I.

Der Beigeladene ist Inhaber einer im Zentrum der klagenden Stadt gelegenen Gaststätte. Er beabsichtigt, die im Erdgeschoß des Geschäftshauses Roßkampfstraße 27 in der Nähe des Hauptbahnhofes befindlichen Gaststättenräume - ohne daß dies mit Umbaumaßnamen verbunden sein soll - künftig als Automatenspielsalon zu nutzen. Hierfür beantragte er im Februar 1984 bei der Baubehörde der Klägerin die erforderliche Genehmigung.

Für das betreffende Gebiet galt als Festsetzung eines übergeleiteten Bebauungsplans die "Baustufe II a" (Wohngebiet mit Gewerbebetrieben). Der Gemeinderat der klagenden Stadt hatte schon im September 1983 die Aufstellung eines Bebauungsplans "Bahnhofsvorstadt-Mitte" beschlossen, um die städtebauliche Situation und das Wohnumfeld in der Bahnhofsgegend zu verbessern. Ziel der Planung, das mit mehreren Teilbebauungsplänen erreicht werden sollte, war u.a. die Neuordnung von Art und Maß der baulichen Nutzung unter Ausschluß von Vergnügungsstätten.

Auf Antrag des Bauausschusses des Gemeinderats der Klägerin stellte deren Baurechtsamt die Entscheidung über den Antrag des Beigeladenen auf Genehmigung der Nutzungsänderung mit Bescheid vom 7. Mai 1984 für einen Zeitraum bis zum Inkrafttreten des Bebauungsplans, längstens für 12 Monate, zurück, weil die Verwirklichung der vom Beigeladenen beabsichtigten Nutzungsänderung die eingeleitete Bebauungsplanung unmöglich machen oder doch wesentlich erschweren würde. Dem hiergegen vom Beigeladenen erhobenen Widerspruch gab das Regierungspräsidium Stuttgart statt und hob mit Widerspruchsbescheid vom 6. September 1984 den Zurückstellungsbescheid der Klägerin auf: Ein Baugesuch für eine bloße Nutzungsänderung ohne Veränderung der baulichen Substanz könne nicht gemäß § 15 des Bundesbaugesetzes - BBauG - zurückgestellt werden; dies sei nur bei solchen Maßnahmen möglich, die gemäß § 14 BBauG auch durch eine Veränderungssperre verhindert werden könnten.

Gegen diesen Widerspruchsbescheid hat die Stadt Klage erhoben. Sie hat Verletzung ihres Selbstverwaltungsrechts und ihrer Planungshoheit geltend gemacht. Das Verwaltungsgericht Stuttgart hat der Klage stattgegeben und den Widerspruchsbescheid aufgehoben. Es hat ausgeführt, daß - sofern nur die Voraussetzungen für den Erlaß einer Veränderungssperre überhaupt gegeben seien - die Entscheidung über die Genehmigung jedes nach § 29 BBauG genehmigungspflichtigen Vorhabens zurückgestellt werden könne.

Gegen dieses Urteil hat der Beigeladene Berufung eingelegt. Während des Berufungsverfahrens ist der Zurückstellungszeitraum abgelaufen. Ferner ist im Mai 1985 für das Gebiet, in dem sich das Grundstück mit den Gewerberäumen des Beigeladenen befindet, der (Teil-)Bebauungsplan 08 B/17 "Westlich Mozartstraße" rechtsverbindlich geworden. Er weist ein besonderes Wohngebiet aus, in dem unter anderem Vergnügungsstätten ausgeschlossen sind. Einen gegen diesen Bebauungsplan gerichteten Normenkontrollantrag hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg durch Urteil vom 8. Oktober 1986 (3 S 1992/85) abgewiesen.

Der Beigeladene hat der Klägerin Schadensersatz- und Entschädigungsansprüche wegen der - nach seiner Auffassung rechtswidrigen - Zurückstellung seines Gesuchs angekündigt. Im Hinblick darauf hat die Klägerin im Berufungsverfahren beantragt,

