I.

Der Kläger begehrt die Anlage einer unmittelbaren Zufahrt zur Bundesstraße 235. Er errichtete im Jahre 1953 auf seinem Grundstück H. Straße 2 ein Einfamilienwohnhaus mit Arztpraxis. Die H. Straße liegt im Zuge der durch das Gemeindegebiet von Castrop-Rauxel führenden Bundesstraße 235, von welcher das Grundstück des Klägers durch eine zu ihr parallel verlaufende sogenannte Ortsfahrbahn getrennt ist. Die Ortsfahrbahn mündet in die U.straße, die zum Zeitpunkt der Erteilung der Bauerlaubnis eine Ausfahrt zur Bundesstraße hatte, im Zusammenhang mit Ausbaumaßnahmen später aber von ihr abgeriegelt wurde. Unter Hinweis auf die dadurch erschwerte Zugänglichkeit seines Grundstücks und die Notwendigkeiten seiner frauenärztlichen Praxis stellte der Kläger bei beiden Beklagten den Antrag, für ihn eine unmittelbare Zufahrt zum Fahrdamm der Bundesstraße 235 zu schaffen.

Der Beklagte zu 2) lehnte den Antrag durch Bescheid vom 15. Februar 1965 mit der Begründung ab, er sei zuständig nur für die - vorhandene - Zugänglichkeit des Grundstücks von der Ortsfahrbahn her, nicht jedoch für die Genehmigung einer Zufahrt zur Bundesstraße. Der Beklagte zu 1) lehnte den Antrag durch Bescheid vom 5. April 1965 ab und führte zur Begründung aus: Schon im Jahre 1953 sei klargestellt worden, daß die Erschließung des Grundstücks des Klägers nur über die Ortsfahrbahn erfolgen dürfe. Die Bundesstraße 235, die an dem in Betracht kommenden Teilabschnitt frei von Zufahrten sei und keine Geschwindigkeitsbegrenzung aufweise, verlaufe insoweit nicht innerhalb einer geschlossenen Ortslage; dies habe zur Folge, daß die beantragte Zufahrt einer Sondernutzungserlaubnis der Straßenbaubehörde bedürfe. Für eine solche Erlaubnis sei aber kein Raum. Jede unmittelbare Zufahrt zur Bundesstraße beeinträchtige die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs. Für die vom Kläger beantragte Zufahrt gelte dies in besonderem Maße, weil sie im Einflußbereich der innerörtlichen Kreuzung der Bundesstraße mit der Pallasstraße liege.

Der Kläger hat nach erfolglos gebliebenem Widerspruch Klage erhoben mit dem Antrag, unter Aufhebung der Bescheide des Beklagten zu 1) vom 5. April und 25. Mai 1965 sowie der Bescheide des Beklagten zu 2) vom 15. Februar und 29. April 1965 beide Beklagten zu verpflichten, eine Zufahrt von seinem Grundstück zur H. Straße anzulegen. Das Verwaltungsgericht hat nach Einnahme eines Augenscheins dem Aufhebungsantrag des Klägers hinsichtlich der Bescheide des Beklagten zu 1) stattgegeben und die Klage im übrigen abgewiesen. Gegen sein Urteil haben der Kläger und der Beklagte zu 1) Berufung eingelegt. Das Oberverwaltungsgericht hat ebenfalls einen Augenschein eingenommen und sodann die Berufung des Klägers zurückgewiesen; auf die Berufung des Beklagten zu 1) hat es gleichzeitig unter Änderung des angefochtenen Urteils die Klage in vollem Umfang abgewiesen. Sein Urteil ist im wesentlichen wie folgt begründet:

