I.

Die Beklagte rechnete mit Bescheid vom 15. Februar 1962 eine an die Mutter des Klägers gezahlte Entschädigungsrente versehentlich nur zum Teil auf deren Hauptentschädigung, so daß bei Erfüllung 1.765,80 DM überzahlt wurden. Unter dem 2. Juli 1962 erließ die Beklagte einen geänderten Anrechnungsbescheid und hob gleichzeitig den fehlerhaften Bescheid vom 15. Februar 1962 "mit Wirkung für die Zukunft" auf. Von dem Überzahlungsbetrag entfielen 1.487,51 DM auf die Hauptentschädigung der Mutter des Klägers und 278,29 DM auf diesen selbst. Der letztere Betrag wurde später mit der noch nicht ausgezahlten Hauptentschädigung des Klägers verrechnet. Hinsichtlich des verbleibenden Betrages enthält die Begründung des Bescheides vom 2. Juli 1962 folgenden Satz: "Der Anteil der Frau G. S. an diesem Betrag in Höhe von 1.487,51 DM wird nicht zurückgefordert." Dieser Bescheid wurde unanfechtbar.

Durch Bescheid vom 8. Mai 1969 wurde dem Kläger als Alleinerben seiner am 12. Februar 1963 verstorbenen Mutter auf Grund des Neunzehnten Gesetzes zur Änderung des Lastenausgleichsgesetzes ein Endgrundbetrag an Hauptentschädigung in Höhe von 21.340 DM zuerkannt. Hierin enthalten ist ein Mehrgrundbetrag in Höhe von 1.980 DM; im übrigen war die Hauptentschädigung bereits erfüllt. In der Begründung des Bescheides heißt es: "Im Bescheid über die Anrechnung von Kriegsschadenrente vom 2. Juli 1962 ist eine Überzahlung von Hauptentschädigung von 1.487,51 DM festgestellt und nicht zurückgefordert. Dieser Betrag wird mit dem neu zuerkannten Mehrgrundbetrag verrechnet."

Die Beschwerde des Klägers, mit der er u.a. geltend machte, einer Verrechnung stehe der im Bescheid vom 2. Juli 1962 zu sehende Verzicht auf Rückforderung entgegen, wies der Beschwerdeausschuß mit Beschluß vom 26. November 1969 hinsichtlich der jetzt allein noch streitigen Verrechnung zurück: Der Bescheid vom 2. Juli 1962 enthalte nur die Anerkennung von Vertrauensschutz für die Vergangenheit, nicht aber einen Verzicht auf Verrechnung mit künftigen Leistungen.

Der hiergegen gerichteten Klage mit dem Antrag, den Bescheid vom 8. Mai 1969 und den Beschwerdebeschluß vom 26. November 1969 insoweit aufzuheben, als darin 1.487,51 DM auf den Mehrgrundbetrag angerechnet werden, hat das Verwaltungsgericht stattgegeben, im wesentlichen aus folgenden Gründen: Der Aufrechnung durch die Beklagte stehe ihr früherer Verzicht entgegen. Das Lastenausgleichsgesetz biete keine Rückforderungsgrundlage für überzahlte Hauptentschädigung. Es seien die Bereicherungsgrundsätze anwendbar, da die Mutter des Klägers den Rückforderungsbetrag ohne rechtlichen Grund erlangt habe. Der Aufrechnung hielte der Kläger Verzicht, Entreicherung und Vertrauensschutz entgegen. Wenn die Ausgleichsbehörden meinten, Vertrauensschutz gewähren zu können, könnten sie dies auch in der Form eines Verzichts erklären. Die Erklärung, der rechtswidrige begünstigende Verwaltungsakt werde mit Wirkung für die Zukunft aufgehoben, der rechtswidrig überzahlte Betrag aber nicht zurückgefordert, könne nach außen hin keine andere Bedeutung haben, möge dies behördenintern auch nur Manifestation des Vertrauensschutzes gewesen sein. Wenn die Beklagte seinerzeit nur den Überzahlungsbetrag nicht habe zurückfordern wollen, hätte sie einen ausdrücklichen Vorbehalt machen müssen. Danach könne dahingestellt bleiben, ob die Aufrechnung wegen Entreicherung entfalle und ob dem Kläger Vertrauensschutz auch hinsichtlich des Mehrgrundbetrages zustehe.

