Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 18.08.1992, Az.: BVerwG 1 WB 2.92

I

Der Antragsteller ist Berufssoldat und seit dem 1. Oktober 1986 Hauptmann.

Nach Abschluß des Studiums als Diplomkaufmann wurde der Antragsteller ab September 1982 als Zugführeroffizier und ab August 1986 als Kompaniechef verwendet. Mit Fernschreiben vom 25. November 1988 - die förmliche Versetzungsverfügung erging unter dem 15. Dezember 1988 - wurde der Antragsteller zum 1. Januar 1989 mit Dienstantritt nach Abschluß des Grundlehrgangs Fortbildungsstufe C (vom 13. Dezember 1988 bis 22. März 1989) zur II. Inspektion Kampftruppenschule (KTS) ... als Hörsaalleiter versetzt. Zum 1. April 1990 erfolgte seine Versetzung zur Stabsgruppe KTS ... als S 3-Offizier und Datenverarbeitungsorganisationsoffizier (DV-OrgOffz). Mit Wirkung vom 1. April 1991 wurde dieser Dienstposten in einen Dienstposten "S 3-Offz FD und Programmieroffizier FD" umgewandelt.

Zum Abschluß des Grundlehrgangs Fortbildungsstufe C wurde am 21. März 1989 in H. mit dem Antragsteller ein Personalgespräch geführt. In dem hierüber angefertigten "Vermerk über ein Personalgespräch" ist ausgeführt:

"P III 2 (2)

1.
Verwendungsmöglichkeiten

-
FG Einteilung u. GenstAusw 02/90, Zuordnungskonferenz Ende 1990

-
Verbleib als HsLtr KTS ... bis Anfang 1991, sofern Vers, zum MAD möglich. Prüfung eingeleitet. Wenn MADVerw nicht realisierbar. Verbleib bis zur A 13 Verw. Veränderungen an der Schule möglich. Änderung dieser Plg nur mit Zustimmung des Offz (eig. Wunsch)

-
Danach Chef A 13, voraussichtl 1./PzBtl

2.
Verwendungswünsche; Besonderheiten (Private Probleme)

Der Offz besitzt EDV-Kenntnisse u. ist an einer späteren Verw. im FGG 6 interessiert.

3.
Stellungnahme zu den Verwendungswünschen, Abschlußbemerkungen

Fragen:

a.
Pers Entscheidung bei Genstauswahl ja

- ggf. Gründe:

b.
Zuordnungswünsche: 20/10

c.
Verwendungswünsche: MADVerw."

Mit Schreiben vom 28. Juni 1989 teilte der Bundesminister der Verteidigung (BMVg) - P III 2 - dem Antragsteller mit, daß eine MAD-Verwendung nicht vorgesehen sei.

Am 27. Februar 1991 wurde in M. mit dem Antragsteller erneut ein Personalgespräch geführt. Der hierüber erstellte Vermerk lautet:

"1.
Verwendungsmöglichkeiten

Der Offz wurde nach einer kurzen Verwendung als HsLtr (seit 1/89) wegen Bedarfs, Eignung und Interesse (EDV-Kenntnisse) zum 01.04.90 auf o.a. DP gewechselt. Zwischenzeitliche OrgÄnderungen (STAN) zwangen zu einer neuen Personalentscheidung (Erläuterung Zeitablauf/ursprüngliche Absicht). Dem Offz wurde die Verwendungsentscheidung für S 3 (Op) bei 2. PzGrenDiv erläutert (vorauss. DA, Verwendungsdauer, evtl. Anschlußverwendung). Nach dem Leistungsbild Chef A 13 nicht vor 1995.

2.
Verwendungswünsche; Besonderheiten

Der Offz bat im laufenden PersGespräch darum, vor einer endgültigen Versetzungsentscheidung mit Ltr Schulstab KpfTrS ... Verbindung aufzunehmen. Er habe den Eindruck gewonnen, die Schule möchte ihn unter allen Umständen halten. Zudem beabsichtige er, die seit Ende 1990 in M. aufgebaute Verbindung zu einer neuen Lebensgefährtin jetzt durch eine Versetzung nicht gefährdet zu sehen.

3.
Stellungnahme

Das Gespräch wurde hier ohne konkretes Ergebnis abgebrochen. Dem Offz wurde zugesagt, nach Rücksprache mit S 1/LtrSStab KpfTrS ... die beabsichtigte Versetzung nach K. noch einmal zu überdenken."

