Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 14.05.1969, Az.: BVerwG V C 167.67

I.

Die im Jahre 1902 geborene Klägerin ist blind. Im April 1962 beantragte sie bei dem Beklagten die Gewährung von Blindenhilfe nach dem Bundessozialhilfegesetz - BSHG -. Ihr Antrag wurde von den Verwaltungsbehörden mit der Begründung abgelehnt, ihr könne die Verwertung ihres Grundbesitzes, der einen Verkehrswert von über 100.000 DM habe, zugemutet werden. Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben. Das Berufungsgericht hat - unter Abweisung der Klage im übrigen - den Beklagten zur Gewährung von Blindenhilfe seit dem 1. Juni 1962 mit der Maßgabe verpflichtet: Die Blindenhilfe ist als unverzinsliches, nur im Falle des Todes, des Verlustes des Eigentums am Hause oder des Wegfalls eines ausreichenden Feuerversicherungsschutzes zurückzuzahlendes Darlehn gegen Sicherung des Rückzahlungsanspruchs durch Belastung des Grundstücks der Klägerin zu gewähren.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision des Beklagten. Er hat den Antrag gestellt,

Die Klägerin hat Zurückweisung der Revision und im Wege der Anschlußrevision beantragt,

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht hat sich am Verfahren beteiligt. Er ist der Auffassung, daß ein Härtefall im Sinne des § 89 BSHG vorliege.

II.

Die Revision des Beklagten konnte nur teilweise Erfolg haben. Der Anschlußrevision war der Erfolg zu versagen.

1.

Die Klägerin begehrt Blindenhilfe nach dem Bundessozialhilfegesetz. Mit Rücksicht auf ihren bereits vor Inkrafttreten des Bundessozialhilfegesetzes gestellten Antrag könnte ihrem Begehren, hätte es im übrigen Erfolg, bereits mit Wirkung vom 1. Juni 1962 an stattgegeben werden. Dagegen erfaßt der Antrag der Klägerin nicht die Zeit nach Erlaß des Widerspruchsbescheides vom 15. Januar 1964; denn nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gilt auch für die Blindenhilfe der allgemeine Grundsatz, daß der gerichtlichen Nachprüfung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung zugrunde zu legen ist. Das hat das Bundesverwaltungsgericht bereits in seinen Urteilen vom 15. November 1967 - BVerwGE 28, 216 - und vom 3. Juli 1968 - BVerwG V C 33.68 - entschieden.

2.

Das Bundesverwaltungsgericht teilt die Auffassung des Berufungsgerichts, daß das an die Klägerin gerichtete Verlangen, vor Einsetzen der Blindenhilfe ihr Grundvermögen zu verwerten, eine Härte im Sinne des § 88 Abs. 3 BSHG darstellt.

Unter den Parteien herrscht kein Streit darüber, daß das Einkommen der Klägerin die bei der Blindenhilfe zu beachtende besondere Einkommensgrenze des § 81 Abs. 2 BSHG nicht erreicht und deshalb die Gewährung der Blindenhilfe davon abhängt, ob die Klägerin Vermögen hat, das sie vor Gewährung der Blindenhilfe einzusetzen hat.

Maßgeblich für die Beantwortung dieser Frage ist - außer dem Abschnitt 1 des Gesetzes - allein § 88 BSHG. Zwar findet sich in § 28 BSHG der Hinweis darauf, daß Hilfe in besonderen Lebenslagen - und zu diesen zählt die Blindenhilfe - gewährt wird, wenn dem Hilfesuchenden die Aufbringung der Mittel auch nicht aus seinem Vermögen zugemutet werden kann. Indessen kommt dieser Vorschrift lediglich die Bedeutung eines Hinweises auf die Vorschriften des Abschnitts 4 des Gesetzes zu (dazu auch BVerwGE 23, 149 [152]). Dies erweist schon der Wortlaut. Im übrigen folgt aus der - amtlichen - Überschrift des § 28 BSHG (Personenkreis) und der des § 88 BSHG (Einzusetzendes Vermögen, Ausnahmen), daß die beiden genannten Vorschriften einander ergänzen. Allein § 88 BSHG ist danach maßgebend für die Beantwortung der Frage, ob vor Gewährung von Sozialhilfe Vermögen einzusetzen ist.