Der Beteiligte hat die vom Verwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt, mit der er Verletzung materiellen Rechts, nämlich Verkennung der Grundsätze des Vertrauensschutzes rügt. Ein Verzicht, Jedenfalls im Sinne einer endgültigen Absicht, die Überzahlung auch bei künftigen Leistungen nicht zurückzufordern, sei weder ausgesprochen, noch sei das Ausgleichsamt dazu auch nur berechtigt gewesen. Spätere Leistungen hätten in den Kreis der rechtlichen Erwägungen und der Interessenabwägung 1962 noch nicht einbezogen werden können. Der rechtskundige Kläger, der auch die Geschäfte seiner Mutter vor dem Ausgleichsamt wahrgenommen habe, und seine Mutter hätten gewußt, daß die bereits 1959 erfolgte und später wieder aufgehobene Anrechnung der Entschädigungsrente bei der Erfüllung der restlichen Hauptentschädigung unterblieben sei. Vertrauensschutz sei auch deshalb nicht gerechtfertigt, weil nach dem eigenen Vortrag des Klägers Vermögensdispositionen im Vertrauen auf die Beständigkeit des rechtswidrigen Verwaltungsaktes nicht getroffen worden seien.

Der Beteiligte beantragt,

Der Kläger beantragt,

Er hält die Revision für unzulässig, weil sie nicht die Verletzung bestimmter Rechtsnormen rüge. Im übrigen verteidigt er das angefochtene Urteil mit Rechtsausführungen und trägt ergänzend vor: Werde gleichwohl ein Rückforderungsanspruch für möglich gehalten, so könne er dem jedenfalls Verwirkung entgegenhalten, weil er nach sieben Jahren nicht mehr mit der Geltendmachung habe rechnen müssen. Die vom Beteiligten aufgeworfenen Fragen zum Vertrauensschutz könnten nur im Falle der Zurückverweisung für das Verwaltungsgericht von Bedeutung werden, falls das Revisionsgericht der Annahme eines Verzichts nicht folge.

Der Beklagte ist im Revisionsverfahren nicht gemäß § 67 Abs. 1 VwGO vertreten.

II.

1.

Die Revision ist zulässig. Das Verwaltungsgericht hat sie zugelassen. Die vom Beteiligten erhobene Sachrüge genügt auch dem gesetzlichen Begründungserfordernis. Daß die Rüge keinen Gesetzesparagraphen angibt, ist schon deshalb unschädlich, weil es ganz allgemein zur Bezeichnung der verletzten Rechtsnorm im Sinne des § 139 Abs. 2 Satz 2 VwGO genügt, in der nach Lage des Falles gebotenen Weise das verletzte Bundesrecht möglichst genau zu bezeichnen; dazu ist die Angabe eines Gesetzesparagraphen nicht stets erforderlich (vgl. Baumbach-Lauterbach, ZPO, 31. Aufl., § 554 Anm. 4 C; Eyermann-Fröhler, VwGO, 6. Aufl., § 139 RdNr. 21; Schunck-De Clerck, VwGO, 2. Aufl., § 139 Anm. 3 d) cc) jeweils mit Nachweisen). Das muß erst recht gelten, wenn es, wie hier, letztlich um ungeschriebene Grundsätze des allgemeinen Verwaltungsrechts geht. Die Anführung des § 335 a Abs. 2 LAG in der Revisionsbegründung hätte in der Sache nicht weitergeführt, da diese Bestimmung hinsichtlich der Rücknahme von Verwaltungsakten und damit zur Frage des Vertrauensschutzes keine eigenständige Regelung getroffen hat, sondern lediglich auf die Grundsätze des allgemeinen Verwaltungsrechts verweist, die auch ohne eine solche Verweisungsnorm anwendbar wären.

2.

Die auf Verletzung materiellen Bundesrechts gestützte Revision eröffnet eine umfassende Prüfung des angefochtenen Urteils (§ 127 Abs. 3 Satz 2 VwGO); sie führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Verwaltungsgericht zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung.

