I.

Der Kläger, Oberstleutnant, war von 1989 bis 1993 bei der NATO-Stelle Sector Operations Centre (SOC) als Luftaufklärungsnachrichtenoffizier (Air Surveillance Intelligence Officer - ASIO) eingesetzt. Sein Antrag, ihm nach den Richtlinien des Bundesministers der Verteidigung vom 15. März 1989 eine Aufwandsentschädigung für Beamte und Soldaten im Flug- sicherungsbetriebsdienst und Soldaten im militärischen Radarführungsdienst (in Höhe von 150 DM monatlich) zu gewähren, wurde mit der Begründung abgewiesen, daß das SOC-Personal nicht zum anspruchsberechtigten Personenkreis gehöre. Die Beschwerde des Klägers wurde zurückgewiesen.

Die Klage mit dem Antrag, die ablehnenden Bescheide aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger die beantragte Aufwandsentschädigung zu gewähren, hat das Verwaltungsgericht abgewiesen, weil der anspruchsberechtigte Personenkreis im Radarführungsdienst nach der ausdrücklich vom Erlaßgeber gegebenen Interpretation das beim SOC eingesetzte Personal nicht umfasse. Auf die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht das erstinstanzliche Urteil geändert und der Klage stattgegeben. Zur Begründung hat es insbesondere ausgeführt:

Nach Nr. 1 der Richtlinien werde eine Aufwandsentschädigung

"unter Berücksichtigung des militärischen Auftrags zum Ausgleich der Mehraufwendungen gezahlt, die wegen der mit dem Einsatz im Flugsicherungsbetriebsdienst und im militärischen Radarführungsdienst verbundenen besonderen physischen und psychischen Belastungen zur Erhaltung der Leistungsfähigkeit erforderlich sind"

. Nach Nr. 2 der Richtlinien sei anspruchsberechtigt das FS-Kontrollpersonal, Flugabfertigungspersonal in Flugsicherungssektoren, Radarleitpersonal, Radarflugmelde- und Radartiefflugmeldepersonal im Einsatzdienst in den Luftverteidigungsanlagen, das an den Dienststellen der Bundeswehr ... regelmäßig und verantwortlich in der Flugverkehrskontrolle eingesetzt sei bzw. im Radarführungsdienst bei der Erarbeitung der Luftlage und/oder der Leitung von Luftfahrzeugen verantwortlich mitarbeite.

Der Kläger übe als ASIO in der "Hauptradarstelle" SOC eine Tätigkeit aus, die dem Radarführungsdienst zuzurechnen sei. Auch arbeite er bei der Erarbeitung der Luftlage verantwortlich mit. Erforderlich sei nach den Richtlinien nicht etwa eine selbständige, sondern lediglich eine verantwortliche Mitarbeit. Durch seinen Beitrag zur Luftlage erfülle der Kläger dieses Tatbestandsmerkmal. Auch sei er in ähnlicher Weise den besonderen psychischen und physischen Belastungen ausgesetzt wie die mit der Erarbeitung der Luftlage und der Leitung von Luftfahrzeugen unmittelbar befaßten Mitarbeiter.

Gegen dieses Urteil hat die Beklagte die vom erkennenden Senat zugelassene Revision eingelegt, mit der sie die Wiederherstellung des die Klage abweisenden Urteils erster Instanz erstrebt. Sie rügt die Verletzung materiellen Rechts.

Der Kläger tritt der Revision entgegen.

II.

Die Revision ist begründet. Sie führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an die Vorinstanz.

Zu Unrecht hat das Berufungsgericht die hier einschlägigen Richtlinien über die Gewährung einer Aufwandsentschädigung für Beamte und Soldaten im Flugsicherungsbetriebsdienst und Soldaten im militärischen Radarführungsdienst wie eine Rechtsnorm aus sich heraus anstatt als Willenserklärung unter Berücksichtigung ihrer dem Willen des Richtliniengebers entsprechenden tatsächlichen Handhabung ausgelegt. Über die Gewährung von Aufwandsentschädigungen entscheidet bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 17 BBesG der Dienstherr nach seinem pflichtgemäßen Ermessen, das er im Interesse einer gleichmäßigen Behandlung durch Richtlinien - wie hier - binden kann (vgl.Beschluß vom 29. Juni 1979 - BVerwG 6 B 37.79 - <Buchholz 235 § 17 Nr. 1>, Urteil vom 8. Juli 1994 - BVerwG 2 C 3.93 - <Buchholz 240 § 17 Nr. 5 = ZBR 1994, 342, zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung bestimmt>). Die Richtlinien sind keine Rechtsnorm, sondern eine Verwaltungsvorschrift, durch die sich der Dienstherr selbst bindet, um - soweit ihm ein Ermessensspielraum zukommt - entsprechend der Zielsetzung der zugrundeliegenden Rechtsvorschriften eine gleichmäßige Ermessensausübung gegenüber den Betroffenen sicherzustellen. Für ihre Auslegung als Willenserklärung des Dienstherrn kommt es nach der auch im öffentlichen Recht geltenden Regel des § 133 BGB auf den wirklichen Willen des Erklärenden an. Sie entfaltet Außen- wirkung für den einzelnen Betroffenen nur mittelbar über dessen in Art. 3 Abs. 1 GG geschützte Recht, entsprechend der in der "antizipierten Verwaltungspraxis" zum Ausdruck kommenden Ermessensbindung der Verwaltung gleichmäßig behandelt zu werden. Unter diesem Gesichtspunkt ist daher die Verwaltungsvorschrift gemäß der vom Urheber gebilligten oder doch geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis auszulegen (stRspr; vgl. etwa BVerwGE 52, 193 <199>;  86, 55 [BVerwG 23.08.1988 - 1 D 16/88]; Urteile vom 30. April 1981 - BVerwG 2 C 26.78 - <Buchholz 232 § 8 Nr. 20 = ZBR 1982, 174>, vom 7. Mai 1981 - BVerwG 2 C 5.79 - <Buchholz 232 § 25 Nr. 1 = DVBl 1982, 195> undvom 2. Februar 1995 - BVerwG 2 C 19.94 -). In diesem Rahmen kann möglicherweise auch das von den Beteiligten strittig erörterte, eine Einbeziehung des SOC-Personals verneinende interne Schreiben des Bundesministeriums der Verteidigung vom 14. August 1990 eine Rolle spielen. Zu alldem hat indessen das Berufungsgericht keine Feststellungen getroffen.