Unstreitig ist dabei, daß das der Klägerin gehörende Haus nicht Schonvermögen im Sinne des § 88 Abs. 2 Nr. 7 BSHG ist. Es ist kein kleines Hausgrundstück, das die Klägerin ganz oder teilweise bewohnt.

Zu Recht hat deshalb das Berufungsgericht die Frage aufgeworfen, ob das Verlangen, das Grundstück zu verwerten, eine Härte im Sinne des § 88 Abs. 3 BSHG darstellen würde.

In seinem Urteil vom 26. Januar 1966 - BVerwGE 23, 149 (159) [BVerwG 26.01.1966 - V C 88/64] - hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, daß die Härtevorschrift des § 88 Abs. 3 BSHG dann zum Zuge kommt, wenn die Anwendung der Regelvorschriften nicht zu einem den Leitvorstellungen des § 88 Abs. 2 BSHG entsprechenden Ergebnis führen würde. Es soll also in atypischen Fällen ein Ergebnis erzielt werden, das der Regelung des Gesetzes für die typischen Fälle gleichwertig ist. Unter diesen Umständen kommt es bei der Anwendung der Härtevorschrift des § 88 Abs. 3 BSHG wesentlich auf die Umstände des Einzelfalles an (Urteil vom 11. September 1968 - BVerwG V C 144.67 - [RdL 1968, 331 = FEVS 16, 81]).

Aus den tatsächlichen Feststellungen des angefochtenen Urteils ergibt sich, daß die Klägerin das ihr gehörende Haus bereits vor ihrer Erblindung bewohnt hat und aus diesem Grund und durch die längere Gewöhnung mit den Verhältnissen ihrer Umgebung besonders vertraut ist. Als Hauseigentümerin findet sie bei ihren Mietern Unterstüzung. Ihre Wohnung ist mit einer Zentralheizung ausgestattet, die von der Klägerin bedient werden kann. Angesichts der Tatsache, daß die Klägerin alleinsteht und im Zeitpunkt der Antragstellung bereits 60 Jahre alt war, würde der Verkauf, weil die Gefahr eines Wohnungs- und Umgebungswechsels nach sich ziehend, unter den vorgegebenen Umständen für die Klägerin eine Härte bedeuten.

Es mag sein, daß auch Blinde vielfach genötigt sind, ihre Wohnung zu wechseln. Indessen kann aus dieser Tatsache nicht gefolgert werden, daß das Verlangen, das Hausgrundstück zu veräußern, für die Klägerin keine Härte darstellen würde. Es kommt nämlich, wie ausgeführt, auf die besonderen Umstände des Einzelfalles an. Abgesehen davon ist auch bei der Anwendung der Härtevorschrift auf die Leitvorstellungen des Gesetzes zu achten. Freilich hat das Gesetz in den Vorschriften über den Einsatz des Vermögens keine besonderen Schutzvorschriften für die Blinden getroffen. Dies kann jedoch nicht davon entbinden, die besondere Stellung, die der Blindenhilfe im Rahmen des Bundessozialhilfegesetzes zukommt mit zu beachten.

Der vorliegende Fall gibt zwar keine Veranlassung, der Frage näher nachzugehen, ob das Bundessozialhilfegesetz die Umwandlung von Vermögen in Einkommen unbeachtet läßt (dazu auch Urteil vom 11. September 1968 - BVerwG V C 32.68 - [FEVS 16, 88 = NDV 1969, 146 = RdL 1968, 330 = VerwRspr. 20, 114 = ZfSH 1968, 376]) und ob bei einer Verrentung vorhandenen Vermögens die Vorschriften über den Einsatz von Einkommen oder die über den Einsatz von Vermögen maßgebend sind. Die Klägerin hat nämlich ihr Hausgrundstück nicht auf Rentenbasis verkauft.

