrund der Zeugenaussagen in Übereinstimmung mit dem in dem Strafbefehl zugrunde gelegten Sachverhalt festgestellt, daß der Beamte einen Betrug zum Nachteil seines Dienstherrn begangen und sich mithin eines innerdienstlichen Dienstvergehens gemäß § 77 Abs. 1 Satz 1 BBG schuldig gemacht habe. Der Beamte habe vorsätzlich gegen seine Dienstpflicht verstoßen, sich innerhalb des Dienstes so zu verhalten, daß er der Achtung und dem Vertrauen seines Dienstherrn gerecht werde (§ 54 Satz 3 BBG).

Bei der Bemessung der Disziplinarmaßnahme könne dem Beamten nicht angelastet werden, den Betrug mittels einer Urkundenfälschung begangen zu haben. Bei der von dem Beamten vorgelegten Quittung über die Übernachtungskosten handele es sich um einen Beleg mit unwahrem Inhalt, nicht aber um eine gefälschte Urkunde im Sinne des § 267 StGB.

Dieser inhaltlich falsche Beleg sei Teil der Täuschungshandlung des Betrugs, so daß die Vorlage des inhaltlich falschen Beleges nicht als Erschwerungsgrund herangezogen werden könne. Auch die Dauer der Betrugszeit könne nicht erschwerend berücksichtigt werden, weil es sich um eine einzige fortgesetzte Handlung gehandelt habe.

Da Erschwerungsgründe nicht gegeben seien, wäre die beantragte Dienstgradherabsetzung eine angemessene disziplinare Reaktion. Ihr stünden aber erhebliche Milderungsgründe entgegen. Bei Würdigung dieser Umstände könne nur noch eine langfristige Gehaltskürzung als adäquates Disziplinarmaß in Betracht kommen. Der Verhängung dieser Maßnahme stehe jedoch das Verbot einer zusätzlichen Ahndung gemäß § 14 BDO entgegen. Die Voraussetzungen für die Verhängung einer Gehaltskürzung neben einer "strafgerichtlichen Verurteilung" lägen im vorliegenden Fall nicht vor. Das Verfahren sei demzufolge gemäß § 76 Abs. 3 i.V.m. § 64 Abs. 1 Nr. 7 und § 14 BDO einzustellen.

3.

Mit seiner rechtzeitig eingelegten Berufung hat der Bundesdisziplinaranwalt beantragt, den Beamten zu degradieren. Der Bundesdisziplinaranwalt hat die Berufung damit begründet, daß das Bundesdisziplinargericht das objektive disziplinare Gewicht des festgestellten Dienstvergehens unterschätzt, die zugunsten des Beamten sprechenden Tatumstände dagegen erheblich überbewertet habe. So habe der Beamte durch die falschen Angaben in seinen Reisekostenabrechnungen einen hohen Geldbetrag zu Unrecht erhalten, der weit über den Betrag hinausgegangen sei, der ihm bei korrekter Abrechnung zugestanden hätte. Ferner müsse dem Beamten vorgeworfen werden, Gefälligkeitsquittungen als anspruchsbegründende Unterlagen für die Geltendmachung seiner überhöhten Reisekosten dem Dienstherrn vorgelegt zu haben. Die geradezu kriminelle Energie zeige sich in seiner Unverfrorenheit, sich von einem "Imbißstübl" eine Quittung für seine Übernachtungen ausstellen zu lassen und auf Antrage noch zu behaupten, es handele sich bei den Unterkünften um Einzelzimmer. Auch unter Berücksichtigung der mildernden Umstände erfordere die Pflichtverletzung des Beamten die Degradierung. Dies gelte insbesondere auch im Hinblick darauf, daß es sich um einen Beamten des gehobenen Dienstes handele, der eine Vorbildfunktion zu erfüllen habe.

II.

Die Berufung des Bundesdisziplinaranwalts hat Erfolg. Sie führt zur Versetzung des Beamten in das nächstniedrigere Amt seiner Laufbahn.

1.