Mit Fernschreiben vom 1. März 1991, dem Antragsteller eröffnet am 7. März 1991, verfügte der BMVg die Versetzung des Antragstellers zum 1. April 1991 mit Dienstantritt 3. Juni 1991 zu Stab/Stabskompanie 2. Panzergrenadierdivision (PzGrenDiv) in K. als S 3-Offizier (Op) mit voraussichtlicher Verwendungsdauer 30. September 1994. Nachdem zunächst die geplante Verwendungsdauer auf zwei Jahre ab Dienstantritt neu festgelegt worden war, wurde mit Fernschreiben vom 6. Mai 1991 die Versetzung zum 1. April 1991 mit Dienstantritt 21. Mai 1991 und voraussichtlicher Verwendungsdauer 31. März 1993 endgültig - unter Aufhebung der Verfügung vom 1. März 1991 - verfügt. Die förmliche Versetzungsverfügung Nr. 0611 erging unter dem 5. Juni 1991 und wurde dem Antragsteller am 23. Juli 1991 ausgehändigt.

Mit Schreiben vom 20. März 1991, das bei seinem nächsten Disziplinarvorgesetzten am 21. März 1991 einging, legte der Antragsteller gegen die Versetzung zur 2. PzGrenDiv Beschwerde ein, die der BMVg, nachdem der Antragsteller mit Schriftsatz vom 25. Juli 1991 einen Antrag auf gerichtliche Entscheidung an das Bundesverwaltungsgericht gerichtet hatte, mit seiner Stellungnahme vom 8. Januar 1992 dem Senat vorgelegt hat.

Der Antragsteller trägt im wesentlichen vor:

Er akzeptiere eine Versetzung aus dem Standort M. zunächst mindestens so lange nicht, als ihm mit der Versetzungsverfügung vom 23. Februar 1990 eine Verwendungsdauer als S 3-Offizier und DVOrgOffz bis zum 31. März 1993 eröffnet worden sei, bis er unmittelbar für einen höher dotierten Dienstposten vorgesehen sei und bis die im März 1991 begonnenen STAN-Verhandlungen der Schulen des Heeres abgeschlossen seien. Es seien zusätzliche STAN-Steilen A 11 bis A 14 zu erwarten und sein nächster Disziplinarvorgesetzter habe ihn für einen derselben vorgesehen. Nachdem er hinsichtlich der früher gewünschten MAD-Verwendung einen ablehnenden Bescheid erhalten habe, habe er, wie es sich aus dem Vermerk über das Personalgespräch vom 21. März 1989 ergebe, davon ausgehen können und müssen, mindestens so lange nicht aus M. versetzt zu werden, bis eine A 13-Verwendung heranstehe. Eine zwangsläufige Versetzung aus dem Standort M. ergebe sich nicht auf Grund des Wegfalls seines bisherigen Dienstpostens. Da die grundsätzliche Entscheidung für den Wegfall des Dienstpostens schon Anfang 1990 bekannt gewesen sei, hätte bei sachgerechter Koordinierung aller beteiligten Stellen eine "gute Lösung" für seine weitere Verwendung an der KTS ... gefunden werden können. Andere Offiziere im Dienstgrad Hauptmann, die zum 1. April 1991 nach M. an die KTS ... versetzt worden seien, wären auch zu einer Versetzung nach K. bereit gewesen. Ihm sei von seinen Vorgesetzten an der KTS ... immer versichert worden, auch bei Wegfall des Dienstpostens "am Schreibtisch des S 3-Offz" zu verbleiben, selbst wenn eine Hörsaalleiter-Stelle dafür genutzt werden müsse.

Auch persönliche Gründe stünden der Versetzung nach K. entgegen. Er wolle heiraten und zwei Kinder im Alter von sieben Jahren adoptieren und beabsichtige, in M. ein Eigenheim zu erwerben.

Er beantragt:

Der BMVg beantragt,

Er hält den Antrag für unbegründet und trägt im wesentlichen vor:

Das dienstliche Bedürfnis für die Versetzung ergebe sich bereits daraus, daß der Dienstposten des Antragstellers in Munster in einen Fachdienst-Dienstposten umgewandelt worden sei. Zudem sei der jetzige Dienstposten in K. nachzubesetzen gewesen. Daß gerade der Antragsteller und nicht ein anderer Offizier auf diesen Dienstposten versetzt worden sei, sei nicht ermessensfehlerhaft. Der Antragsteller stelle seine Eignung nicht in Abrede. Seine zu berücksichtigenden Belange seien mehr als hinreichend in die Gestaltung der Entscheidung eingeflossen. Dies belegten der auf Wunsch des Antragstellers frühestmöglich angesetzte Dienstantritt, die Kurze Verwendungsdauer und die Nichtzusage der Umzugskostenvergütung.