Da der Senat die erforderlichen tatsächlichen Feststellungen nicht selbst treffen kann (§ 137 Abs. 2 VwGO), ist das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

Soweit die erneute Prüfung die bisherige Auslegung des Berufungsgerichts bestätigen sollte, wird dieses auch zu prüfen haben, ob die Voraussetzungen des § 17 BBesG für die Gewährung einer Aufwandsentschädigung vorliegen. Der Senat hat in seinem vorgenannten Urteil vom 8. Juli 1994 <a.a.O.> auf der Grundlage der im dortigen Verfahren getroffenen Feststellungen zu den auch hier einschlägigen Richtlinien ausgeführt:

"Bereits dem Grunde nach bestehen erhebliche rechtliche Bedenken gegen die Gewährung der vom Bundesminister der Verteidigung in seinen Richtlinien vorgesehenen, hier vom Kläger beanspruchten Aufwandsentschädigung für Beamte und Soldaten im Flugsicherungsbetriebsdienst und Soldaten im militärischen Radarführungsdienst. Die durch Gesetz geregelte Besoldung einschließlich etwa- iger Stellen- und Erschwerniszulagen darf nicht im Verwaltungswege durch weitere Leistungen zur Bestreitung des allgemeinen Lebensunterhalts ergänzt werden (§ 2 Abs. 1 BBesG). Es dürfen nicht im Ergebnis Leistungen ohne gesetzliche Grundlage erbracht werden, die der Sache nach Besoldung darstellen. Die neben der Besoldung zulässige Gewährung von Aufwandsentschädigungen nach § 17 BBesG setzt u.a. voraus, daß dem Beamten, Richter oder Soldaten aus dienstlicher Veranlassung - dienst- bezogen - finanzielle Aufwendungen entstehen, deren Übernahme ihm nicht zugemutet werden kann; nicht erhebliche Aufwendungen haben außer Betracht zu bleiben (BVerwGE 70, 106 <109>[BVerwG 13.09.1984 - 2 C 68/81]). Nicht die Alimentation, sondern die Kostenerstattung muß im Vordergrund stehen. Dabei können sich zwar Aufwand und Erschwernisse insofern teilweise überschneiden und decken und daher die Abgrenzung fließend sein, als dieselbe dienstliche Tätigkeit sowohl mit unzumutbaren (finanziellen) Aufwendungen (§ 17 BBesG) als auch mit besonderen (persönlichen) Erschwernissen (§ 47 BBesG) verbunden sein kann. Auch braucht der Aufwand nicht im Einzelfall abgerechnet, sondern darf in typisierender und pauschalierender Weise abgegolten werden. Für die Gewährung einer Aufwandsentschädigung muß aber jedenfalls aufgrund tatsächlicher Anhaltspunkte bzw. tatsächlicher Erhebungen nachvollziehbar sein, daß und in welcher ungefähren Höhe dienstbezogene finanzielle Aufwendungen typischerweise entstehen. Das läßt sich im vorliegenden Falle dem festgestellten Sachverhalt sowie auch dem Vorbringen der Beteiligten nicht entnehmen. Als abgeltbarer dienstbezogener Aufwand kommt nicht schon eine allgemein aufwendigere Lebensführung in Betracht. Auch genügen bloße Mutmaßungen über dienstbezogene finanzielle Aufwendungen ohne hinreichende, eine wirklichkeitsnahe Schätzung ermöglichende tatsächliche Anhaltspunkte nicht für die Gewährung einer Aufwandsentschädigung."

Die gleiche Rechtsauffassung ist auch im vorliegenden Fall zugrunde zu legen.

Soweit die erneute Prüfung eine Auslegung der Richtlinien zuungunsten des Klägers ergeben sollte, wird im dargelegten Rahmen des § 17 BBesG ggf. zu prüfen sein, aus welchen Ermessenserwägungen die Beklagte die Aufwandsentschädigung

nicht auch für Tätigkeiten wie diejenige des Klägers vorgesehen hat und ob sie damit den ihr offenstehenden Ermessensrahmen eingehalten hat.