Wohl spielt die Einkommensgrenze bei der Blindenhilfe in anderem Zusammenhang eine Rolle. Die Einkommensgrenze ist bei der Blindenhilfe mit 1.000 DM (§ 81 Abs. 2 BSHG) verhältnismäßig hoch angesetzt. Dieser Umstand und die Tatsache, daß die Blindenhilfe ohne Rücksicht auf einen im einzelnen Falle nachzuweisenden Bedarf gezahlt wird, lassen den Schluß zu, daß der Gesetzgeber mit der Blindenhilfe nicht so sehr einem wirklichen oder erfahrungsgemäß vorhandenen wirtschaftlichen Bedarf steuern, sondern in erster Linie Mittel zur Befriedigung laufender auch immaterieller Bedürfnisse des Blinden bereithalten will. Die verhältnismäßig hohe Einkommensgrenze der Blindenhilfe ist deshalb nicht nur als Anreiz zu verstehen, trotz blindheitsbedingter Behinderung eine Arbeit aufzunehmen, sondern auch als Zeugnis für die Absicht des Gesetzgebers, dem Blinden die Möglichkeit zu eröffnen, sich trotz Blindheit mit seiner Umgebung vertraut zu machen, mit eigenen Mitteln Kontakt zur Umwelt zu pflegen und am kulturellen Leben teilzunehmen. Freilich kommt diese Absicht nicht in gleichem Maße in den Vorschriften über das Schonvermögen zum Ausdruck. Indessen kann das jedenfalls in Fällen der vorliegenden Art kein ausreichender Grund sein, die für die Blindenhilfe maßgebenden Leitvorstellungen unbeachtet zu lassen. Die Vorschriften über das Schonvermögen sollen in der Regel verhindern, daß die Sozialhilfe zu einem wirtschaftlichen Ausverkauf führt. Darüber hinaus sollen sie das Selbsthilfestreben des Hilfeempfängers unterstützen (BVerwGE 23, 149 [158]). Diese auf eine regelmäßig nur vorübergehende Notlage zugeschnittenen Erwägungen lassen sich auf Fälle der vorliegenden Art nicht ohne weiteres übertragen. Für die Klägerin kommt die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit nicht mehr in Betracht. Der Zustand der Blindheit ist stationär. Können aber nicht die für die Umschreibung des Schonvermögens maßgebenden Regelvorstellungen herangezogen werden, ist demnach auf die der Blindenhilfe zugrundeliegenden allgemeinen gesetzgeberischen Erwägungen abzustellen. Erweisen die Umstände des vorliegenden Einzelfalles, daß die für die Blindenhilfe regelmäßig maßgebenden Vorschriften nicht in ausreichendem Maße den Verhältnissen der Klägerin gerecht werden können, so ist mit dem Berufungsgericht davon auszugehen, daß ein Härtefall im Sinne des § 88 Abs. 3 BSHG vorliegt.

Gleichwohl ist der Beklagte nicht allein aus diesem Grunde gehalten, der Klägerin ohne Rücksicht auf das vorhandene Vermögen Blindenhilfe zu gewähren.