Die Anlage einer Zufahrt zu einer Bundesstraße außerhalb der Ortsdurchfahrten gehöre nach § 8 Abs. 4 des Bundesfernstraßengesetzes in der Fassung vom 6. August 1961 (BGBl. I S. 1742) - FStrG - zu den Sondernutzungen und bedürfe deshalb der Erlaubnis. Grundsätzlich sei eine "Ortsdurchfahrt" jener Teil einer Bundesstraße, der innerhalb der geschlossenen Ortslage liege. Eine Besonderheit ergebe sich jedoch dann, wenn - wie im vorliegenden Falle - der durch eine Ortschaft führende Teil einer modern ausgebauten Bundesstraße dem Durchgangsverkehr vorbehalten sei, mit dem örtlichen Straßennetz nur an wenigen Kreuzungspunkten zusammenhänge und auf beiden Seiten von sogenannten Ortsfahrbahnen begleitet werde, die ihrerseits dem Ortsverkehr dienten und mit der Bundesstraße nicht anders als das übrige Ortsstraßennetz nur über die besonderen Kreuzungspunkte verbunden seien. Die Frage, ob es in solchen Fällen nicht schon wegen der Ortsfahrbahnen und der durch sie bewirkten beiderseitigen Trennung der Bundesstraße von der örtlichen Bebauung an den Merkmalen einer Ortsdurchfahrt fehle oder ob ungeachtet dessen das Vorhandensein einer Ortsdurchfahrt nur aufgrund einer ausdrücklichen Entscheidung der obersten Landesstraßenbaubehörde nach § 5 Abs. 4 Satz 4 FStrG verneint werden dürfe, brauche aus Anlaß des gegebenen Rechtsstreits nicht beantwortet zu werden. Denn Jedenfalls sei davon auszugehen, daß die an die Ortsfahrbahn angrenzenden Grundstücke keine Anliegereigenschaft zur Bundesstraße begründeten. Die betroffenen Grundstückseigentümer könnten daher schon aus diesem Grunde eine Zufahrt nicht zur Bundesstraße, sondern nur zur Ortsfahrbahn verlangen. Eine solche Zufahrt aber besitze der Kläger. Der Umweg, den er mit dem Kraftwagen machen müsse, um von seinem Haus aus auf die Bundesstraße zu gelangen, bedeute einen Zeitverlust von allenfalls einer Minute. Dem stehe die Sicherheit zahlreicher Verkehrsteilnehmer auf der stark befahrenen Bundesstraße gegenüber. Diese Interessenlage hätte es sogar dann, wenn der Kläger Anlieger der Bundesstraße wäre, gerechtfertigt, die Einrichtung einer Zufahrt zu versagen. Die angefochtenen Bescheide des Beklagten zu 1) seien demnach im Gegensatz zur Ansicht des Verwaltungsgerichts rechtlich nicht zu beanstanden. Unter diesen Umständen brauche nicht eingegangen zu werden auf die Erwägungen des Verwaltungsgerichts, wonach der Beklagte zu 1) im Hinblick darauf, daß es für den Ausbau der Bundesstraße eines Planfeststellungsverfahrens bedurft hätte, über den Antrag des Klägers jedenfalls in sinngemäßer Anwendung der Vorschrift des § 17 Abs. 4 FStrG hätte entscheiden müssen. Zuzustimmen sei der Auffassung des Verwaltungsgerichts, daß die Bescheide des Beklagten zu 2) ohne Rechtsfehler seien, weil die Stadt Castrop-Rauxel für die Einrichtung von Zufahrten zur Bundesstraße außerhalb der Ortsdurchfahrten nicht zuständig sei. Ihre Zuständigkeit erstrecke sich allein auf Zufahrten zu den Ortsfahrbahnen, um die es hier nicht gehe. Schon deshalb könne sich der Kläger auch nicht mit Erfolg auf den vor der Errichtung seines Hauses mit der Stadt geschlossenen Anliegervertrag berufen.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision des Klägers. Er rügt die Verletzung materiellen Bundesrechts und beantragt,

Die Beklagten verteidigen das angefochtene Urteil und beantragen,

II.

Die Revision ist unbegründet. Das angefochtene Urteil beruht nicht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO).

Im Ergebnis zu Recht hat das Berufungsgericht entschieden, daß der Kläger den von ihm verfolgten Anspruch auf die Anlage einer Zufahrt von seinem Grundstück zur Bundesstraße 235 mit Erfolg weder auf den sogenannten Anliegergebrauch stützen noch über eine Sondernutzungserlaubnis durchsetzen kann.