Dieser Klage hat das Berufungsgericht mit Urteil vom 24. Juni 1985 durch Zurückweisung der Berufung des Beigeladenen stattgegeben, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Die Berufung des Beigeladenen sei zulässig. Der Klägerin werde durch die Aufhebung des Widerspruchsbescheides bestätigt, daß sie mit der Zurückstellung des Gesuchs des Beigeladenen rechtmäßig gehandelt habe. Dies beeinträchtige den Beigeladenen in der Verfolgung seiner nicht von vornherein aussichtslosen Ersatzansprüche gegen die Klägerin. - Die Berufung sei aber unbegründet. Die Klage sei mit dem veränderten Antrag auch nach Ablauf des Zurückstellungszeitraums zulässig. Die Klägerin habe im Hinblick auf die vom Beigeladenen mehrfach angekündigten Ersatzansprüche an der begehrten Feststellung ein berechtigtes Interesse. In der Sache habe das Verwaltungsgericht zu Recht entschieden, das die von der Klägerin verfügte Zurückstellung rechtmäßig und der diese Zurückstellung aufhebende Widerspruchsbescheid deshalb rechtswidrig gewesen sei. Der Begriff des Vorhabens, das gemäß § 15 BBauG zurückgestellt werden könne, decke sich von vornherein nicht mit dem, was gemäß § 14 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BBauG zum Inhalt einer Veränderungssperre gemacht werden könne. Vielmehr werde jedes Vorhaben im Sinne des § 29 Satz 1 BBauG erfaßt. Dies entspreche auch Sinn und Zweck des Gesetzes. Die formellen Voraussetzungen für den Erlaß einer Veränderungssperre zur Sicherung der Planung der Klägerin hätten vorgelegen. Das Vorhaben des Beigeladenen habe die Durchführung dieser von der Klägerin beabsichtigten Planung zumindest erschweren können.

Gegen dieses Urteil hat der Beigeladene die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Er rügt die Verletzung materiellen Rechts und beantragt,

Er macht im wesentlichen geltend: Ein Rechtsschutzinteresse ergebe sich für ihn nicht nur im Hinblick auf mögliche Ersatzansprüche, sondern auch wegen der noch nicht unanfechtbaren Ablehnung seines Genehmigungsantrages. Die Zurückstellung nach § 15 BBauG nehme auf die Veränderungssperre nach § 14 BBauG Bezug und stehe zu dieser als weniger weitgehende Maßnahme in einem Stufenverhältnis. Eine Veränderungssperre könne aber eindeutig nicht zur Abwehr einer beabsichtigten bloßen Nutzungsänderung ohne bauliche Maßnahmen erlassen werden. Daß die von den Vorinstanzen vertretene - im übrigen auch mit Art. 14 GG unvereinbare - Auslegung des § 15 BBauG nicht zutreffen könne, werde besonders deutlich dann, wenn die Gemeinde erst nach einer Zurückstellung eine Veränderungssperre beschließe.

Die Klägerin beantragt,

Sie hält die Revision des Beigeladenen mangels Rechtsschutzbedürfnisses für unzulässig, über das Nutzungsänderungsgesuch des Beigeladenen sei nach neuem Recht zu entscheiden. Ersatzansprüche des Beigeladenen gegen sie seien von vornherein aussichtslos. In der Sache verteidigt sie die Urteile der Vorinstanzen.

Das beklagte Land hat sich im Revisionsverfahren nicht geäußert.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht hat sich am Verfahren beteiligt.

II.

Die Revision des Beigeladenen ist zulässig, bleibt aber in der Sache ohne Erfolg.

1.

a)

Der Revision des Beigeladenen mangelt es nicht an der für die Zulässigkeit eines jeden Rechtsmittels erforderlichen materiellen Beschwer. Das angefochtene Urteil des Berufungsgerichts kann sich, sofern es rechtskräftig wird, infolge seiner gegenüber dem Beigeladenen eintretenden Bindungswirkung (§ 121 VwGO) auf dessen materielle Rechtsstellung auswirken und zu einer Beeinträchtigung seiner subjektiven Rechte führen (Urteile vom 16. September 1981 - BVerwG 8 C 1 und 2.81 - BVerwGE 64, 67 = Buchholz 406.11 § 133 Nr. 76 und vom 30. Mai 1984 - BVerwG 4 C 58.81 - BVerwGE 69, 256 <258>). Hieraus erwächst für den Beigeladenen als Beteiligten am Verwaltungsstreitverfahren die Befugnis, die vom Berufungsgericht zugelassene Revision einzulegen (§ 63 Nr. 3, § 124 Abs. 1, § 141 VwGO).

