I.

Der Kläger unterrichtete an der Landespolizeischule "Erich Klausener" in den Fächern Verkehrsrecht und Polizeidienstkunde im Rahmen der fachlichen Grundausbildung des Polizeibeamtennachwuchses und bezog eine lohnsteuerfreie Lehrzulage von monatlich 125 DM. Vom 1. Januar 1977 an wurde er als Vorsitzender des Personalrats von seiner Unterrichtstätigkeit freigestellt. Die Zahlung der Lehrzulage wurde daraufhin mit Ablauf des Monats Dezember 1976 eingestellt. Den Antrag des Klägers vom 31. Januar 1978 auf Weitergewährung der Lehrzulage rückwirkend ab 1. Januar 1977 lehnte die Landespolizeischule mit der Begründung ab, die Lehrzulage sei eine echte Aufwandsentschädigung zur Abgeltung der durch die Tätigkeit bei der Ausbildung des Beamtennachwuchses entstehenden Aufwendungen.

Der Kläger hat Klage erhoben und geltend gemacht: Die auf den besonderen Bedingungen der Unterrichtstätigkeit beruhende Lehrzulage sei echter Bestandteil der Dienstbezüge. Es entstehe kein Aufwand, der zu entschädigen sei. Alle Hilfsmittel für den Unterricht würden von der Landespolizeischule gestellt. Ein abzugeltender Aufwand bestehe nur insoweit fort, als er der Fortbildung diene, die notwendig sei, um nach Beendigung der Wahlperiode des Personalrats den Unterricht wieder aufnehmen zu können.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem Antrag,

abgewiesen. Die Berufung blieb ohne Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hat zur Begründung ausgeführt: Der Kläger habe keinen Anspruch auf die Weitergewährung der Lehrzulage während der Zeit seiner Freistellung als Personalratsmitglied. Zu den Dienstbezügen gehöre nicht der Ersatz besonderer, zusätzlicher, tätigkeitsbezogener Aufwendungen, die nur von Fall zu Fall oder pauschaliert und unter bestimmten Voraussetzungen zu erstatten seien. Um eine solche Aufwandsentschädigung handele es sich bei der Lehrzulage. Entscheidend sei, daß sie durch ihre Ausweisung im Landeshaushalt und durch ihre steuerfreie Zahlungsweise eindeutig als Aufwandsentschädigung ausgestaltet sei.

Der Kläger hat die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt, mit der er seinen Klageantrag weiterverfolgt.

Der Beklagte bittet um Zurückweisung der Revision.

Der Oberbundesanwalt hält die Nichtzahlung der Lehrzulage an ein vom Dienst freigestelltes Mitglied des Personalrates für gerechtfertigt.

II.

Die Revision bleibt ohne Erfolg. Das angefochtene Urteil erweist sich im Ergebnis als zutreffend. Seiner Begründung kann jedoch nicht gefolgt werden.

Dem Kläger steht unabhängig von seiner Freistellung vom Dienst als Mitglied des Personalrats die Lehrzulage nicht zu. Selbst wenn er nicht freigestellt gewesen wäre, sondern unterrichtet hätte, hätte ihm diese Lehrzulage nicht gezahlt werden dürfen. Nach § 2 Abs. 1 des Bundesbesoldungsgesetzes (BBesG) in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern (2. BesNVG) vom 23. Mai 1975 (BGBl. I S. 1173) darf nur die durch Gesetz geregelte Besoldung gezahlt und gefordert werden (Grundsatz der Gesetzesbindung der Besoldung, siehe Urteil des Senatsvom 29. Januar 1976 - BVerwG 2 C 29.73 - <Buchholz 232 § 86 BBG Nr. 4>). Der Erlaß des Innenministers des Landes Nordrhein-Westfalen vom 5. April 1948 - IV 20.05 Tgb. Nr. 3251 - Fin - über Lehrzulagen für Lehrer an Landespolizeischulen stellt keine ausreichende Rechtsgrundlage dar, weil die Lehrzulage keine durch Verwaltungsvorschrift regelbare Aufwandsentschädigung, sondern eine nach § 1 Abs. 2 Nr. 4 BBesG zur Besoldung gehörende Stellenzulage ist.