Das Recht der Zufahrten zu den Bundesstraßen ist im Bundesfernstraßengesetz in der Fassung vom 6. August 1961 (BGBl. I S. 1742) - FStrG - nur zu einem Teil ausdrücklich geregelt. Nach § 8 Abs. 4 Satz 1 FStrG gehören die Anlage neuer und die Änderung bestehender Zufahrten zu Bundesstraßen außerhalb der Ortsdurchfahrten zu den Sondernutzungen. Sie bedürfen demnach, wie alle anderen Sondernutzungen, einer Erlaubnis nach § 8 Abs. 1 FStrG, für deren Erteilung wegen der Beschränkung des Anwendungsbereichs des § 8 Abs. 4 FStrG auf Zufahrten außerhalb der Ortsdurchfahrten die alleinige Zuständigkeit der Straßenbaubehörde - hier des Beklagten zu 1) - gegeben ist. Die durch § 8 Abs. 1 FStrG für die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen innerhalb von Ortsdurchfahrten begründete Zuständigkeit der Gemeinden scheidet danach im Anwendungsbereich des § 8 Abs. 4 FStrG voraussetzungsgemäß aus.

Für die innerhalb der Ortsdurchfahrten von Bundesstraßen gelegenen Zufahrten fehlt es im Bundesfernstraßengesetz an einer besonderen Regelung. Indessen ist allgemein anerkannt und im Umkehr Schluß aus § 8 Abs. 4 FStrG zu entnehmen, daß das Gesetz, indem es die Zufahrten zu Bundesstraßen außerhalb der Ortsdurchfahrten als Sondernutzung und damit als über den Gemeingebrauch des § 7 FStrG hinausgehend ansieht, die Zufahrten innerhalb der Ortsdurchfahrten zu den Straßennutzungen im Rahmen des grundsätzlich erlaubnisfreien Gemeingebrauchs rechnet. Davon gehen zutreffend auch die "Richtlinien für die rechtliche Behandlung von Zufahrten und Zugängen an Bundesfernstraßen (Zufahrten-Richtlinien)" des Bundesministers für Verkehr (VkBl. 1971 S. 33) aus. In Nr. 24 a wird dort ausgeführt, Zufahrten und Zugänge in Ortsdurchfahrten seien Ausfluß des Gemeingebrauchs; ihre Anlage oder Änderung bedürften daher keiner Sondernutzungserlaubnis.

Den Umfang des danach für Zufahrten innerhalb der Ortsdurchfahrten maßgeblichen Gemeingebrauchs bestimmt § 7 Abs. 1 Satz 1 FStrG. Nach dieser Vorschrift gestattet der Gemeingebrauch die Benutzung der Bundesfernstraßen "jedermann im Rahmen der Widmung und der verkehrsbehördlichen Vorschriften zum Verkehr". Die dieser umfassenden Gestattung allgemein innewohnenden, durch den Grundsatz der "Gemeinverträglichkeit" gekennzeichneten Grenzen, die sich aus der Verpflichtung zur Rücksichtnahme auf die entsprechenden Befugnisse anderer Berechtigter ergehen, bedürfen aus Anlaß der vorliegenden Entscheidung keiner näheren Erörterung. Unbeschadet dieser allgemeinen Grenzen gelten für den durch die Anlage und die Benutzung von Zufahrten verwirklichten Gemeingebrauch rechtliche Besonderheiten, die ihren Grund und ihre Rechtfertigung in der spezifischen Beziehung zwischen der Zufahrt und der durch sie in Anspruch genommenen Straße finden.