Das Berufungsgericht hat die Berufung des beigeladenen Bauwerbers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zurückgewiesen, mit dem dieses auf die Klage der Stadt Heilbronn den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart aufgehoben hatte. Angesichts der während des Berufungsverfahrens eingetretenen Änderung der Sachlage - Ablauf des Zeitraums von 12 Monaten für die Zurückstellung des Gesuchs des Beigeladenen - und des wegen dieser Erledigung im Berufungsrechtszug von der Anfechtung des Widerspruchsbescheides auf die Feststellung seiner Rechtswidrigkeit umgestellten Antrags der klagenden Stadt (§ 113 Abs. 1 Satz 4, § 115 VwGO) heißt dies bei gebotener Berücksichtigung der Urteilsgründe, daß im Berufungsurteil nunmehr die Rechtswidrigkeit des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 6. September 1984 festgestellt worden ist. Diese Feststellung kann den Beigeladenen in seiner materiellen Rechtsstellung berühren.

Wird - wie hier - auf die Klage der Gemeinde gegen den Bescheid der Widerspruchsbehörde (§ 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO) dessen Rechtswidrigkeit festgestellt, so wird damit nicht nur ausgesprochen, daß die Klägerin durch die Aufhebung der von ihr getroffenen Maßnahme in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt worden ist. Zur Bestimmung des Streitgegenstandes, über den rechtskräftig entschieden ist, sind auch die Urteilsgründe mit heranzuziehen (vgl. BVerwGE 17, 293 <299 ff.>; 70, 159 <161>). Dies bedeutet, daß auch der für die getroffene Feststellung maßgebliche Grund an der Rechtskraftwirkung teilnimmt. Nach den tragenden Gründen des Berufungsurteils war der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums deshalb rechtswidrig, weil die materiell-rechtlichen Voraussetzungen des § 15 Abs. 1 des Bundesbaugesetzes - BBauG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. August 1976 (BGBl. I S. 2256) für eine Zurückstellung des Gesuchs des Beigeladenen bestanden haben, der Zurückstellungsbescheid der Klägerin also rechtmäßig ergangen war und nicht hätte aufgehoben werden dürfen. Wird dieses Urteil rechtskräftig, so steht damit zugleich im Verhältnis zwischen der Klägerin und dem Beigeladenen bindend fest, daß die Klägerin mit ihrem Ursprungsbescheid vom 7. Mai 1984 die Entscheidung über den Genehmigungsantrag des Beigeladenen rechtmäßig zurückgestellt hat.

Eine solche rechtskräftige Feststellung beeinträchtigt die Rechtsstellung des Beigeladenen zwar nicht mehr im Hinblick auf seinen Widerspruch gegen den Zurückstellungsbescheid (vgl. hierzu Urteil vom 4. Oktober 1962 - BVerwG 1 C 97.61 - Buchholz 310 § 121 Nr. 9). Denn für einen erneuten Widerspruchsbescheid ist nach Erledigung der Zurückstellung durch Zeitablauf kein Raum. Die Feststellung der Rechtswidrigkeit des ihm günstigen Widerspruchsbescheides beschwert den Beigeladenen jedoch im Hinblick auf seine gegenüber der Klägerin angekündigten Schadensersatz - bzw. Entschädigungsansprüche wegen der Zurückstellung der beabsichtigten Nutzungsänderung. In einem Rechtsstreit zwischen ihm und der Klägerin über eine Ersatzpflicht wegen Amtspflichtverletzung oder wegen rechtswidrigen Eingriffs in das Eigentum wären nämlich die hierfür zuständigen Zivilgerichte an die im Berufungsurteil enthaltene Feststellung gebunden, der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart sei rechtswidrig gewesen, weil der auf § 15 BBauG gestützte Zurückstellungsbescheid der Klägerin rechtmäßig war und nicht hätte aufgehoben werden dürfen (vgl. BGHZ 9, 329 <331 f.>; 20, 379 <382 f.>; 90, 4 <12>; 95, 238 <242>; BGH, Urteil vom 7. Februar 1985 - III ZR 212/83 - NVwZ 1985, 682 <683>). Rechtskräftige Urteile der Verwaltungsgerichte über die Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts binden die Zivilgerichte in nachfolgenden Rechtsstreitigkeiten zwischen denselben Beteiligten über Amtshaftung oder Entschädigung wegen rechtswidrigen Eingriffs in das Eigentum auch, soweit sie einer Fortsetzungsfeststellungsklage (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) stattgeben (vgl. BGHZ 72, 273 <275>). An dieser Bindungswirkung nehmen, sofern es um die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts als eines selbständigen Elements der vor den Zivilgerichten zu verfolgenden Ersatzansprüche geht, notwendig auch die Gründe des verwaltungsgerichtlichen Urteils teil, soweit sich erst aus ihnen der tragende Grund für die festgestellte Rechtswidrigkeit erkennen läßt. Wird deshalb - wie hier - die Feststellung, daß der Widerspruchsbescheid rechtswidrig war, damit begründet, die materiell-rechtlichen Voraussetzungen für die Zurückstellung des Gesuchs hätten vorgelegen, so ist der Beigeladene, der sich durch eine - angeblich - ungerechtfertigte Zurückstellung seines Genehmigungsantrages geschädigt sieht, durch eine solche Feststellung in seiner subjektiven Rechtsstellung beeinträchtigt.