Der Antragsteller habe weder auf die im Ergebnis erfolglosen Bestrebungen der KTS ..., den Wegfall des vom Antragsteller besetzten Dienstpostens zu verhindern, vor einer endgültigen Entscheidung vertrauen können, noch sei dessen Auffassung zutreffend, die KTS ff werde auf Grund von STAN-Verhandlungen über zusätzliche Dienstposten A 11/A 13 verfügen können. Der Antragsteller könne sich nicht mit Erfolg darauf berufen, daß statt einer Versetzung ein Dienstpostentausch hätte erfolgen müssen. Bei zwei von dem Antragsteller genannten Offizieren handele es sich um Hörsaalleiter/Truppenfachlehrer, die zur Bearbeitung der mit dem STAN-Personal nicht hinreichend zu bewältigenden erhöhten Aufgabenumfänge in der Abteilung S 3-Ausbildung/DV abgestellt würden, aber damit rechnen müßten, je nach aktueller Auftragslage der Schule auch wieder kurzfristig als Hörsaalleiter eingesetzt zu werden. Eine solche Verwendung habe der Antragsteller jedoch ausdrücklich abgelehnt. Über die Versetzung eines dritten Offiziers an die KTS ... sei bereits im Oktober 1990 entschieden worden; zudem sei dieser Offizier der Ausbildungs- und Verwendungsreihe Personal/Innere Führung zugeordnet und ein Einsatz als S 3-Offizier Division dem Verwendungsaufbau nicht dienlich.

Es seien keine Zusagen hinsichtlich der persönlichen Verwendung des Antragstellers auf einen etwaigen anderen Dienstposten gemacht worden. Die Formulierung in dem Vermerk über das Personalgespräch vom 21. März 1989: "Änderung dieser Plg nur mit Zustimmung des Offz (eig. Wunsch)" stelle keinesfalls eine Zusage in dem Sinne dar, daß die Wegversetzung von der Schule nur mit Zustimmung des Antragstellers erfolgen sollte. Nach Aussage des seinerzeit das Personalgespräch führenden Offiziers beziehe sich diese Formulierung lediglich auf einen etwaigen Dienstpostenwechsel innerhalb der KTS .... Damit wollte der Antragsteller eine Verwendung als Hörsaalleiter ohne seine Zustimmung vermeiden. Darüber hinaus sei bei der Auslegung dieser Passage zu beachten, daß sich am Ende der Klammerzusatz "(eig. Wunsch)" befinde. Dies bedeute, daß die Formulierung "... nur mit Zustimmung des Offz." nicht als Zusage, sondern lediglich als Wiedergabe des Wunsches des Antragstellers verstanden werden könne. Die vom Antragsteller geltend gemachten persönlichen Gründe könnten kein Hindernis für die Versetzung darstellen, zumal sie sich sämtlich noch im Planungsstadium befänden.

Wegen des Vorbringens im einzelnen wird auf den Inhalt der Schriftsätze der Beteiligten und der Akten Bezug genommen. Die Beschwerdeakte des BMVg - P II 5 - 291/91 - sowie die Personalakten des Antragstellers, Hauptteile A und B, lagen dem Senat bei der Beratung vor.

II

Der Antragsteller begehrt bei sachdienlicher Auslegung seines förmlichen Antrags und unter Berücksichtigung seines Vorbringens die Aufhebung seiner Versetzung zum Stab 2. PzGrenDiv in K. und die Verpflichtung des BMVg, ihn - den Antragsteller - an der KTS ... in M. weiter zu verwenden.

Dieses Begehren ist zulässig.

Der Rechtsbehelf vom 20. März 1991 gegen die ihm am 7. März 1991 eröffnete fernschriftliche Versetzung umfaßt die später ergangene, lediglich hinsichtlich des Zeitpunktes des Dienstantritts und der voraussichtlichen Verwendungsdauer geänderte förmliche Versetzungsverfügung ohne weiteres mit (ständige Rechtsprechung: Beschlüsse vom 4. Mai 1977 - BVerwG 1 WB 102.76 - <BVerwGE 53, 287> und vom 6. Februar 1979 - BVerwG 1 WB 228.77 - <BVerwGE 63, 187 [f.]>). Diese Versetzungsverfügung hat der Antragsteller erkennbar von vornherein nur mit dem Ziel angefochten, nach Wegfall seines STAN-Dienstpostens S 3-Offz/DVOrg-Offz bei der KTS ... zum 1. April 1991 weiterhin im Standort M. auf einem seinem Dienstgrad entsprechenden oder höherwertigen Dienstposten verwendet zu werden.