Gegenstand des Verfahrens ist die im Bescheid vom 8. Mai 1969 angeordnete Verrechnung einer früheren Überzahlung mit dem sich aus einer späteren gesetzlichen Änderung ergebenden Mehrgrundbetrag. Die Zulässigkeit dieser Verrechnung hängt davon ab, welcher objektive Erklärungsinhalt dem rechtsbeständig gewordenen Bescheid vom 2. Juli 1962 beizumessen ist. Das Verwaltungsgericht hat diesen Bescheid dahin ausgelegt, er enthalte - obwohl dieses Wort darin nicht gebraucht worden ist - einen Verzicht auf die Geltendmachung der unstreitigen Überzahlung, und zwar nicht nur hinsichtlich einer tatsächlichen Rückzahlung, sondern auch im Hinblick auf eine etwa später sich ergebende Möglichkeit einer Verrechnung mit weiteren Ansprüchen; denn das Ausgleichsamt habe sich eine solche Verrechnung nicht ausdrücklich vorbehalten. Nur deshalb hat das Verwaltungsgericht sich mit der Frage nicht befaßt, ob gegen eine etwa mögliche Verrechnung der Kläger Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes geltend machen könnte.

Dieser Auffassung kann der erkennende Senat nicht folgen. Sie steht im Widerspruch zu der nach dem objektiven Inhalt des Bescheides vom 2. Juli 1962 gewollten Anwendung der - hier wegen Sachzusammenhangs mit dem bundesrechtlich geregelten Lastenausgleich und wegen ausdrücklicher Verweisung in § 335 a Abs. 2 LAG dem Bundesrecht zuzuordnenden - Grundsätze über den Vertrauensschutz bei der Rücknahme rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakte, wie sie der erkennende Senat in ständiger Rechtsprechung unter Berücksichtigung der besonderen Verhältnisse des Lastenausgleichsrechts entwickelt hat. Das ergibt sich aus folgendem:

Der Bescheid vom 2. Juli 1962 ist unanfechtbar geworden. Das Revisionsgericht muß deshalb davon ausgehen, daß der dadurch aufgehobene frühere Bescheid wegen unrichtiger Anrechnung der Entschädigungsrente auf die Hauptentschädigung rechtswidrig war. Auch der Überzahlungsbetrag steht damit fest. Angriffe in dieser Richtung hat der Kläger auch nie geführt, vielmehr lediglich geltend gemacht, die Fehlerhaftigkeit der früheren Anrechnung beruhe allein auf Amtsverschulden; er und seine Mutter hätten die Fehlerhaftigkeit weder erkannt noch erkennen müssen. Es besteht danach kein Anlaß, der Rücknahme des "fehlerhaften" Anrechnungsbescheides und den Anrechnungsfragen weiter nachzugehen.