b)

Dem Beigeladenen steht für seine Revision auch das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis zur Seite. Zwar wäre - wie die Klägerin zu Recht geltend macht - über seinen noch nicht unanfechtbar abgelehnten Antrag auf Genehmigung der Nutzungsänderung nunmehr nur noch unter Beachtung der Festsetzungen des zwischenzeitlich in Kraft getretenen und gültigen (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichtshofs in Baden-Württemberg im Normenkontrollverfahren vom 8. Oktober 1986 - 3 S 1992/85) Bebauungsplans "Westlich Mozartstraße" zu entscheiden, der Vergnügungsstätten ausschließt. Auch ist zweifelhaft, ob Schadensersatzansprüche des Beigeladenen gegen die Klägerin aus Amtspflichtverletzung nicht als offensichtlich aussichtslos von vornherein deshalb außer Betracht bleiben müßten, weil das Verwaltungsgericht Stuttgart als mit mehreren rechtskundigen Richtern besetztes Kollegialgericht in seinem erstinstanzlichen Urteil das Handeln der Baurechtsbehörde der Klägerin als rechtmäßig angesehen hat (vgl. Urteile vom 9. Oktober 1984 - BVerwG 1 C 22.83 - Buchholz 310 § 113 Nr. 144 = NVwZ 1985, 267 und vom 17. Oktober 1985 - BVerwG 2 C 42.83 - Buchholz 310 § 113 Nr. 155 = NVwZ 1986, 468). Hinsichtlich eines daneben noch in Betracht kommenden und vom Verschulden eines Bediensteten der Klägerin nicht abhängigen Anspruchs des Beigeladenen aus rechtswidrigem Eingriff in sein Eigentum durch von Anfang an zu Unrecht verfügte Zurückstellung seines Antrags auf Genehmigung der Nutzungsänderung verbleibt es aber jedenfalls dabei, daß der Beigeladene durch die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Widerspruchsbescheides materiell beschwert ist, sofern das Berufungsurteil rechtskräftig wird.

2.

Die Revision des Beigeladenen ist jedoch unbegründet.

a)

Zutreffend hat das Berufungsgericht die Klage mit dem im Berufungsverfahren gestellten Antrag festzustellen, daß der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 6. September 1984 rechtswidrig war, als zulässig angesehen. Die Klägerin kann als Verletzung ihrer als Teil des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts garantierten Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 GG, § 1 Abs. 3 BBauG) geltend machen, daß eine ungerechtfertigte Aufhebung der auf ihren Antrag von der Baugenehmigungsbehörde gemäß § 15 Abs. 1 BBauG verfügten Zurückstellung eines Baugesuchs sie in ihren Rechten verletzt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Denn die befristete Aussetzung der Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben ist ein Mittel zur Sicherung der den Gemeinden anvertrauten Bauleitplanung (vgl. Urteil vom 10. Dezember 1971 - BVerwG 4 C 32.69 - Buchholz 406.11 § 15 Nr. 1 = DVBl. 1972, 224 <225>). Nachdem sich während des Berufungsverfahrens durch Ablauf der Zurückstellungszeit von 12 Monaten im Bescheid der Klägerin vom 7. Mai 1984 auch der von ihr angefochtene Widerspruchsbescheid erledigt hatte, konnte die Klägerin - wie geschehen - nur noch die Feststellung beantragen, daß der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums rechtswidrig war.

An dieser Feststellung hat sie auch ein berechtigtes Interesse (S 113 Abs. 1 Satz 4, § 115 VwGO).