Das Bundesfernstraßengesetz enthält sich allerdings einer Erläuterung, was es unter einer Zufahrt in der rechtlichen Bedeutung dieses Begriffs versteht, sondern setzt ihn in offensichtlicher Anlehnung an das vornehmlich landesrechtlich geprägte allgemeine Straßenrecht sowie an den außerrechtlichen Sprachgebrauch als hinreichend bestimmt voraus. In der Tat ergeben sich daraus keine Zweifelsfragen. Soweit die Landesstraßengesetze Begriffsbestimmungen enthalten, stimmen sie der Sache nach darin überein, daß Zufahrten die für die Benutzung mit Fahrzeugen bestimmten oder geeigneten Verbindungen von anliegenden Grundstücken oder von nicht öffentlichen Wegen mit einer Straße sind (vgl. z.B. § 20 Abs. 1 Satz 1 des Landesstraßengesetzes von Nordrhein-Westfalen vom 28. November 1961 [GVBl. S. 305]; § 20 Abs. 1 des Niedersächsischen Straßengesetzes vom 14. Dezember 1962 [GVBl. S. 251]; § 20 des Saarländischen Straßengesetzes vom 17. Dezember 1964 [AmtsBl. 1965 S. 117]; Art. 19 Abs. 1 des Bayrischen Straßen- und Wegegesetzes vom 25. April 1968 [GVBl. S. 64]). Dem folgen auch die Zufahrten-Richtlinien, die in Nr. 1 a für den Bereich des Bundesrechts unter einer Zufahrt jede für die Benutzung mit Fahrzeugen bestimmte Verbindung zwischen einer Bundesstraße und einem Anliegergrundstück unter Einschluß der Einmündungen von Privatwegen verstehen. Das begegnet keinen rechtlichen Bedenken, sondern entspricht sowohl dem allgemeinen Sprachverständnis als auch dem herkömmlichen rechtlichen Begriff, wie er dem Bundesfernstraßengesetz zugrunde zu legen ist.

Aus dieser Begriffsbestimmung ergibt sich, daß jede Straßenbenutzung durch eine Zufahrt nach der objektiven Seite hin eine besondere räumliche Beziehung zwischen der Straße und dem durch die Zufahrt mit ihr verbundenen Grundstück voraussetzt. In subjektiver Hinsicht folgt aus ihr, daß die Inanspruchnahme der Straße für eine Zufahrt nur von demjenigen gefordert werden kann, der über ein für den Anschluß an die Straße in Betracht kommendes Grundstück verfügt. Unter Berufung auf den Gemeingebrauch ist daher auch innerhalb einer Ortsdurchfahrt in Wirklichkeit nicht schlechthin jedermann berechtigt, erlaubnisfrei eine Zufahrt zu einer Bundesstraße anzulegen, zu verändern oder dauernd zu benutzen; vielmehr nur derjenige, der ihrer bedarf, um sein der Bundesstraße benachbartes Grundstück von dieser Straße aus zu erschließen. Wie der erkennende Senat schon in früheren Entscheidungen - dort freilich im Zusammenhang mit Landesstraßenrecht - hervorgehoben hat, läßt sich die Frage nach dem, was der Gemeingebrauch an Befugnissen umfaßt, nicht ohne Differenzierungen beantworten, weil das (subjektive) Recht auf Gemeingebrauch ungeachtet seiner generellen Gewährleistung unterschiedliche Inhalte haben kann (vgl. z.B. Urteil vom 25. Juni 1969 - BVerwG IV C 77.67 - in BVerwGE 32, 222 [224]). Die durch besondere objektive und subjektive Voraussetzungen geprägte Eigenart des durch Zufahrten verwirklichten Gemeingebrauchs ordnet ihn im Rahmen dieser Differenzierungen innerhalb der Ortsdurchfahrten dem sogenannten Anliegergebrauch zu, nämlich einer zwar erlaubnisfreien, dennoch aber über den schlichten Gemeingebrauch hinausgehenden und eben darum nicht jedermann ohne weiteres zustehenden Straßenbenutzung.