Der Anrechnungsbescheid ist an sich ein belastender Verwaltungsakt, weil er den dem Betroffenen zustehenden Anspruch auf Auszahlung der zuerkannten Hauptentschädigung um die darauf angerechneten Rentenzahlungen schmälert. Ist aber, wie hier unanfechtbar feststeht, der Anrechnungsbetrag (durch Bescheid vom 15. Februar 1962) zu niedrig festgesetzt worden, weil das Ausgleichsamt einen Teil der tatsächlich gezahlten Rente bei der Berechnung versehentlich außer Ansatz gelassen hat, so wirkt der Anrechnungsbescheid insoweit und durch das darin ausgesprochene Absehen von Rückforderung als begünstigender Verwaltungsakt. Enthält ein Verwaltungsakt sowohl begünstigende als auch belastende Bestandteile und lassen sich diese nicht voneinander trennen, so ist einer Gesamtbetrachtung zu entnehmen, was entscheidend ist (BVerwG, Urteil vom 21. Mai 1969 - BVerwG III C 5.68 - [ZLA 1969, 213 = DÖV 1969, 792]). Daraus folgt, daß der Bescheid vom 2. Juli 1962, mit dem die günstigere Anrechnung aufgehoben und gleichzeitig durch einen dem richtigen Anrechnungsbetrag entsprechenden Bescheid ersetzt wurde, den von Rechtsprechung (seit BVerwGE 11, 136) und Lehre entwickelten Grundsätzen über die Rücknahme begünstigender rechtswidriger Verwaltungsakte unterlag. Danach hat die Verwaltungsbehörde das öffentliche Interesse an der Herstellung des gesetzmäßigen Zustandes abzuwägen gegen die schutzwürdigen Interessen des von der Rücknahme Betroffenen, wenn und soweit er auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und sein Vertrauen schutzwürdig ist. Das hat auch das Ausgleichsamt offensichtlich erkannt. Zwar ist es auf Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes in seinem Bescheid vom 2. Juli 1962 nicht ausdrücklich eingegangen. Daß es sie aber berücksichtigt hat, ergibt sich aus dem differenzierenden Inhalt der von ihm getroffenen Entscheidung. Es hat nämlich nicht einfach den rechtswidrigen Anrechnungsbescheid aufgehoben und durch den bei Berücksichtigung der Tatsachen und Rechtslage allein rechtmäßigen ersetzt, sondern gleichzeitig zum Interessenausgleich eine Entscheidung getroffen, welche die Mutter des Klägers mit Rücksicht auf die in den Verantwortungsbereich der Behörde fallende Fehlerhaftigkeit des Bescheides vom 15. Februar 1962 nur hinsichtlich des schon ausgezahlten Betrages schonen sollte. Das ergibt sich daraus, daß das Ausgleichsamt in bezug auf den überzahlten Betrag nur hinsichtlich des auf die Mutter des Klägers entfallenden Teilbetrages von 1.487,51 RM ausgesprochen hat, dieser Betrag werde nicht zurückgefordert. Daß damit das Ausgleichsamt allein die bereits getroffene Vermögensdisposition der Mutter des Klägers als schutzwürdig anerkennen wollte, folgt auch daraus, daß eine entsprechende Einschränkung hinsichtlich des auf den Kläger selbst entfallenden Anteils in dem Änderungsbescheid nicht enthalten ist; dieser Anteil ist dann auch unstreitig und widerspruchslos später mit dem Anspruch des Klägers auf Hauptentschädigung verrechnet worden. Berücksichtigt man weiter, daß das Ausgleichsamt den Anrechnungsbescheid ausdrücklich "mit Wirkung für die Zukunft" - und zwar insoweit ohne jede Einschränkung - geändert hat, so konnte dies, da nach der damaligen Rechtslage die Mutter des Klägers keine weiteren Ansprüche hatte, bei verständiger Würdigung nur bedeuten, daß für etwaige spätere Ansprüche, über die noch nicht verfügt sein konnte, allein der geänderte Bescheid maßgeblich sein sollte. Eine solche Differenzierung war sachlich gerechtfertigt, weil Vertrauensschutz regelmäßig nicht in die Zukunft wirken kann (Urteil vom 7. Dezember 1972 - BVerwG III C 33.71 - [Buchholz 427.3 § 335 a Nr. 48]). Bei Würdigung der Umstände dieses Falles stand mithin die Mutter des Klägers - und nach deren Tod der Kläger als ihr Erbe - im Ergebnis nicht anders, als wäre ausdrücklich nur von "Rückzahlung derzeit" abgesehen worden, spätere Verrechnung mit anderen Ansprüchen aus dem gleichen Schadensereignis aber vorbehalten worden.