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann derjenige, der wegen eines erledigten Verwaltungsakts im Hinblick auf dessen - behauptete - Rechtswidrigkeit Ansprüche auf Schadensersatz oder Entschädigung geltend machen will, ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit geltend machen, wenn die Verfolgung solcher Ersatzansprüche nicht offensichtlich aussichtslos ist (vgl. u.a. Urteile vom 3. Juni 1983 - BVerwG 8 C 183.81 - Buchholz 310 § 113 Nr. 131, vom 15. November 1984 - BVerwG 2 C 56.81 - Buchholz 310 § 113 Nr. 145 = NVwZ 1985, 265 und vom 28. August 1987 - BVerwG 4 C 31.86 -). Die für die Anerkennung eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses in Fällen dieser Art maßgeblichen Erwägungen der Prozeßökonomie gelten aber auch dann, wenn - wie hier - die Feststellung von demjenigen beantragt wird, der sich gegen derartige Ansprüche zu verteidigen hat: Das Verfahren vor den für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit von Verwaltungsakten in besonderer Weise sachkundigen Verwaltungsgerichten ist bis zur Erledigung des Verwaltungsakts mit einem gewissen Aufwand schon bis zu einem bestimmten Punkt gefördert worden, so daß hierbei getroffene tatsächliche Feststellungen und erreichte rechtliche Klärungen zu nutzen sind; der von den Beteiligten erstrebte Abschluß des Verfahrens kann, sofern dadurch ein wesentliches zwischen ihnen streitiges Element des Schadensersatz- bzw. Entschädigungsanspruchs verbindlich geklärt wird, dazu dienen, weitere Auseinandersetzungen zwischen ihnen - einschließlich eines etwaigen Rechtsstreits vor den Zivilgerichten - zu vermeiden (vgl. insbesondere Urteil vom 14. Januar 1980 - BVerwG 7 C 92.79 - Buchholz 310 § 113 Nr. 95 = NJW 1980, 2426).

So ist es auch hier: Wird die von der Klägerin beantragte Feststellung getroffen, so steht - wie sich aus den Ausführungen zur Zulässigkeit der Revision des Beigeladenen ergibt - zugleich für einen etwaigen Zivilrechtsstreit zwischen ihr und dem Beigeladenen über die von letzterem angekündigten Ersatzansprüche bindend fest, daß die auf Antrag des Gemeinderatsausschusses von der Baubehörde verfügte Zurückstellung rechtmäßig war.

Dem berechtigten Interesse der Klägerin an der begehrten Feststellung steht nicht entgegen, daß ihre Befugnis zur Anfechtung des Widerspruchsbescheides allein in ihrer Stellung als Trägerin des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts und der damit verbundenen Planungshoheit wurzelte. Nach Erledigung des ursprünglich angefochtenen Widerspruchsbescheides wird die weitere Rechtsverfolgung der Klägerin in der Form des Fortsetzungsfeststellungsantrages nicht mehr hiervon, sondern allein noch von einem berechtigten Interesse an der begehrten Feststellung getragen. Ein solches Interesse ergibt sich für die Klägerin hier ohne weiteres daraus, daß sie für etwaige Ersatzansprüche des Beigeladenen auch insoweit passiv legitimiert ist, als sie als Stadtkreis die Aufgaben der unteren Verwaltungsbehörde (Baurechtsbehörde) wahrgenommen hat (§ 13 Abs. 1 Nr. 2 in Verbindung mit § 8 Abs. 1 des Landesverwaltungsgesetzes in der Fassung vom 2. Januar 1984, GBl. Baden-Württemberg S. 101; vgl. hierzu auch BGHZ 87, 202 <204 f.>).

b)

Das Berufungsgericht hat den Fortsetzungsfeststellungsantrag der Klägerin zu Recht auch als begründet angesehen. Der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 6. September 1984 war rechtswidrig. Die Klägerin hatte mit ihrem Bescheid vom 7. Mai 1984 die Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens des Beigeladenen rechtmäßig ausgesetzt.