Zwar könnte der Beklagte nicht aus § 89 BSHG die Befugnis ableiten, der Klägerin Blindenhilfe in Form eines Darlehns zu gewähren. § 89 BSHG gestattet die Darlehnsgewährung bei Unmöglichkeit des sofortigen Verbrauchs oder der sofortigen Verwertung des Vermögens oder dann, wenn eine Härte vorliegt. Es ist indessen nicht ersichtlich, daß die Veräußerung des Grundbesitzes der Klägerin unmöglich wäre. Aber auch eine Härte im Sinne des § 89 BSHG liegt nicht vor. Der Begriff der Härte nach § 89 BSHG kann dabei nicht in demselben Sinne verstanden werden, wie der des § 88 Abs. 3 BSHG. Dies einmal, weil § 89 BSHG schon nach seinem Wortlaut nur dann angewendet werden kann, wenn nach § 88 BSHG Vermögen einzusetzen ist, demnach also voraussetzt, daß eine Härte im Sinne des § 88 Abs. 3 BSHG, die die Verwertung des Vermögens regelmäßig ausschließt, nicht vorliegt. Zum anderen aber auch aus methodischen Gründen: § 89 BSHG verwendet den Begriff der Härte selbständig ohne Rückverweisung auf § 88 Abs. 3 BSHG. Unter diesen Umständen kann der Begriff der Härte nach § 89 BSHG zutreffend nur im Zusammenhang mit dem Begriff der Unmöglichkeit der Verwertung in eben dieser Vorschrift verstanden werden. Der tatsächlichen wirtschaftlichen Unmöglichkeit soll der Fall gleichgestellt werden, daß die Verwertung unwirtschaftlich wäre, sei es, weil kein ausreichender Markt vorhanden ist, sei es, weil wegen voraussichtlich nur vorübergehender Dauer des Bedarfs die Verwertung des Vermögens mit unverhältnismäßigen Kosten oder sonstigen wirtschaftlichen Nachteilen verbunden wäre. Die Härte liegt hier also in der Verwertung als solcher, nicht - wie in § 88 Abs. 3 BSHG - in der Beeinträchtigung der sozialen Stellung des Hilfesuchenden. Ein so umschriebener Härtefall im Sinne des § 89 BSHG liegt hier aber nicht vor. Es mag sein, daß eine verhältnismäßig hohe Erlösminderung hingenommen werden müßte, würde das Hausgrundstück der Klägerin nur gegen Einräumung eines Wohnrechts verkauft. Der Verkauf wäre indessen weder unmöglich noch mit unverhältnismäßigen wirtschaftlichen Nachteilen verbunden, denn der Erlösminderung stünde die Einräumung eines Wohnrechts gegenüber.

Die Befugnis des Beklagten, der Klägerin auf andere Weise als durch Auszahlung der Blindenhilfe ohne jede Bedingung oder Auflage zu helfen, mag auch nicht daraus herzuleiten sein, daß § 88 Abs. 3 BSHG davon spricht, die Sozialhilfe "darf" nicht von der Verwertung von Vermögen abhängig gemacht werden. Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang, daß auch § 88 Abs. 2 BSHG, der das Schonvermögen aufzählt, lediglich davon spricht, daß die Sozialhilfe nicht von der Verwertung von Schonvermögen abhängig gemacht werden dürfe. Es wäre aber nicht recht verständlich, wenn § 88 Abs. 2 BSHG eine Ermessensvorschrift darstellte. All dies mag jedoch auf sich beruhen; denn die Befugnis des Beklagten, die Klägerin auf andere Weise als durch bedingungslose Auszahlung der Blindenhilfe zu unterstützen, ergibt sich aus einer anderen Erwägung.