Gegen diese Annahme läßt sich nicht mit Erfolg einwenden, daß das Bundesfernstraßengesetz und - ihm folgend - die später erlassenen Straßengesetze der Länder an der aus der früheren Rechtsentwicklung überkommenen Unterscheidung zwischen schlichtem Gemeingebrauch, gesteigerten Gemeingebrauch (in der Form des Anliegergebrauchs) und der Sondernutzung nicht festgehalten haben, sondern ausdrücklich nur noch den Gemeingebrauch einerseits und die Sondernutzung andererseits erwähnen. Denn unbeschadet dessen ist der Anliegergebrauch als Kerngewährleistung der Teilnahme am Gemeingebrauch jedenfalls in der grundrechtlichen Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG begründet. Für diesen Zusammenhang hat der erkennende Senat wiederholt ausgesprochen, der Anliegergebrauch sei in seiner Beziehung zu den Grundrechten vom schlichten Gemeingebrauch dadurch unterschieden, daß er über die Art. 2 und 3 GG hinaus dem Schutz des Art. 14 Abs. 1 GG unterliege (vgl. das genannte Urteil vom 25. Juni 1969 sowie Urteil vom 25. September 1968 - BVerwG IV C 195.65 - in BVerwGE 30, 235 [BVerwG 25.09.1968 - IV C 195/65]). Dieser gesteigerte Schutz, der eine begriffliche und institutionelle Abgrenzung des Anliegergebrauchs vom schlichten Gemeingebrauch voraussetzt, entspricht nach der erwähnten Rechtsprechung der Tatsache, daß die Anlieger einer Straße auf den Gemeingebrauch an ihr in einer spezifisch gesteigerten Weise angewiesen sind. Aus diesem Grunde kann der Anliegergebrauch zwar nicht allein auf die einer Straße unmittelbar anliegenden Grundstücke bezogen und begrenzt werden, weil er seinem Inhalt nach grundsätzlich so weit reicht, wie die angemessene Nutzung des Grundeigentums eine Benutzung der Straße erfordert. Kennzeichnend und Voraussetzung für den Anliegergebrauch bleibt aber immer das besondere Angewiesensein des Grundeigentums auf das Vorhandensein und die Benutzung der Straße.

Aus dieser Abgrenzung zwischen dem Anliegergebrauch und dem schlichten Gemeingebrauch ergibt sich nicht nur der Umfang dessen, was der Anliegergebrauch in sachlicher und räumlicher Hinsicht an Berechtigungen umschließt, sondern ergeben sich ebenso auch in subjektiver Hinsicht die Voraussetzungen, unter denen jemand unter Berufung auf den Anliegergebrauch die Straße in gesteigerter Weise benutzen darf. Insoweit erweist sich die verfassungsrechtliche Privilegierung des Anliegergebrauchs zugleich auch als eine Qualifizierung der Voraussetzungen für seine Inanspruchnahme. Was der zur angemessenen Nutzung des Grundeigentums auf die Straße in gesteigerter Weise angewiesene Eigentümer oder sonst Verfügungsberechtigte als Anliegergebrauch (erlaubnisfrei) in Anspruch nehmen darf, kann der Nichtanlieger nicht etwa als (schlichten) Gemeingebrauch seinerseits verlangen; dies ist ihm an erlaubnisfreier Straßennutzung vielmehr überhaupt verschlossen. Eine Nutzung der Straße, die für den Anlieger in dem hier verstandenen Sinne des auf die Benutzung der Straße Angewiesenen allein als Anliegergebrauch in Betracht kommt, ist demnach für den Nichtanlieger - soweit dies nach den tatsächlichen Verhältnissen überhaupt denkbar ist - nur im Wege einer Sondernutzung und damit aufgrund einer besonderen Erlaubnis zulässig.

Bei der Anwendung dieser Erwägungen auf den vorliegenden Fall ist davon auszugehen, daß der Kläger nach den mit Revisionsrügen nicht angegriffenen und deshalb für das Revisionsgericht gemäß § 137 Abs. 2 VwGO verbindlichen Feststellungen des angefochtenen Urteils nicht Anlieger der Bundesstraße 235 ist, und zwar weder in dem engeren räumlichen Sinne eines unmittelbaren Angrenzens seines Grundstücks an die Bundesstraße, noch in dem hier maßgebenden weiteren Sinne eines Angewiesenseins auf die Bundesstraße. Sein Grundstück ist, wie das Berufungsgericht anhand der Baugesuchsunterlagen, des zwischen dem Kläger und der Stadt Castrop-Rauxel geschlossenen Anbauvertrags vom 12. Januar 1953 und des vom Gericht eingenommenen Augenscheins festgestellt hat, jedenfalls von der Errichtung seines Wohnhauses im Jahre 1953 an räumlich durch die parallel zur Bundesstraße verlaufende Ortsfahrbahn von jener getrennt. Durch die Ortsfahrbahn wird andererseits die Erschließung des Grundstücks gesichert, insbesondere sein Anschluß an das öffentliche Straßen- und Wegenetz hergestellt. Auf eine unmittelbare Verbindung seines Grundstücks zur Bundesstraße ist er demnach zur angemessenen Nutzung seines Grundstücks in dem hier maßgebenden straßenrechtlichen Sinne nicht angewiesen. Daß für ihn eine solche Verbindung vorteilhaft wäre, namentlich im Hinblick auf die Bedürfnisse seiner ärztlichen Praxis, ist unter diesen Umständen nicht rechtserheblich; dies kann der Kläger überdies um so weniger mit Erfolg geltend machen, als er sein Grundstück von vornherein in Kenntnis seiner Lage an und seiner Erschließung von der Ortsfahrbahn her bebaut hat. Als unerheblich für den vorliegenden Zusammenhang erweist sich auch die Frage, ob die Bundesstraße in ihrem hier in Betracht zu ziehenden Teilstück außerhalb oder innerhalb der Ortsdurchfahrt verläuft. Aus der räumlichen Beziehung zwischen dem Grundstück des Klägers und der Ortsfahrbahn folgt zwar, daß die Verbindung zu ihr den gesteigerten Schutz des Anliegergebrauchs genießt. Aus ihr ergibt sich aber gleichzeitig auch, daß es in bezug auf die Bundesstraße in jedem der beiden Fälle an den Voraussetzungen mangelt, unter denen der Kläger einen über den schlichten Gemeingebrauch hinausgehenden Anliegergebrauch an ihr beanspruchen könnte.

