I.

1.

Der Bundesdisziplinaranwalt hat den Beamten angeschuldigt, dadurch ein Dienstvergenen begangen zu haben,

daß er vom 3. April 1984 bis 5. August 1988 mit insgesamt neun Beihilfeanträgen Rechnungen über Anwendungen vorlegte, die er nicht erhalten hatte.

Der dem Beamten disziplinar vorgeworfene Sachverhalt ist Gegenstand eines gegen ihn wegen gemeinschaftlichen und fortgesetzten Betrugs ergangenen rechtskräftigen Strafbefehls des Amtsgerichts ... vom 18. Mai 1990, durch den eine Geldstrafe von 2.800 DM gegen ihn verhängt worden ist.

2.

Das Bundesdisziplinargericht hat durch Urteil vom 19. Mai 1992 das Verfahren eingestellt.

Es hat folgende Feststellungen getroffen:

In den Jahren 1984 bis 1988 übersandte der Beamte nach einem einheitlich vorgefaßten, von Fall zu Fall verwirklichten Tatentschluß, insgesamt neun von Angestellten der N. GmbH für die Verabreichung von Fango- und Teilmassagen erstellte Rechnungen der Krankenversicherung ... und der für ihn zuständigen Beihilfestelle zur Abrechnung. Die in den Rechnungen vom 3. August 1988, 11. Mai 1988, 11. Dezember 1987, 7. Juli 1987, 16. Dezember 1986, 12. März 1986, 19. Juni 1985, 14. Dezember 1984 und 9. März 1984 aufgeführten ärztlich verordneten Fangopackungen hatte er jedoch nicht erhalten und dafür mit Wissen und Wollen der Angestellten des Instituts andere Leistungen (Saunabäder und Ganzkörpermassagen) in Anspruch genommen. Durch die Einreichung der Rechnungen erweckte er bei den Kostenträgern den Eindruck, er hätte die verordneten Anwendungen tatsächlich vollständig erhalten. Seiner Absicht gemäß erhielt er hierauf, ohne einen entsprechenden Anspruch zu haben, zu Unrecht Erstattungsleistungen in Höhe von insgesamt 2.120 DM ausgezahlt. Einen Teil des Geldbetrages, nämlich 1.027 DM erhielt der Beamte für die verordneten, aber tatsächlich nicht erhaltenen Fangobehandlungen an Beihilfe von seiner Beihilfestelle. Die Fangobehandlungen waren dem Beamten von dem Internisten Dr. S. wegen eines Cervical- und Lumbalsyndroms verschrieben worden.

Im Rahmen des Strafverfahrens hat sich ergeben, daß im ... Institut in zahlreichen Fällen ärztlich verordnete Leistungen von den Besuchern des Instituts in Saunaanwendungen getauscht wurden, ohne daß seitens des Personals des Instituts Einwendungen gegenüber den Kunden geltend gemacht worden wären. Dieser Leistungstausch wurde in dem Institut offen und als tägliche Praxis durchgeführt und war bei den Besuchern bekannt. Kunden, die anfangs ihre Leistungen ordnungsgemäß erhielten, wurden durch andere Besucher des Instituts und teilweise auch durch Angestellte dazu ermuntert, ebenfalls ärztlich verordnete Leistungen in Saunaanwendungen einzutauschen.

Der Beamte beruft sich darauf, nicht in betrügerischer Absicht gehandelt zu haben. Er habe aus früheren Therapiemaßnahmen die Sauna als Methode zur Bekämpfung seiner Lungen-Sarkoidose gekannt. Die Saunaanwendungen seien ihm auch gut bekommen und hätten sich günstig auf sein Befinden ausgewirkt.

Das Bundesdisziplinargericht hat den festgestellten Sachverhalt als vorsätzliches innerdienstliches Dienstvergehen gemäß §§ 54 Sätze 2, 3, 55 Satz 1 BBG gewertet, im Hinblick auf die besonderen Umstände des vorliegenden Falls eine Degradierung des Beamten jedoch nicht für erforderlich gehalten. An der Verhängung einer an sich gerechtfertigten längerfristigen Gehaltskürzung sah sich die Kammer durch die Vorschrift des § 14 BDO gehindert.

3.