Der Antrag ist auch begründet.

Die angefochtene Versetzung kann keinen Bestand haben, weil die Versetzung des Antragstellers zum 1. April 1991 mit Dienstantritt 21. Mai 1991 zum Stab 2. PzGrenDiv in K. rechtswidrig ist.

Über die örtliche und fachliche Verwendung eines Soldaten entscheidet der zuständige militärische Vorgesetzte nach Maßgabe der dienstlichen Bedürfnisse nach seinem pflichtgemäßen Ermessen (Beschluß vom 6. Mai 1971 - BVerwG 1 WB 8.70 - <BVerwGE 43, 215 [217]>). Das Vorliegen eines dienstlichen Bedürfnisses für die Versetzung ist als unbestimmter Rechtsbegriff gerichtlich voll nachprüfbar. Die sich daran anschließende Ermessensentscheidung kann vom Senat nur daraufhin überprüft werden, ob der militärische Vorgesetzte bei seiner Entscheidung den Antragsteller durch Überschreitung oder Mißbrauch dienstlicher Befugnisse verletzt hat (§ 17 Abs. 3 WBO) oder ob er dabei die gesetzlichen Grenzen des ihm insoweit zustehenden Ermessens überschritten oder von seinem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat (§ 14 VwGO analog; ständige Rechtsprechung: vgl. Beschlüsse vom 11. November 1975 - BVerwG 1 WB 24.75 - <BVerwGE 53, 95>, vom 27. März 1979 - BVerwG 1 WB 193.78 - <BVerwGE 63, 210 [212]> und vom 30. Juli 1980 - BVerwG 1 WB 79.79 - <BVerwGE 73, 51 [f.]>).

Das dienstliche Bedürfnis für die Versetzung ist gegeben, weil der bisherige Dienstposten des Antragstellers durch Umwandlung weggefallen ist (vgl. Nr. 5 c der "Richtlinien zur Versetzung, zum Dienstpostenwechsel und zur Kommandierung von Soldaten" <VMBl 1988, 76>) und der Dienstposten des S 3-Offz (Op) beim Stab 2. PzGrenDiv in K. für den der Antragsteller geeignet ist, frei und nachzubesetzen war (vgl. Nr. 5 a der o.a. Richtlinien).

Die Auswahl des Antragstellers für den Dienstposten beim Stab 2. PzGrenDiv in K. stellt sich jedoch als ermessensfehlerhaft dar.

Der BMVg hat im vorliegenden Fall sein Ermessen in zulässiger Weise durch eine rechtswirksame Zusicherung gebunden, den Antragsteller bis zur Verwendung auf einem mit A 13 dotierten Dienstposten an der KTS ff in M. zu verwenden. Wie der Senat bereits wiederholt ausgesprochen hat (vgl. Beschlüsse vom 1. April 1976 - BVerwG 1 WB 98.74 - <BVerwGE 53, 163>, vom 16. August 1978 - BVerwG 1 WB 112.78 - <BVerwGE 63, 110 [113]> und vom 27. November 1986 - BVerwG 1 WB 102.84 - <BVerwGE 83, 255 [259]>), liegt eine verbindliche Zusage dann vor, wenn eine entsprechende Erklärung als hoheitliche Selbstverpflichtung mit Bindungswillen zu dem entsprechenden Verhalten in der Zukunft von einem Vorgesetzten abgegeben wird, der zu dieser Erklärung auf Grund der Handlungszuständigkeit seiner Dienststelle selbst und nach seiner eigenen Dienststellung in dieser Dienststelle befugt ist.

In dem vom BMVg - P III 2 (2) -, dem für den Antragsteller zuständigen Personalreferat am 21. März 1989 erstellten und sowohl vom Referenten als auch vom Antragsteller unterschriebenen "Vermerk über ein Personalgespräch" ist eine entsprechende Zusage enthalten.