Das Rechtsmittel ist von dem Bundesdisziplinaranwalt auf die Disziplinarmaßnahme beschränkt worden. Eine solche Beschränkung ist zulässig, auch wenn das Bundesdisziplinargericht das Verfahren eingestellt hat. Die Einstellung des Verfahrens ist nicht wegen eines Prozeßhindernisses erfolgt, das dem Disziplinarverfahren und damit der Feststellung eines Dienstvergehens entgegensteht (zu einer Verfahrenseinstellung wegen eines Prozeßhindernisses vgl. Urteil vom 2. November 1993 - BVerwG 1 D 60.92 - <BVerwGE 103, 36 = BVerwG DokBer B 1994, 37 = DÖD 1994, 92 = NVwZ-RR 1994, 681>). Grundlage der Verfahrenseinstellung im vorliegenden Fall ist vielmehr eine Entscheidung in der Sache, nämlich darüber, welche Disziplinarmaßnahme angemessen ist und ob eine Disziplinarmaßnahme gemäß § 14 BDO neben der strafgerichtlich verhängten Geldstrafe erforderlich ist. Der Bundesdisziplinaranwalt hat mit seiner Berufung die Feststellung des Bundesdisziplinargerichts angegriffen, daß (lediglich) eine Gehaltskürzung angemessen sei. Der Senat hat folglich über die Angemessenheit der Disziplinarmaßnahme und im Fall einer Gehaltskürzung über das Erfordernis einer zusätzlichen Disziplinarmaßnahme neben der Geldstrafe zu entscheiden. Dagegen sind die Tat- und Schuldfeststellungen des Bundesdisziplinargerichts sowie die vorgenommene disziplinarrechtliche Würdigung als Dienstvergehen für den Senat bindend.

2.

Das Dienstvergehen des Beamten hat ein so erhebliches disziplinares Gewicht, daß eine Dienstgradherabsetzung geboten ist.

Die Telekom ist bei ihren Entscheidungen im personellen und fürsorgerischen Bereich auf die Zuverlässigkeit und Ehrlichkeit ihrer Bediensteten angewiesen. Dies gilt insbesondere auch dann, wenn diese Ansprüche geltend machen. In einem so personalintensiven Bereich kann die Telekom nicht jeden ihrer Bediensteten sorgfältig überwachen und muß schon aus Gründen der Sparsamkeit bestrebt sein, auch bei der Betreuung ihrer Bediensteten den personellen und materiellen Aufwand so gering wie möglich zu halten. Deshalb läßt sie sich, wie auch im vorliegenden Fall, die Richtigkeit und Vollständigkeit der Antragsangaben ausdrücklich versichern. Ein Beamter, der trotz dieser Versicherung seine Sorgfaltspflicht schuldhaft verletzt, offenbart damit ein nicht unerhebliches Maß von Pflichtvergessenheit und belastet das Vertrauensverhältnis, das die Grundlage jeden Beamtenverhältnisses ist, regelmäßig nachhaltig.

Der Senat vertritt allerdings in ständiger Rechtsprechung die Auffassung, daß der Betrug gegenüber dem Dienstherrn - entsprechendes gilt für den Betrug gegenüber der Telekom - grundsätzlich ein geringeres disziplinares Gewicht als z.B. der Zugriff des Beamten auf ihm amtlich anvertrautes oder dienstlich zugängliches Geld seiner Verwaltung hat. In Fällen der betrügerischen Schädigung des Dienstherrn betrifft die Verfehlung ausschließlich oder doch überwiegend das dienstrechtliche Verhältnis des Beamten zu seiner Beschäftigungsstelle. Das Vertrauen der Allgemeinheit in die Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit der Aufgabenerfüllung und das Vertrauen in die Zuverlässigkeit des Beamten bei seiner Amtsführung nach außen hin werden in geringerem Maße beeinträchtigt als bei einem Zugriff auf amtlich anvertrautes Gut oder Geld. In den Fällen von Betrugshandlungen, die sich auf den innerdienstlichen Bereich beschränken, richtet sich deshalb die disziplinare Reaktion - anders als bei Zugriffen auf amtlich anvertrautes Geld - nach den besonderen Umständen des Einzelfalls. Eine vollständige Zerstörung des Vertrauens in die Zuverlässigkeit und Ehrlichkeit des Beamten, die seine Entfernung aus dem Dienst erforderlich macht, hat der Senat dann angenommen, wenn entweder das Eigengewicht der Tat selbst besonders hoch ist (z.B. besondere kriminelle Tatintensität, Umfang und Dauer der betrügerischen Machenschaften, erhebliche eigennützige Motive, mißbräuchliche Ausnutzung der dienstlichen Stellung oder dienstlich erworbener spezieller Kenntnisse) oder wenn neben der Betrugshandlung eine weitere Verfehlung mit erheblichem disziplinaren Eigengewicht einhergeht (z.B. Urkundenfälschung, Vorteilsannahme) oder es sich um einen Wiederholungsfall handelt und durchgreifende Milderungsgründe im Einzelfall fehlen (stRspr, z.B. Urteil vom 5. Mai 1993 - BVerwG 1 D 49.92 - <BVerwGE 93, 365 [BVerwG 05.05.1993 - 1 D 49/92] = BVerwG DokBer B 1993, 219 = ZBR 1993, 379 = DÖD 1994, 138 = NVwZ 1994, 1219> m.w.N.).

a)