Der Bundesdisziplinaranwalt hat rechtzeitig Berufung eingelegt, sie auf das Disziplinarmaß beschränkt und beantragt, den Beamten in ein Amt derselben Laufbahn mit geringerem Endgrundgehalt zu versetzen.

Zur Begründung des Rechtsmittels wird im wesentlichen vorgetragen, daß der disziplinaren Einstufung des Dienstvergehens durch das Bundesdisziplinargericht nicht gefolgt werden könne. Der Beamte habe in neun Beihilfeanträgen über einen Zeitraum von mehreren Jahren bei seinem Dienstherrn Aufwendungsersatz für Leistungen geltend gemacht und auch erhalten, die er nicht in Anspruch genommen habe. Bei den nur schwer überprüfbaren Angaben müsse sie sich auf das zuverlässige und wahrheitsgemäße Ausfüllen der Anträge verlassen können. Dieses Vertrauen habe der Beamte in schwerwiegender Weise und über einen Zeitraum von mindestens vier Jahren mißbraucht. Dieser Vertrauensmißbrauch sei auch nicht dadurch zu entschuldigen, daß das Institut das Verhalten des Beamten begünstigt und unterstützt habe. Als Beamter des genobenen Dienstes habe er nicht davon ausgehen können, daß eine Abänderung ärztlich verordneter Leistungen zulässig sei. Insgesamt liege hier keine Fallkonstellation des Beihilfebetrugs vor, die es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erlauben würde, von einer Degradierung abzusehen.

II.

Die Berufung hat teilweise Erfolg und führt zur Verhängung einer Gehaltskürzung.

1.

Das Rechtsmittel ist ausdrücklich auf die Disziplinarmaßnahme beschränkt. Der Senat hat daher von den Tat- und Schuldfeststellungen sowie der Würdigung des Tatgeschehens als Dienstvergehen in dem erstinstanzlichen Urteil auszugehen und nur noch über die angemessene Disziplinarmaßnahme zu entscheiden.

a)

Der festgestellte fortgesetzte Beihilfebetrug des Beamten stellt ein schwerwiegendes innerdienstliches Dienstvergehen dar (§§ 54 Satz 3, 77 Abs. 1 Satz 1 BBG).

Die öffentliche Verwaltung kann, besonders in personalintensiven Dienstzweigen, nicht jeden ihrer Bediensteten sorgfältig überwachen und ist aus dem ihr im Interesse der Allgemeinheit auferlegten Sparsamkeitsprinzip gehalten, auch bei der Betreuung ihrer Bediensteten den personeilen und materiellen Aufwand so gering wie möglich zu halten. Um diesen Voraussetzungen genügen und ihre Aufgaben gegenüber der Allgemeinheit sinnvoll und auftragsgerecht wahrnehmen zu können, ist sie deshalb auch bei ihren Entscheidungen im personellen und fürsorgerischen Bereich gegenüber ihren Beamten auf deren Zuverlässigkeit und Ehrlichkeit sowie darauf unbedingt angewiesen, daß diese bei der Wahrnehmung ihrer Angelegenheiten und vor allem auch dann, wenn sie Ansprüche gegenüber dem Dienstherrn geltend machen, die ihnen zumutbare Sorgfalt aufwenden. Deshalb läßt sie sich die Vollständigkeit und Richtigkeit der Antragsangaben auch ausdrücklich nach bestem Wissen versichern. Ein Beamter, der trotz dieser Versicherung seine Sorgfaltspflicht schuldhaft verletzt, offenbart damit ein nicht unerhebliches Maß von Pflichtvergessenheit und belastet das zwischen ihm und seinem Dienstherrn bestehende, für die Erfüllung der Aufgaben öffentlicher Verwaltungen unerläßliche Vertrauensverhältnis regelmäßig nachhaltig.