Es ist bereits oben dargelegt worden, daß der Begriff der Härte immer nur mit Blick auf den Einzelfall ausgefüllt werden kann. Das folgt nicht nur aus der atypischen Situation, die mit Hilfe der Härteregelung erfaßt werden soll. Das folgt auch aus dem allgemeinen sozialhilferechtlichen Gebot der Individualisierung der Hilfe (§ 3 Abs. 1 BSHG) und dem Gebot der Selbsthilfe (§ 2 Abs. 1 BSHG). Das Gebot der Individualisierung wiederum steht in engem Zusammenhang mit dem weiteren Grundsatz, daß die Leistungsvorschriften des Gesetzes mit den Vorschriften über den Einsatz (des eigenen Einkommens und damit auch) des eigenen Vermögens in einem engen Zusammenhang stehen (BVerwGE 21, 208 [211]; 29, 108 [111] und 29, 295 [297]). Dieser Zusammenhang zwischen der Leistungs- und der Bedarfsseite führt bereits zu dem Ergebnis, daß der Härtevorschrift des § 88 Abs. 3 BSHG nicht allein durch gänzliche Freilassung des Vermögens Rechnung getragen werden kann (und muß). Genügt etwa eine teilweise Verwertung des Vermögens, um eine vorhandene Härte zu beseitigen, so folgt aus den dargelegten allgemeinen Grundsätzen, daß das Einsetzen der Sozialhilfe von der Verwertung des Restvermögens abhängig gemacht werden darf. Ebensowenig bestehen Bedenken dagegen, etwa dadurch einer vorhandenen Härte zu begegnen, daß Sozialhilfe in Form eines Darlehns unter Sicherung durch das vorhandene Vermögen gewährt wird.

Freilich ist es nach der Entstehungsgeschichte des Gesetzes und nach seinem Aufbau nicht zulässig, ganz allgemein Sozialhilfe in Form eines Darlehns zu gewähren. Zwar mag das nicht ohne weiteres aus den Vorschriften des Bundessozialhilfegesetzes über den Kostenersatz (§ 92 BSHG) folgen; denn diese Vorschriften beschäftigen sich nur mit der Frage, was zu geschehen hat, wenn die Sozialhilfe nicht aus einem anderen Rechtsgrunde zurückgefordert werden kann. Dem kann auch nicht entgegengehalten werden, daß die Vorschriften über den Kostenersatz überflüssig wären, gäbe es anderweitige Ersatzmöglichkeiten., Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits früher ausgeführt, daß z.B. die Rückforderung der Sozialhilfe ohne Rücksicht auf den den Empfänger der Sozialhilfe begünstigenden § 92 BSHG nach den Regeln des allgemeinen Verwaltungsrechts zu erfolgen hat, wenn die Sozialhilfe zu Unrecht gewährt worden ist (Urteil vom 30. November 1966 - BVerwG V C 228.65 - [FamRZ 1967, 332 = FEVS 14, 443 - NDV 1967, 182 = VerwRspr, 18, 1010 = ZfSH 1967, 184]). Das mag aber dahinstehen: Jedenfalls enthält § 92 BSHG auch keine Regelung für die Fälle, in denen das Bundessozialhilfegesetz ausdrücklich die Gewährung von Sozialhilfe in Form eines Darlehns vorsieht. Hiernach kann § 92 BSHG kaum als ausreichender Beleg dafür angesehen werden, daß Sozialhilfe in Form von Darlehn unzulässig ist, weil die Ersatzvorschriften des Gesetzes umgangen würden.

Gewichtiger als der Hinweis auf § 92 BSHG ist unter diesen Umständen, daß der Gesetzgeber nicht ganz allgemein, sondern nur für einzelne Fälle die Gewährung von Sozialhilfe in Form von Darlehn zugelassen hat. Zuzugeben ist, daß nicht allein diese Tatsache, sondern auch die weitergehende Überlegung, daß das vornehmste Ziel der Sozialhilfe, den einzelnen unabhängig von ihr zu machen, gegen die Hilfe durch Darlehn sprechen kann, denn die Darlehnsgewährung würde u.U. den Hilfeempfänger von dem Sozialhilfeträger abhängig machen können. Indessen darf diese allgemeine Überlegung nicht zu dem allgemeinen Schluß führen, außer in den im Gesetz genannten Fällen sei die Gewährung von Sozialhilfe durch Darlehn unzulässig. Ein derartiger verallgemeinernder Gegenschluß wäre schon deshalb nicht tragfähig, weil die Sozialhilfe zwar einerseits den Hilfesuchenden nicht durch zurückzuzahlende Darlehn wirtschaftlich behindern und seine eigene Initiative lähmen darf, andererseits aber auch nicht eine Hilfe gewährt werden soll, die mehr bewirkt als die Beseitigung des jeweiligen Notstandes. Aus diesem Grunde hat das Bundesverwaltungsgericht etwa unter Hinweis auf das Selbsthilfegebot des Sozialhilferechts die Möglichkeit aufgezeigt, einen um Ausbildungshilfe Nachsuchenden u.U. auf ein Darlehn von dritter Seite zu verweisen (BVerwGE 27, 58).