Erstreckt sich aber der Vertrauensschutz nicht ohne weiteres auf den später entstandenen Erhöhungsanspruch, so war die Rückforderung des überzahlten Betrages durch Verrechnung unter dem rechtlichen Gesichtspunkt des Erstattungsanspruchs gerechtfertigt. Denn ein solches Rückforderungsrecht besteht stets, wenn die Gerechtigkeit einen Ausgleich der mit der Rechtslage nicht übereinstimmenden Vermögenslage erfordert (Urteile vom 9. Mai 1958 - BVerwG III C 42.57 - [BVerwGE 6, 323] und vom 15. Juni 1972 - BVerwG III C 32.70 - [BVerwGE 40, 147 - Buchholz 427.3 § 335 a Nr. 44]). Es besteht dann auch im Sinne von § 350 a Abs. 2 LAG. Aus dieser Bestimmung folgt in Verbindung mit ihrem Absatz 1, daß ein Rückforderungsanspruch, der nach Absatz 2 auch die Verrechnung voraussetzt, sich nicht nur unmittelbar aus dem Lastenausgleichsgesetz, sondern auch nach allgemeinem Verwaltungsrecht ergeben kann. Es ist hier kein Gesichtspunkt ersichtlich, der es gerechtfertigt erscheinen lassen könnte, die aus einer Fehlentscheidung erwachsenen materiellen Vorteile auch bei späterer Erhöhung der gesetzlichen Leistungen schlechthin zu erhalten, also ohne Rücksicht darauf, ob etwa auch im Hinblick auf den Erhöhungsbetrag ein besonderer schutzwürdiger Vertrauenstatbestand bejaht werden kann. Etwas anderes könnte nur gelten, wenn ein - hier vom Verwaltungsgericht ohne hinreichende Begründung bejahter - Verzicht auf die Geltendmachung einer Überzahlung in zweifelsfreier Weise endgültig und uneingeschränkt auch für die Zukunft erklärt worden wäre. Daß an die Annahme eines solchen Verzichts strenge Anforderungen zu stellen sind, folgt daraus, daß es sich dabei um einen Ausnahmetatbestand handelt.

Das Ausgleichsamt durfte mithin bei Erlaß des Bescheides vom 8. Mai 1969 berücksichtigen, daß sich die beim Erlaß des Bescheides vom 2. Juli 1962 gegebene schutzwürdige Lage durch die gesetzliche Leistungserhöhung geändert hatte. Wie der erkennende Senat schon in seinem Urteil vom 15. Juni 1972 (a.a.O.) entschieden hat, ist der Rückforderungsanspruch in solchen Fällen nicht endgültig untergegangen, in denen dem Geschädigten ein Anspruch aus demselben Rechtsverhältnis erwächst und über diesen Anspruch noch nicht verfügt wurde. Hatte aber der Bescheid vom 2. Juli 1962 objektiv nur den Inhalt, daß derzeit von der Erstattung durch Rückzahlung abgesehen werde, die Verrechnung der Überzahlung jedoch vorbehalten bleibe für den Fall, daß dem Empfänger weitere Ausgleichsansprüche aus demselben Schadensereignis erwachsen, so bestand bei Erlaß des Bescheides vom 8. Mai 1969 im Sinne von § 350 a LAG der dort vorausgesetzte Rückforderungsanspruch (Urteil vom 25. Januar 1973 - BVerwG III C 36.72 - [Buchholz 427.3 § 335 a Nr. 49 = Mtbl. BAA 1974, 35 = DVBl. 1974, 96]). Daß der Kläger im Bescheid von 1969 kraft Erbfolge an die Stelle seiner Mutter getreten ist, die durch den Bescheid vom 2. Juli 1962 hinsichtlich der Überzahlung begünstigt worden war, ändert an der Rechtslage nichts, da der Kläger nach allgemeinen erbrechtlichen Regeln in den Anspruch seiner Mutter auf spätere Erhöhung eingetreten ist und hierbei auch die seiner Mutter gegenüber zulässige Verrechnung gegen sich gelten lassen muß.