Obwohl der erkennende Senat vor allem in seiner früheren Rechtsprechung bei betrügerischem Verhalten gegenüber dem Dienstherrn vielfach das Vertrauensverhältnis als zerstört angesenen und die Höchstmaßnanme ausgesprochen hat, vertritt er nicht den Grundsatz, daß bei derartigen Dienstvergehen stets auf Entfernung aus dem Dienst zu erkennen und nur bei Vorliegen ganz besonderer, aufzählbarer Ausnahmegründe hiervon abzusehen ist (zur Entwicklung der Rechtsprechung Urteil vom 21. November 1983 - BVerwG 1 D 101.82 und 102.82 -, Urteil vom 11. September 1985 - BVerwG 1 D 28.85 -, Dok.Ber. B 1985, 301 Aufsatz in DÖD 1984, 188 ff.). Der Senat hat vielmehr in ständiger Rechtsprechung festgestellt, daß der Betrug gegenüber dem Dienstherrn grundsätzlich ein geringeres disziplinares Gewicht als der Zugriff des Beamten auf ihm amtlich anvertrautes oder dienstlich zugängliches Geld seiner Verwaltung hat. In den Fällen der betrügerischen Schädigung des Dienstherrn betrifft die Verfehlung ausschließlich oder doch überwiegend das dienstrechtliche Verhältnis des Beamten zu seiner Verwaltung. Das Vertrauen der Allgemeinheit in die Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit der Verwaltung und deren Vertrauen in die Zuverlässigkeit des Beamten bei seiner Amtsführung nach außen hin werden in geringerem Maße beeinträchtigt als bei einem Zugriff auf amtlich anvertrautes Gut oder Geld. In den Fällen von Betrugshandlungen gegenüber dem Dienstherrn richtet sich demnach die disziplinare Reaktion - anders als bei Zugriffen auf amtlich anvertrautes Geld - nach den besonderen Umständen des Einzelfalls (Urteil vom 3. August 1982 - BVerwG 1 D 118.81 -, Urteil vom 11. Januar 1983 - BVerwG 1 D 113.81 -, Urteil vom 21. Juni 1983 - BVerwG 1 D 100.82 -, DÖD 83, 247, Urteil vom 21. Juli 1986 - BVerwG 1 D 143.85 -, Urteil vom 11. März 1987 - BVerwG 1 D 43.86 - Dok.Ber. B 1987, 165, Urteil vom 22. September 1987 - BVerwG 1 D 18.87 -, Dok.Ber. B 1987, 317, Urteil vom 16. Juni 1992 - BVerwG 1 D 11.91 - Dok.Ber. B 1992, 317). Eine vollständige Zerstörung des Vertrauens in die Zuverlässigkeit und Ehrlichkeit des Beamten, die seine Entfernung aus dem Dienst erforderlich macht, liegt dann vor, wenn entweder das Eigengewicht der Tat selbst besonders hoch ist (z.B. besondere kriminelle Tatintensität, Umfang und Dauer der betrügerichen Machenschaften, erhebliche eigennützige Motive, mißbräuchliche Ausnutzung der dienstlichen Stellung oder dienstlich erworbener spezieller Kenntnisse) oder neben der Betrugshandlung eine weitere Verfehlung mit erheblichem disziplinaren Eigengewicht einhergeht (z.B. Urkundenfälschung, Vorteilsannahme) oder es sich um einen Wiederholungsfall handelt und durchgreifende Milderungsgründe im Einzelfall fehlen (Urteil vom 3. August 1982 - BVerwG 1 D 118.81 -, Urteil vom 11. September 1985 - BVerwG 1 D 28.85 -, Urteil vom 11. März 1987 - BVerwG 1 D 43.86 -; vgl. auch Urteil vom 22. April 1991 - BVerwG 1 D 69.90 -, BVerwGE 93, 86 und Urteil vom 16. Juni 1992 - BVerwG 1 D 11.91 -; Claussen/Janzen, a.a.O., Einleitung D 5 c, 31, Köhler/Ratz, BDO, B II 10 Rz. 31 f. <34>). Davon ist hier nicht auszugehen.

Im vorliegenden Fall belastet den Beamten allerdings nicht nur der Umfang und lange Zeitraum seiner betrügerischen Machenschaften, sondern auch der nicht unerhebliche Schaden, der alleine seinem Dienstherrn durch die zu Unrecht erstatteten Beihilfeleistungen entstanden ist. Die vom Bundesdisziplinaranwalt beantragte Degradierung des Beamten war deshalb durchaus in Betracht zu ziehen.