Bei der Auslegung der Erklärung unter "1. Verwendungsmöglichkeiten" sind die allgemeinen Grundsätze des bürgerlichen Rechts über die Auslegung von Willenserklärungen heranzuziehen (§ 133 BGB), die auch für das öffentliche Recht gelten. Danach ist maßgebend, was als erklärter Wille und damit als Inhalt der Erklärung anzusehen ist (vgl. Sörgel/Siebert, BGB, 10. Aufl., § 133 RdNr. 1 und 6). Inhalt der Erklärung ist danach aber nicht nur, wie der BMVg vorträgt, die Darlegung einer bloßen Verwendungsplanung und die Wiedergabe eines Wunsches des Antragstellers nach Verbleib an der KTS ... bis zur A 13-Verwendung, wobei der Antragsteller eine Verwendung als Hörsaalleiter ohne seine Zustimmung habe vermeiden wollen. Letzteres gäbe schon deswegen keinen Sinn, weil der Antragsteller erst kurz zuvor als Hörsaalleiter zur KTS ... versetzt worden war und zum Zeitpunkt des Personalgesprächs im März 1989 seinen Dienst dort noch nicht angetreten hatte. Daß er sich gegen diese Verwendung hätte wenden wollen, kann dem Vermerk nicht entnommen werden. Erklärt worden ist vielmehr unter der 2. Strichaufzählung, daß der Antragsteller, sofern eine Verwendung zum MAD möglich werde, als Hörsaalleiter an der KTS ... bis Anfang 1991 verwendet werde und in der Verwendung als Hörsaalleiter bis zur A 13-Verwendung verbleibe, wenn die gewünschte Versetzung zum MAD nicht zu realisieren sei, wobei hinsichtlich der Verwendung "Veränderungen an der Schule", d.h. andere als die als Hörsaalleiter, nicht auszuschließen seien. Die sich hieran anschließende Äußerung: "Änderung dieser Plg nur mit Zustimmung des Offz (eig. Wunsch)" hat den eindeutigen Inhalt, daß eine mit einer Wegversetzung von der KTS ... verbundene Verwendungsänderung nur "mit Zustimmung" des Antragstellers erfolgen werde. Daß es sich hierbei um eine Aussage des das Personalgespräch führenden Offiziers und nicht lediglich um die Wiedergabe eines vom Antragsteller geäußerten Wunsches handelt, ergibt sich auch daraus, daß die Aussage unter "1. Verwendungsmöglichkeiten" und nicht unter "2. Verwendungswünsche" in den Vermerk aufgenommen worden ist. Hierbei kann dahinstehen, ob diese Aussage auf eine entsprechende Bitte des Antragstellers hin getroffen worden ist oder mit dem Klammerzusatz ergänzend zum Ausdruck gebracht werden sollte, daß auch der Antragsteller eine Änderung des zuvor dargelegten Verwendungsablaufs durch "eigenen Wunsch" anregen könnte. Diese dem Antragsteller eröffnete und damit wirksam gewordene Erklärung muß der BMVg gegen sich gelten lassen. Die Zusage war rechtmäßig; denn es lag im Ermessen des BMVg, dem Antragsteller dessen örtliche Verwendung auch langfristig verbindlich zuzusichern.

Für eine wesentliche nachträgliche Änderung der tatsächlichen Verhältnisse, die den BMVg gegebenenfalls berechtigt hätte, seine Zusage mit der angefochtenen Versetzung des Antragstellers zum Stab 2. PzGrenDiv in K. zu widerrufen (vgl. §§ 38 Abs. 3, 49 Abs. 2 VwVfG), hat der BMVg nichts vorgetragen. Er hat insbesondere nicht geltend gemacht, den Antragsteller nach der Umwandlung des zuletzt von ihm besetzten Dienstpostens "S 3-Offz und DVOrgOffz" in einen Dienstposten "S 3-Offz FD und ProgrammierOffz FD" nicht an der Schule auf einen anderen seinem Dienstgrad und seiner Ausbildung entsprechenden Dienstposten verändern zu können.

Bei dieser Sach- und Rechtslage ist die Versetzungsverfügung aufzuheben. Bei einer erneuten Entscheidung über die weitere Verwendung des Antragstellers wird der BMVg beachten müssen, daß - solange nicht eine A 13-Verwendung des Antragstellers in Betracht kommt - der Antragsteller auf Grund der ihm erteilten Zusicherung ohne seine Zustimmung nicht aus dem Bereich der KTS ... wegversetzt werden darf, dienstlich erforderliche Verwendungsänderungen im Bereich der Schule von der Zusage jedoch nicht umfaßt sind.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 20 Abs. 1 Satz 1 WBO.