Danach erweist sich die Entscheidung des Verwaltungsgerichts als unrichtig, ohne daß sich durch das Revisionsgericht abschließend beurteilen ließe, ob die Klage abgewiesen werden kann. Der Kläger hat sich nämlich ausdrücklich darauf berufen, er habe dem Bescheid vom 2. Juli 1962 eine andere als die ihm vorstehend beigemessene Bedeutung gegeben. Das kann, da das angefochtene Urteil immerhin seiner Auffassung, es habe ein endgültiger Verzicht vorgelegen, gefolgt ist, nicht als unvertretbar angesehen werden. Ist aber möglicherweise nur deshalb gegen den Bescheid vom 2. Juli 1962 kein Rechtsmittel eingelegt worden, weil sich das Ausgleichsamt darin jedenfalls nicht ausdrücklich die Verrechnung vorbehalten hatte, so wird zwar die Verrechnung nicht unzulässig; der Betroffene muß aber nach den im Urteil des Senats vom 25. Januar 1973 - BVerwG III C 36.72 - (a.a.O.) aufgestellten Grundsätzen dann die Möglichkeit haben, sich im Rückforderungsverfahren (hier also bei Verrechnung) - wie sonst nur im Rücknahmeverfahren - auf Vertrauensschutz zu berufen. Da das Verwaltungsgericht wegen seiner anderen rechtlichen Beurteilung in eine Tatsachenfeststellung und rechtliche Würdigung zur Frage des Vertrauensschutzes nicht eingetreten ist, muß die Sache an das Verwaltungsgericht zurückverwiesen werden.

Die Ausgleichsbehörden werden, um Verzögerungen der endgültigen Entscheidung entgegenzuwirken oder überhaupt Rechtsmittelverfahren wegen ungenauer Formulierungen auszuschließen, in Rücknahmebescheiden sorgfältiger darauf achten müssen, daß die der Entscheidung von der Behörde beigemessenen Rechtsfolgen eindeutig klargestellt werden.

Die Zurückverweisung wird hier nicht dadurch entbehrlich, daß der Kläger einer etwa gegebenen Verrechnungsmöglichkeit Verwirkung entgegenhält. Die bisherigen Feststellungen ermöglichen dem Senat auch insoweit keine abschließende Entscheidung. Denn allein der Zeitablauf bis zu dem Bescheid vom 8. Mai 1969 begründet noch keine Verwirkung, ganz abgesehen davon, daß es nach dem Vorstehenden - entgegen der Auffassung des Klägers in der Revisionserwiderung - insoweit nicht auf die seit dem Bescheid vom 2. Juli 1962 verstrichene Zeit ankommt, sondern auf den Zeitpunkt abzuheben ist, zu dem die Verrechnung möglich wurde; das war der 11. Mai 1967, an dem das am 10. Mai 1967 verkündete Neunzehnte Gesetz zur Änderung des Lastenausgleichsgesetzes (BGBl. I S. 509) nach seinem § 8 in Kraft trat. Wie der Senat in seinem Urteil vom 7. Februar 1974 - BVerwG III C 115.71 - ausgesprochen hat, bedeutet die Verwirkung als Hauptanwendungsfall des Verbots widersprüchlichen Verhaltens, daß ein Recht nicht mehr ausgeübt werden darf, wenn seit der Möglichkeit seiner Geltendmachung längere Zeit verstrichen ist und besondere Umstände hinzutreten, die die verspätete Geltendmachung als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen. Das ist insbesondere der Fall, wenn der Verpflichtete infolge eines bestimmten Verhaltens des Berechtigten darauf vertrauen durfte, daß dieser das Recht nach so langer Zeit nicht mehr geltend machen würde, der Verpflichtete tatsächlich darauf vertraut hat, daß das Recht nicht mehr ausgeübt würde, und sich infolgedessen in seinen Vorkehrungen und Maßnahmen so eingerichtet hat, daß ihm durch die verspätete Durchsetzung des Rechts ein unzumutbarer Nachteil entstehen würde.

Für die erneute Verhandlung und Entscheidung wird das Verwaltungsgericht zur Frage des Vertrauensschutzes zu beachten haben: Es geht nicht mehr um den Verbrauch der früheren Überzahlung, sondern allein um den Schutz einer etwaigen Vermögensdisposition, die im Hinblick auf den unmittelbar aus dem Gesetz sich ergebenden Erhöhungsbetrag vorgenommen worden sein könnte. Falls der Kläger darauf vertraut hat und darauf vertrauen durfte, die Überzahlung sei durch das Absehen von Rückforderung des überzahlten Betrages endgültig erledigt, so daß er mit dem ungeschmälerten gesetzlichen Erhöhungsbetrag rechnen konnte, könnte er eine etwa getroffene Vermögensdisposition der Verrechnung entgegenhalten.