Besondere Umstände des vorliegenden Falles erlauben jedoch eine mildere Bewertung des Dienstvergehens. Zunächst steht fest und wurde auch im Rahmen der strafgerichtlichen Verfolgung zugunsten des Beamten berücksichtigt, daß die Initiative zu dem Leistungstausch von dem ...-Institut ausging und er eine diesbezügliche gängige Praxis bereits vorfand. Dieser Umstand entschuldigt zwar nicht sein eigenes pflichtwidriges Verhalten; es ist jedoch nicht auszuschließen, daß dadurch sein Unrechtsbewußtsein in einem maßnahmerelevanten Ausmaß gemindert worden ist.

Des weiteren ist zugunsten des Beamten zu berücksichtigen, daß er nach seiner Aussage in der. Hauptverhandlung vor dem Senat die nachfolgenden Verordnungen seines Arztes ohne eingehende Untersuchung, zum Teil auch ohne Konsultation auf einen entsprechenden Anruf hin erhalten hat. Eine solche, die therapeutische Wirksamkeit der verordneten Maßnahmen nicht überprüfende Verordnungspraxis mag ebenfalls dazu beigetragen haben, daß das Unrechtsbewußtsein des Beamten gemindert war, sich durch den Tausch mit Leistungen, die er ebenfalls als gesundheitsförderlich empfand, pflichtwidrig zu verhalten.

Schließlich hat der Senat den Eindruck gewonnen, daß der Beamte seine gesamte Lebensführung auf die Behandlung seiner Sarkoidose-Erkrankung ausgerichtet hat. Hierbei hält er insbesondere physikalische Therapieformen, zu denen nach seiner unwiderlegten Einlassung aus früheren Erkenntnissen im Umgang mit seiner Erkrankung auch Saunaanwendungen gehören, für geeignet, den Krankheitsverlauf günstig zu beeinflussen. Diese Fixierung auf eine auf die Behandlung seiner Grunderkrankung ausgerichtete Lebensweise war letztlich auch Triebfeder seines hier zu beurteilenden pflichtwidrigen Verhaltens. Dieser Umstand ermöglicht ebenfalls eine mildere Einstufung des Dienstvergehens im Vergleich zu denjenigen Fällen, in denen die materiell egoistische Motivation das pflichtwidrige Verhalten eines Beamten bestimmt.

Die im vorliegenden Fall zugunsten des Beamten anzuerkennenden besonderen Umstände veranlassen demnach den Senat trotz des verbleibenden Gewichts des Dienstvergehens, noch eine Gehaltskürzung als angemessene und ausreichende disziplinare Reaktion anzusehen.

b)

Der Verhängung dieser Gehaltskürzung steht im vorliegenden Fall die Regelung des § 14 BDO nicht entgegen.

Wie der Senat in ständiger Rechtsprechung zum Ausdruck gebracht hat, lassen Entstehungsgeschichte und Wortlaut des § 14 BDO, der im Bereich der mittleren Disziplinarmaßnahmen des Katalogs (§ 5 Abs. 1 BDO) eine Disziplinierung nur unter eng begrenzten Voraussetzungen zuläßt, erkennen, daß nach einer wegen desselben Sachverhalts verhängten Kriminalstrafe eine Geldbuße oder eine Gehaltskürzung grundsätzlich ausgeschlossen sein soll (BVerwGE 53, 346 und 355; Urteil vom 6. Dezember 1988 - BVerwG 1 D 23.88 - Dok.Ber. B 1989, 79). Die Zulässigkeit einer dieser Disziplinarmaßnahmen läßt sich danach nicht mit Erwägungen begründen, die auch schon Zweck und Ziel der Kriminalstrafe waren. Geldbuße und Gehaltskürzung sind unter dem Gesichtspunkt des Gebots einer Pflichtenmahnung vielmehr nur dann ausnahmsweise zulässig, wenn die Verfehlung zu der Befürchtung Anlaß gibt, der Beamte werde trotz der bereits vom Strafgericht oder einer Ordnungsbehörde verhängten Sanktion erneut gegen seine Beamtenpflichten verstoßen (Urteil vom 6. Dezember 1988 - BVerwG 1 D 23.88 - Dok.Ber. B 1989, 79). Die Frage, ob ein zusätzliches Bedürfnis zur Pflichtenmahnung besteht, setzt mithin die Prognose voraus, wie sich die gerichtliche Strafe auf den Handlungswillen und das künftige Verhalten des Beamten im Dienst und außerhalb des Dienstes auswirken wird. Denn Wesen und Aufgabe einer Maßnahme wie der Gehaltskürzung - und andere als erzieherisch gedachte Disziplinarmaßnahmen werden von der Vorschrift des § 14 BDO nicht erfaßt - sind darauf gerichtet, den Beamten zu künftiger Einhaltung aller Beamtenpflichten und damit zu tadelfreiem Verhalten ganz allgemein anzuhalten (Urteil vom 13. März 1989 - BVerwG 1 D 52.88 - Dok.Ber. B 1989, 191).