Mit diesem Ergebnis ist allerdings eine erschöpfende Würdigung seines mit der Klage verfolgten Begehrens noch nicht erreicht. Es ist vielmehr gemäß den zuvor angestellten Erwägungen auch unter dem weiteren Gesichtspunkt einer von einem Nichtanlieger beanspruchten Sondernutzung nach § 8 Abs. 1 und Abs. 4 FStrG zu prüfen. Das kann abschließend in der Revisionsinstanz geschehen. Das Berufungsgericht hat - wenn auch von einem anderen Ausgangspunkt her - die für die rechtliche Beurteilung insoweit erforderlichen tatsächlichen Feststellungen getroffen. Danach würde die Anlage der vom Kläger gewünschten Zufahrt die Sicherheit zahlreicher, zahlenmäßig nicht zu erfassender Verkehrsteilnehmer auf der stark befahrenen Bundesstraße 235 gefährden und dadurch den vorbildlich ausgebauten Straßenzug in seiner Funktion für den Verkehr entwerten. Diese Feststellungen, hinsichtlich deren beachtliche Revisionsrügen nicht erhoben worden sind, ergeben in ihrer rechtlichen Würdigung, daß die vom Kläger begehrte Einrichtung einer unmittelbaren Verbindung zur Bundesstraße 235 hin geeignet ist, die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs auf dieser Straße zu beeinträchtigen. Ob dieser Umstand, wie das Berufungsgericht meint, die Anlage einer Zufahrt selbst dann ohne weiteres ausschließen würde, wenn der Kläger Anlieger der Bundesstraße wäre, zumal Anlieger innerhalb einer Ortsdurchfahrt, mag fraglich erscheinen, bedarf hier aber nicht der Entscheidung. Denn jedenfalls für die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis fehlt es im Hinblick auf die festgestellten tatsächlichen Verhältnisse an den rechtlichen Voraussetzungen.