Nach § 15 Abs. 1 BBauG in der durch das Gesetz zur Änderung des Bundesbaugesetzes vom 18. August 1976 (BGBl. I S. 2221) geänderten, bis zum 30. Juni 1987 unverändert geltenden und hier maßgebenden Fassung (vgl. jetzt § 15 Abs. 1 des Baugesetzbuchs - BauGB - in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. Dezember 1986, BGBl. I S. 2253) hat die Baugenehmigungsbehörde, sofern eine Veränderungssperre nach § 14 nicht beschlossen wird, obwohl die Voraussetzungen gegeben sind, oder eine beschlossene Veränderungssperre noch nicht in Kraft getreten ist, auf Antrag der Gemeinde die Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben im Einzelfall für einen Zeitraum von bis zu 12 Monaten auszusetzen, wenn zu befürchten ist, daß die Durchführung der Planung durch das Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde. Nach dem Wortlaut des Gesetzes ist die Zurückstellung eines Baugesuchs nur insofern von § 14 BBauG abhängig gemacht, als die Voraussetzungen für den Erlaß einer Veränderungssperre erfüllt sein müssen. Hingegen umschreibt das Gesetz den Kreis der Maßnahmen, bei denen im Einzelfall die Entscheidung über deren Zulässigkeit ausgesetzt werden kann, nicht in Übereinstimmung mit dem, was nach § 14 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 BBauG Fassung 1976 Inhalt einer Veränderungssperre sein konnte. Vielmehr knüpft § 15 Abs. 1 BBauG mit dem Begriff des "Vorhabens", der mit der Novelle von 1976 an die Stelle des Begriffs "bauliche Anlagen" getreten ist (vgl. zum früher geltenden Recht BVerwGE 39, 154<158>), ersichtlich an § 29 Satz 1 BBauG an. Dies war übrigens auch vom Gesetzgeber so beabsichtigt (vgl. BT-Drucks. 7/2496, S. 43). Zu den Vorhaben im Sinne des § 29 Satz 1 BBauG (jetzt: § 29 Satz 1 BauGB) und damit auch im Sinne des § 15 Abs. 1 BBauG können aber eindeutig auch bloße Nutzungsänderungen gehören, mit denen keine baulichen Veränderungen einhergehen (vgl. u.a. Ernst-Zinkahn-Bielenberg, Bundesbaugesetz, § 15 Rdnr. 2 a, 9, 10 c; Grauvogel, Kohlhammer-Kommentar zum BBauG, § 15 Rz. 14; Schlichter-Stich-Tittel, Bundesbaugesetz <3. Aufl. 1979>, § 15 Rz. 3; Schrödter, Bundesbaugesetz <4. Aufl. 1980>. § 15 Rz. 1; Stelkens, ZfBR 1980, 121 <127>).

Eine solche Auslegung entspricht Sinn und Zweck des Gesetzes. Die Zurückstellung von Baugesuchen nach § 15 Abs. 1 BBauG stellt ein im Verhältnis zur Veränderungssperre eigenständiges Mittel des formellen Baurechts zur Sicherung einer im Gang befindlichen Bauleitplanung dar. Mit ihr kann - anders als aufgrund einer in Kraft befindlichen Veränderungssperre nach § 14 BBauG - keine ablehnende Entscheidung über einen Antrag in der Sache getroffen, sondern nur ein befristeter zeitlicher Aufschub der Entscheidung erreicht werden. Ein sachlich begründetes Bedürfnis für diesen den Bürger - jedenfalls für sich betrachtet - weniger belastenden Eingriff kann auch bei einer beabsichtigten Nutzungsänderung ohne bauliche Maßnahmen bestehen; denn auch ein solches Vorhaben kann einen noch im Fluß befindlichen Planungsprozeß erheblich stören.

Die Revision macht demgegenüber geltend, Veränderungssperre und Zurückstellung von Baugesuchen hätten jedenfalls nach der bis zum Inkrafttreten des Baugesetzbuchs am 1. Juli 1987 geltenden und für die Beurteilung des hier zu entscheidenden Falles maßgeblichen Rechtslage dergestalt in einem inhaltlich aufeinander bezogenen Stufenverhältnis gestanden, daß die Zurückstellung von Baugesuchen nur insoweit in Betracht gekommen sei, als die mit dem Gesuch beabsichtigten Maßnahmen auch mittels einer Veränderungssperre hätten verhindert werden können. Reine Nutzungsänderungen seien von § 14 Abs. 1 BBauG nicht erfaßt worden, so daß die Entscheidung über ihre Genehmigung auch nicht nach § 15 Abs. 1 BBauG habe zurückgestellt werden dürfen. Die Richtigkeit dieser Auslegung werde besonders deutlich in Fällen, in denen etwa eine Veränderungssperre erst nach einer Zurückstellung beschlossen werde.