Eine solche Prognose führt im vorliegenden Fall zu der Befürchtung, daß sich der Beamte aus Umständen, die in seiner Person begründet sind, trotz der ihm bereits auferlegten Strafe erneut einer Verletzung seiner Beamtenpflichten schuldig machen werde.

In der Hauptverhandlung vor dem Senat hat er sich in hohem Maße uneinsichtig gezeigt, indem er erklärt hat, zu Unrecht verfolgt zu werden, da er kein Betrüger sei. Er habe mit dem Leistungstausch ausschließlich seiner Gesundheit und damit zugleich auch der Erhaltung seiner Dienstfähigkeit dienen wollen. Eine derartige Einstellung zu einem auch für den Beamten erkennbar pflichtwidrigen Verhalten, das bereits Gegenstand eines Strafverfahrens gewesen war, macht deutlich, daß die gerichtlich verhängte Strafe hier offensichtlich alleine nicht ausreicht, ihm das Unrecht seiner Handlung bewußt zu machen und Künftiges pflichtgemäßes Verhalten sicherzustellen. Der Beamte hat vielmehr durch die Fixierung auf die Behandlung seiner Sarkoidose-Erkrankung den Eindruck vermittelt, alle aus seiner Sicht diesem Ziel dienenden Therapiemaßnahmen als beihilfefähige Leistungen in Anspruch nehmen zu dürfen. Es besteht deshalb im vorliegenden Fall die konkrete Befürchtung, daß er auch künftig seiner Pflicht zu wahrheitsgemäßem und vertrauenswürdigem Verhalten gegenüber seinem Dienstherrn jedenfalls dann nicht nachkommt, wenn sich für ihn eine dem vorliegenden Sachverhalt vergleichbare Situation ergibt. Da der Dienstherr auch bei der Gewährung von Beihilfeleistungen mangels ausreichender Kontrollmöglichkeiten in besonderem Maße auf korrektes und wahrheitsgemäßes Verhalten des Beamten angewiesen ist, muß der im vorliegenden Fall trotz Bestrafung nicht ausgeräumten Befürchtung künftigen Versagens durch die zusätzliche Verhängung der Gehaltskürzung begegnet werden.

Da diese Maßnahme zur Pflichtenmahnung erforderlich ist, ist sie auch zur Wahrung des Ansehens des Beamtentums geboten, weil die Allgemeinheit kein Verständnis dafür hätte, daß eine als Pflichtenmahnung erforderliche Disziplinarmaßnahme nicht verhängt, das Disziplinarverfahren vielmehr durch Einstellung abgeschlossen würde.

c)

Bei der Festsetzung der Gehaltskürzung geht der Senat hinsichtlich des Bruchteils von seiner ständigen Rechtsprechung aus, da der Beamte in normalen wirtschaftlichen Verhältnissen lebt. Bei der Laufzeit berücksichtigt der Senat die verbleibende Schwere des Dienstvergehens einerseits, die langjährige, tadelfreie Dienstzeit des zuletzt über Durchschnitt beurteilten Beamten sowie die Dauer des Verfahrens andererseits.

2.

Da der Beamte verurteilt worden ist, müssen ihm nach § 113 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 BDO die Kosten des Verfahrens bis zum Abschluß des ersten Rechtszuges auferlegt werden. Die Kosten der Berufung und die dem Beamten hierin erwachsenen notwendigen Auslagen sind gem. §§ 114 Abs. 2, 115 Abs. 5 BDO zu teilen.