Im vorliegenden Fall sind erhebliche Erschwerungsgründe gegeben:

Zu Lasten des Beamten wirkt sich insbesondere die Höhe des zu Unrecht geltend gemachten Trennungs- und Übernachtungsgeldes aus. Wie das Bundesdisziplinargericht unter Bezugnahme auf den Strafbefehl des Amtsgerichts ... vom 9. März 1993 festgestellt hat, hat der Beamte für die Zeit vom 16. April 1991 bis Mitte Dezember 1991 insgesamt 12.299 DM an Übernachtungs- und Trennungsgeld erhalten. Tatsächlich hätte ihm aber nur eine Fahrtkostenerstattung in Höhe von 1.810 DM zugestanden. Er hat damit 10.488 DM zuviel, also das Mehrfache dessen erhalten, was ihm bei wahrheitsgemäßen Angaben zugestanden hätte.

Auch handelte es sich nicht nur um ein einmaliges Fehlverhalten. Vielmehr beließ der Beamte über einen Zeitraum von immerhin etwa acht Monaten seine damalige Dienststelle in dem Irrtum, daß er an dem auswärtigen Dienstort übernachtet. So hat er nicht nur in dem Antrag vom 3. Juni 1991 die Rubrik "Privat-/Hotelunterkunft" angekreuzt, sondern auch in der Mitteilung vom 7. Oktober 1991 nach § 3 TGV wahrheitswidrig angegeben, daß er die Unterkunft während seines Erholungsurlaubs vom 19. August bis 6. September 1991 habe beibehalten müssen. Ebenso hat er in seinem Antrag vom 16. Januar 1992 unzutreffende Angaben über Übernachtungskosten gemacht. Entgegen der Auffassung des Bundesdisziplinargerichts können die mehrmaligen Falschangaben nicht auf eine "einzige fortgesetzte Handlung" reduziert werden. Der Begriff des Fortsetzungszusammenhangs ist dem Disziplinarrecht fremd. Im Disziplinarrecht steht die Beurteilung der Persönlichkeit des Beamten im Vordergrund, wie sie in dem Fehlverhalten zum Ausdruck gekommen ist. Hierfür ist aber von nicht unerheblicher Bedeutung, ob sich das Fehlverhalten auf eine einmalige Tathandlung beschränkte oder ob der Beamte zumal in größerem zeitlichen Abstand - wiederholt Falschangaben gemacht hat.

Das erhebliche Maß an Pflichtvergessenheit des Beamten zeigt sich auch daran, daß ihm trotz der Dauer des Fehlverhaltens und der mehrmaligen Falschangaben nicht der Gedanke gekommen ist, von der Unrechtmäßigkeit seines Handelns Abstand zu nehmen. Solche Überlegungen hätten sich ihm angesichts der erheblichen Diskrepanz zwischem dem Erstattungsbetrag, der ihm zugestanden hätte, und der tatsächlich erhaltenen Erstattung aufdrängen müssen. Seine Pflichtvergessenheit wird noch dadurch unterstrichen, daß er, wie dargelegt, in einer "Mitteilung des Trennungsgeldberechtigten nach § 3 TGV" vom 7. Oktober 1991 sogar wahrheitswidrig angab, während seines Erholungsurlaubs in der Zeit vom 19. August bis 6. September 1991 müsse die Unterkunft beibehalten werden. Er fügte dies unter Beifügung seines Namenszeichens ausdrücklich handschriftlich hinzu. Hierin kommen erhebliche eigennützige Motive zum Ausdruck. Aufgrund dieser Falschangabe ist ihm auch für die Zeit seines Erholungsurlaubs zu Unrecht Übernachtungsgeld gewährt worden.

Erschwerend wirkt sich ferner aus, daß er beim Fernmeldeamt B. die Funktion eines Vorgesetzten und damit eine Vorbildfunktion hatte. Der Beamte hat in seiner Vernehmung am 8. April 1992 im strafrechtlichen Ermittlungsverfahren ausgesagt, daß die Reisekostenabrechnung mitunter gemeinschaftlich ausgefüllt worden sei. So könnte es durchaus möglich gewesen sein, daß seine Art, die Reisekosten abzurechnen, als Beispiel angesehen worden sei.