Auch im vorliegenden Falle würde die Gewährung von Sozialhilfe in Form eines zinslosen Darlehns nicht gegen allgemeine Grundsätze des Sozialhilferechts verstoßen, wenn die Rückzahlung des Darlehns nicht vor dem Tode der Klägerin verlangt werden könnte.

Im vorliegenden Falle liegt die Härte darin, daß die Klägerin bei Verwertung ihres Vermögens u.U. genötigt wäre, trotz ihres Alters und trotz ihrer Eingewöhnung in ihre jetzige Umwelt umzuziehen, ohne daß gewichtige Gründe - wie etwa die Aufnahme einer Arbeit - für den Umzug angeführt werden könnten.

Ist es aber vorwiegend das berechtigte Interesse nach Beibehaltung ihrer jetzigen Wohnung und Umgebung sowie des zuträglichen Verhältnisses zu ihren Mietern, so kann der Härte nicht nur dadurch begegnet werden, daß von dem Einsatz des Vermögens der Klägerin gänzlich abgesehen wird. Es genügt, wenn die Klägerin Eigentümerin ihres Hauses und Inhaberin ihrer Wohnung bleibt. Dies ist aber auch dann erreichbar, wenn die Sozialhilfe in Form eines Darlehns gewährt wird, sofern das Darlehn nicht vor dem Tode der Klägerin rückzahlbar ist. Diese Form der Hilfe würde nicht zu einer wirtschaftlichen Behinderung der Klägerin führen. Zwar würde der wirtschaftliche Wert des Hauses bei Eintragung etwa einer Sicherungshypothek langsam abnehmen. Dieser Umstand würde jedoch der Darlehnsgewährung nicht entgegenstehen; denn nach den oben gemachten Darlegungen liegt die Härte im vorliegenden Falle nicht in dem Ansinnen, das Vermögen als solches zu verwerten, sondern in der mit der Vermögensverwertung einhergehenden Gefahr, daß die Klägerin als ältere und alleinstehende, auf Dauer erblindete Frau in eine ihr fremde Umgebung versetzt würde. Gerade diese wirtschaftlich nicht ohne weiteres faßbaren Erschwernisse sollen aber mit der Blindenhilfe beseitigt werden.

Selbstverständlich wäre der Beklagte befugt, die Rückzahlung des Darlehns dinglich zu sichern und auch gegen eine etwaige Gefährdung der Sicherheit Vorkehrungen zu treffen. All dies und auch die Frage, auf welchem Wege das Darlehn zu verschaffen ist oder ob das oben dargestellte Ziel der Blindenhilfe im vorliegenden Fall auf anderem Wege zu erreichen wäre, ist jedoch von dem Gericht nicht näher zu erörtern, weil es sich um die Form der Sozialhilfe handelt, über die nach pflichtgemäßem Ermessen der Beklagte entscheidet (§ 4 Abs. 2 BSHG). Ist der Beklagte verpflichtet, nach Ermessen zu entscheiden, so ist das Urteil des Berufungsgerichts in ein Bescheidungsurteil abzuwandeln. Mit dieser Maßgabe war der Revision des Beklagten stattzugeben. Dagegen war die weitergehende, auf die völlige Freilassung des Grundvermögens gerichtete Anschlußrevision der Klägerin zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1, 188 VwGO.