Allerdings enthalten die Vorschriften des § 8 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 FStrG unmittelbar keine Aussage über die sachlichen Voraussetzungen, unter denen eine Sondernutzung allgemein oder in der besonderen Form der Zufahrten zu gewähren bzw. zu versagen ist. Eine eindeutige Regelung ist auch § 8 Abs. 1 Satz 2 FStrG nicht zu entnehmen. Nach dieser Bestimmung dürfen die Gemeinden eine Sondernutzungserlaubnis nur mit Zustimmung des Trägers der Straßenbaulast erteilen, wenn die Sondernutzung sich auf die Fahrbahn erstreckt und geeignet ist, die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs zu beeinträchtigen. Es kann aber nicht übersehen werden, daß sich diese Vorschrift nur auf die Fahrbahn bezieht und überdies nur zu einem Teil von materiellem Gehalt ist. Sie ist auch und in erster Linie eine verwaltungsverfahrensrechtliche Vorschrift, die im Falle der Zuständigkeit der Gemeinden unter den in ihr angegebenen Voraussetzungen die Mitwirkung des Trägers der Straßenbaulast bei der Erlaubniserteilung sichert. Entsprechendes gilt für § 8 Abs. 2 FStrG, wonach die Gemeinde eine bereits erteilte Erlaubnis auf Verlangen des Trägers der Straßenbaulast zu widerrufen hat, wenn sich nachträglich ergibt, daß die Sondernutzung die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs beeinträchtigt. Dennoch weisen diese Vorschriften auf die für die Erteilung oder Versagung von Sondernutzungen entscheidungserheblichen Merkmale hin. Sie geben in ihrem verwaltungsverfahrensrechtlichen Zusammenhang - verkürzt die Anforderungen wieder, die in § 9 Abs. 2 und 3 FStrG für seinen Anwendungsbereich u.a. gerade auch an die Zulässigkeit von Zufahrten zu Bundesstraßen gestellt werden. Nach Abs. 3 darf die Zustimmung der obersten Landesstraßenbaubehörde, die in den Fällen der Anbaubeschränkungen des Absatzes 2 für die dort genannten Anlagen erforderlich ist, nur versagt oder mit Auflagen erteilt werden, soweit dies für die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs, besonders wegen der Sichtverhältnisse, Verkehrsgefährdung, Ausbauabsichten und Straßenbaugestaltung nötig ist. Schutzgut der Anbaubeschränkung des § 9 FStrG ist danach die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs. Die Versagung der Errichtung oder wesentlichen Änderung von Anlagen der in § 9 Abs. 2 FStrG genannten Art ist gerechtfertigt, soweit dies im Interesse einer reibungslosen Abwicklung des Verkehrs, insbesondere einer vermeidbaren Erhöhung der mit dem Verkehr notwendig verbundenen Gefahren "nötig" ist. Damit sind auch die Voraussetzungen umschrieben, die für die rechtliche Beurteilung einer beantragten Sondernutzung maßgebend sind. Die Beschränkungen, denen der Gebrauch der Bundesfernstraßen über den Gemeingebrauch hinaus unterworfen ist, stimmen offensichtlich sowohl im Hinblick auf das Schutzgut als auch im Hinblick auf ihre Zielsetzung mit den Anbaubeschränkungen des § 9 Abs. 2 FStrGüberein und rechtfertigen daher nicht nur, sondern erfordern auch eine Übereinstimmung in ihren rechtlichen Voraussetzungen. Eine Sondernutzungserlaubnis ist demnach zu versagen, soweit die Versagung aus Gründen der Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs nötig ist.

Bei der Frage, ob diese Voraussetzungen im Einzelfall gegeben sind, steht der Behörde weder ein Ermessen noch ein sogenannter Beurteilungsspielraum zu. Ihre Entscheidung unterliegt vielmehr, wie das Bundesverwaltungsgericht zu § 9 Abs. 2 und 3 FStrG in ständiger Rechtsprechung entschieden hat, als gesetzesgebundene Entscheidung in vollem Umfange der gerichtlichen Prüfung (vgl. z.B. Urteil vom 281 Mai 1963 - BVerwG I C 247.58 - in BVerwGE 16, 116 [129]; Urteil vom 28. Mai 1963 - BVerwG I C 99.59 - in BVerwGE 16, 133 [134]). Davon ist auch das Berufungsgericht ausgegangen. Seine Annahme, eine Zufahrt der vom Kläger geplanten Art werde den Verkehrsablauf auf der Bundesstraße beeinträchtigen und andere Verkehrsteilnehmer gefährden, so daß die Versagung ihrer Anlage nötig sei, begegnet keinen Bedenken. Sie entspricht vielmehr der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, das wiederholt ausgesprochen hat, die Herstellung einer unmittelbaren Zufahrt zu Bundesstraßen, zumal auf der freien Strecke, bilde in der Regel eine erhebliche Gefahrenquelle (z.B. Urteil vom 17. September 1964 - BVerwG I C 26.63 - in BVerwGE 19, 238 [240 f.]). Ein Fall, in welchem trotz einer zu erwartenden Beeinträchtigung des Verkehrs die Versagung der Straßennutzung gleichwohl nicht "nötig" ist, weil die beabsichtigte Straßennutzung von ihrer Funktion her (z.B. als Zufahrt zu einer Tankstelle) selbst der reibungslosen Abwicklung des Verkehrs dient oder bereits bestehende Verkehrsgefährdungen "kompensiert", liegt offenkundig hier nicht vor (vgl. dazu z.B. Beschluß vom 10. Dezember 1968 - BVerwG IV B 214.68 - [Buchholz 407.4, § 9 FStrG Nr. 9]; Beschluß vom 15. Januar 1971 - BVerwG IV B 97.70 - [Buchholz 407.4, § 9 FStrG Nr. 11]).