Den Beamten belastet außerdem, daß er nicht nur unwahre Angaben gemacht hat, sondern zusätzlich noch eine inhaltlich falsche Quittung zum Nachweis ihm entstandener Unterkunftskosten dem Fernmeldeamt B. vorgelegt hat. Zwar ist dem Bundesdisziplinargericht zuzugeben, daß es sich nicht um eine Urkundenfälschung im strafrechtlichen Sinne handelte. Dies schließt aber nicht aus, diesen Umstand zu Lasten des Beamten heranzuziehen. Entgegen der Auffassung des Bundesdisziplinargerichts bestand in tatsächlicher Hinsicht kein enger Zusammenhang zwischen der Täuschungshandlung und der Vorlage der inhaltlich falschen Quittung. Vielmehr ist dem Beamten zunächst das Trennungs- und Übernachtungsgeld allein aufgrund seiner Angaben, d.h. ohne Vorlage von Belegen über Unterkunftskosten, gezahlt worden. Eine Quittung über Unterkunftskosten hat er erstmals mit seinem Antrag vom 16. Januar 1992 vorgelegt. Erschwerend fällt hierbei ins Gewicht, daß er den inhaltlich unrichtigen Beleg seiner Dienststelle einreichte, nachdem er durch die Verfügung der Oberpostdirektion N. vom 11. Oktober 1991 ausdrücklich auf die Notwendigkeit von Belegen für Übernachtungskosten hingewiesen worden war, wenn das Trennungsreisegeld über 42 Tage hinaus gewährt werden soll. Gerade diese Verfügung hätte ihm das Unrecht seines Handelns vor Augen führen müssen. Daß ihm diese Verfügung bekannt war, ergibt sich auch daraus, daß er das Formular dieser Verfügung bei seinem Antrag vom 16. Januar 1992 verwendet hat.

b)

Der Beamte kann sich zwar auf Milderungsgründe berufen, die es zulassen, ihn trotz der erheblich belastenden Umstände nicht aus dem Dienst zu entfernen. Die Milderungsgründe haben aber nicht ein solches Gewicht, daß sie es rechtfertigen, auch von einer Degradierung abzusehen.

Für den Beamten spricht, daß er bis auf das vorliegende Dienstvergehen seit seinem Eintritt als Fernmeldepraktikant in die Fernmeldeverwaltung im Jahr 1967 disziplinarrechtlich nicht in Erscheinung getreten ist und deshalb auf eine lange beanstandungsfreie Dienstzeit verweisen kann. Zu seinen Gunsten kann auch berücksichtigt werden, daß seine dienstlichen Leistungen und sein dienstliches Verhalten überwiegend mit "befriedigend" und in einem Fall mit "tritt hervor" beurteilt worden sind. In einem Vermerk über seinen Einsatz beim Fernmeldeamt C. in der Zeit vom 17. April 1991 bis 10. April 1992 als Bauleiter sind dem Beamten zudem "nachweisbar konstruktive Leistungen" attestiert worden.

Auch kann bei Disziplinarmaßnahmen, die eine Pflichtenmahnung bewirken sollen, die lange Dauer des Verfahrens berücksichtigt werden. Die Verfehlungen des Beamten liegen bereits nahezu 5 Jahre zurück. Es kann deshalb davon ausgegangen werden, daß die Belastung durch die erhebliche Dauer des Disziplinarverfahrens dem Beamten die Pflichtwidrigkeit seines Handelns verdeutlicht und bereits dadurch eine Pflichtenmahnung bewirkt hat, zumal das Verfahren - wie er in der Hauptverhandlung vor dem Senat angegeben hat - auch zu gesundheitlichen Beeinträchtigungen bei ihm geführt hat.

Das Bundesdisziplinargericht hat zugunsten des Beamten ferner berücksichtigt, daß eine ungesicherte Weisungslage vorgelegen habe und bei dem Beamten ebenso wie bei seinen Kollegen der Eindruck entstanden sei, daß die Abrechnung der Übernachtungskosten großzügig gehandhabt werde. Dieser Bewertung folgt der Senat nicht. Auch wenn der Eindruck einer "gewissen Lockerheit" und einer großzügigen Handhabung bei den Abrechnungen entstanden wäre, könnte dies allenfalls dann zu einer milderen Bewertung führen, wenn in einzelnen Fällen erhöhte oder nicht angefallene Kosten geltend gemacht worden wären. Keinesfalls kann dies aber ein Milderungsgrund für ein Fehlverhalten sein, das sich über einen Zeitraum von etwa acht Monaten erstreckte, mit der Vorlage einer inhaltlich unrichtigen Quittung verbunden war und im Ergebnis dazu führte, daß der Beamte den fünffachen Betrag dessen erhalten hat, was ihm eigentlich zugestanden hätte. Zudem muß gerade in einem solchen Fall, in dem sich das Unrechtmäßige der Abrechnung so sehr aufdrängt, von dem einzelnen Beamten erwartet werden, daß er sich nicht an einer gesetzeswidrigen und zudem sogar strafrechtswidrigen Praxis beteiligt.

Dies gilt insbesondere für einen Beamten, der als Führungskraft im gehobenen Dienst Vorbildfunktion hat.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 113 ff. BDO.