Der erkennende Senat vermag dieser Auffassung nicht zu folgen: Was das ab 1. Juli 1987 geltende Recht anbetrifft, so ist in § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB nunmehr die befristete Unzulässigkeit von Vorhaben im Sinne des § 29 als möglicher Inhalt einer Veränderungssperre bezeichnet. Damit hat der Gesetzgeber die Maßnahmen, die der Veränderungssperre unterliegen können, an den Begriff des Vorhabens im Sinne des § 29 angepaßt (vgl. auch die Begründung des Regierungsentwurfs eines Gesetzes über das Baugesetzbuch, BT-Drucks. 10/4630, S. 76). Es kann im vorliegenden Fall offenbleiben, inwieweit hierdurch der mögliche Inhalt von Veränderungssperren gegenüber dem früher geltenden Recht erweitert worden ist. Der Senat neigt - ohne diese sich zur Auslegung des früher geltenden § 14 Abs. 1 BBauG stellende Frage hier abschließend entscheiden zu müssen - dazu, daß bereits der in § 14 Abs. 1 Nr. 3 BBauG Fassung 1976 enthaltene Tatbestand der Änderung genehmigungsbedürftiger baulicher Anlagen auch Nutzungsänderungen erfaßt hat, soweit sie unter § 29 Satz 1 BBauG fielen. Jedenfalls aber könnte die Reichweite des eigenständigen Rechtsinstituts der Zurückstellung nach § 15 Abs. 1 BBauG (= § 15 Abs. 1 BauGB) nach der Auffassung des Senats nicht deshalb entgegen dem Wortlaut sowie dem Sinn und Zweck der Vorschrift eingeschränkt werden, weil die für eine solche Zurückstellung in Betracht kommenden Fälle möglicherweise mit dem zulässigen Inhalt von Veränderungssperren nach § 14 Abs. 1 BBauG Fassung 1976 nicht übereinstimmten. Veränderungssperre und Zurückstellung haben zwar gemeinsam das Ziel, der Sicherung künftiger Bauleitplanung im jeweiligen Plangebiet zu dienen; sie unterscheiden sich jedoch - wie dargelegt - in der inhaltlichen und zeitlichen Reichweite ihrer Rechtswirkungen.

Die das Urteil des Berufungsgerichts tragende Würdigung, daß nach den getroffenen tatsächlichen Feststellungen die Zurückstellung des Nutzungsänderungsgesuchs des Beigeladenen gemäß § 15 Abs. 1 BBauG gerechtfertigt war, läßt keinen revisiblen Rechtsfehler erkennen. Der Gemeinderat der Klägerin hatte im September 1983 beschlossen, für das Gebiet, in dem der Beigeladene sein Vorhaben verwirklichen wollte, den Bebauungsplan "Bahnhofsvorstadt-Mitte" aufzustellen. Der Inhalt der beabsichtigten Planung war nach dem vom Berufungsgericht festgestellten Sachverhalt in einem solchen Maße absehbar, daß zur Sicherung der Planung eine Veränderungssperre beschlossen werden konnte (vgl. hierzu BVerwGE 51, 121 <127 ff.>). Waren somit die Voraussetzungen des § 14 Abs. 1 BBauG erfüllt, so hatte die Baugenehmigungsbehörde auf den Antrag des Bauausschusses des Gemeinderats der Klägerin vom 2. Mai 1984 das Gesuch des Beigeladenen für einen Zeitraum von bis zu 12 Monaten zurückzustellen, sofern bei Verwirklichung des Vorhabens des Beigeladenen die in § 15 Abs. 1 BBauG bezeichneten nachteiligen Auswirkungen auf die Durchführung der Planung zu befürchten waren. Dies hat das Berufungsgericht bejaht. Seine Würdigung gibt zu revisionsrechtlichen Bedenken keinen Anlaß. Die vom Beigeladenen beabsichtigte Umnutzung der Gaststätte in einen Automatenspielsalon, d.h. in eine Vergnügungsstätte, war geeignet, durch Schaffung von vollendeten Tatsachen das Erreichen der in dem aufgestellten Bebauungsplan der Klägerin niedergelegten Planziele - Verbesserung der städtebaulichen Situation und des Wohnumfeldes durch Ausweisung eines Kerngebietes bzw. eines besonderen Wohngebietes mit Ausschluß unerwünschter Nutzungen gemäß § 1 der Baunutzungsverordnung - wesentlich zu erschweren.

Die Entscheidung über die Kosten des Revisionsverfahrens beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.