Fehlt es danach unter dem Gesichtspunkt der Sondernutzung an den materiellen Voraussetzungen für die vom Kläger gewünschte Inanspruchnahme der Bundesstraße durch eine Zufahrt, so bedarf auch für den vorliegenden Zusammenhang die in den Vorinstanzen näher erörterte Frage keiner Beantwortung, ob die Bundesstraße 235 mit ihrem Streckenabschnitt auf der Höhe des Grundstücks des Klägers innerhalb oder außerhalb einer Ortsdurchfahrt verläuft. Aus der Klärung dieser Frage würde sich im vorliegenden Rechtsstreit über das bisher gefundene Ergebnis hinaus allein noch ergeben, ob für die Versagung einer Sondernutzungserlaubnis der Beklagte zu 1) oder der Beklagte zu 2) sachlich zuständig war (§ 8 Abs. 1 Satz 1 FStrG). Dies kann jedoch dahingestellt bleiben, weil das vom Kläger gegenüber beiden Beklagten erhobene Begehren von beiden Beklagten abgelehnt worden und die Ablehnung ungeachtet der Zuständigkeitsverteilung jedenfalls im Ergebnis in beiden Fällen zu Recht erfolgt ist.

Eine ihm günstige Entscheidung kann der Kläger schließlich auch nicht über § 17 Abs. 4 FStrG erreichen. Nach dieser Vorschrift sind dem Träger der Straßenbaulast im Planfeststellungsbeschluß u.a. die Errichtung von Anlagen aufzuerlegen, die zur Sicherung der Benutzung der benachbarten Grundstücke gegen Gefahren oder Nachteile notwendig sind. Es mag auf sich beruhen bleiben, ob diese Vorschrift, die ihrem Wortlaut nach für ihre Anwendung einen Planfeststellungsbeschluß und damit die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens voraussetzt, entsprechend anwendbar ist, wenn Straßenbaumaßnahmen unter Verstoß gegen § 17 Abs. 1 und Abs. 2 FStrG ohne vorherige Planfeststellung vorgenommen worden sind. Denn die materiellen Voraussetzungen, unter denen nach § 17 Abs. 4 FStrG eine Auflage zugunsten des Klägers erteilt werden könnte, liegen nicht vor. Zwar hat der erkennende Senat in dem seinem Urteil vom 1. Juli 1968 - BVerwG IV C 99.66 - (Buchholz 407.4, § 17 FStrG Nr. 7) zugrunde liegenden Verfahren eine Auflage für erforderlich gehalten, mit der der Träger der Straßenbaulast zur Schaffung einer neuen Zufahrt verpflichtet werden sollte. Diese Verpflichtung beruhte jedoch auf der Voraussetzung, daß durch die Straßenbaumaßnahme eine früher bestehende und in ihrem Bestand rechtlich gesicherte Verbindung eines Anliegergrundstücks zum Wegenetz durch die Baumaßnahme unterbrochen worden war. An diesen Voraussetzungen fehlt es hier. Nach den mit Revisionsrügen nicht angefochtenen Feststellungen des Berufungsgerichts hatte der Kläger vor dem Ausbau der Bundesstraße zwar tatsächlich die Möglichkeit, diese von seinem Grundstück aus über die Ortsfahrbahn und das Straßenbankett zu erreichen; er hatte aber schon mit Rücksicht auf das Fehlen seiner Anliegereigenschaft zur Bundesstraße keine Zufahrt im Rechtssinne, deren Erhaltung oder Ersetzung Gegenstand einer Auflage nach § 17 Abs. 4 FStrG hätte sein können.

Danach mußte die Revision des Klägers ohne Erfolg bleiben. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.