§ 44 Abs. 1 Satz 1 BBesG (jetzt § 44 Satz 1 BBesG) ermächtigt die Bundesregierung, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates die Gewährung einer Stellenzulage für Beamte des Verwaltungs- und Vollzugsdienstes sowie Richter und Staatsanwälte, die in ihrem Hauptamt mindestens zur Hälfte im Rahmen der Ausbildung und Fortbildung als Lehrkräfte tätig sind, zu regeln. Damit ist, ohne daß es des Erlasses der Rechtsverordnung bedarf, der Charakter der Lehrzulage auch für die Länder verbindlich als Stellenzulage festgelegt, die nach § 44 Abs. 1 Satz 4 BBesG (jetzt § 44 Satz 4 BBesG) die mit der Tätigkeit verbundenen Erschwernisse und einen Aufwand mit abgilt. Nach § 44 Abs. 2 BBesG, der durch das Achte Gesetz zur Änderung beamtenrechtlicher und besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 26. Juni 1978 (BGBl. i S. 869) entfallen ist, waren die Landesregierungen ermächtigt, durch Rechtsverordnung die Stellenzulage nach Abs. 1 für den Bereich ihres Landes zu regeln. Damit bestand die Möglichkeit, eine dem Besoldungsrecht entsprechende gesetzliche Regelung zu treffen.

Entgegen der Auffassung des Beklagten war und ist es rechtlich nicht möglich, die frühere Regelung der Lehrzulage unter der Geltung des § 44 BBesG beizubehalten. Die unabhängig von dem Erlaß einer Rechtsverordnung verbindliche besoldungsrechtliche Festlegung des Charakters der Lehrzulage als Stellenzulage steht dem entgegen. Der Beklagte kann nicht die Lehrzulage, wie sich aus den Feststellungen des Berufungsgerichts ergibt, als Aufwandsentschädigung gewähren. Auch § 51 Satz 1 BBesG verbietet es den Ländern, andere als die im 4. Abschnitt (§§ 42 bis 51 BBesG) geregelten Zulagen und Vergütungen zu gewähren, es sei denn, daß dies bundesgesetzlich bestimmt ist. Deshalb ist es ausgeschlossen, sonstige Zuwendungen durch Ansatz im Haushaltsplan zu schaffen (vgl. hierzu Schwegmann/Summer, Bundesbesoldungsgesetz, Kommentar, Stand Juli 1984, § 51 Rz. 2).

Die Auffassung des Beklagten, der genannte Erlaß des Innenministers über die Lehrzulage sei nach Art. IX § 14 Abs. 2 2. BesNVG in Kraft geblieben, trifft nicht zu. Diese Übergangsregelung setzt - hier fehlende - Rechtsvorschriften des Landes zumindest als Rechtsgrundlage der bisherigen Regelung voraus und macht deren Weitergeltung davon abhängig, daß die Bundesregierung zunächst eine Rechtsverordnung erlassen muß, die dann von den Ländern auszufüllen ist. Auch an dieser Voraussetzung hat es im vorliegenden Fall gefehlt, weil das Land - wie bereits ausgeführt - unabhängig von der Rechtsverordnung der Bundesregierung zum Erlaß einer Rechtsverordnung selbst ermächtigt war. Daß diese Ermächtigung später durch das Achte Gesetz zur Änderung beamtenrechtlicher und besoldungsrechtlicher Vorschriften entfallen ist, ist für die Weitergeltung von Vorschriften bedeutungslos, weil es insoweit nur auf die zur Zeit des Inkrafttretens des Zweiten Gesetzes zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern vorhandene Ermächtigung ankommen kann.

Der Beklagte kann sich auch nicht auf die Übergangsregelung des Art. IX § 14 Abs. 1 Nr. 1 2. BesVNG berufen, weil dadurch nur Vorschriften aufrechterhalten worden sind, die nach dem Bundesbesoldungsgesetz weiterhin von den Ländern getroffen werden können. Hierzu gehört nicht die Regelung der Lehrzulage.

Selbst wenn man die das Land bindende bundesbesoldungsrechtliche Festlegung des Charakters der Lehrzulage als Stellenzulage außer acht läßt, könnte der Beklagte heute nicht diese Zulage als Aufwandsentschädigung aufgrund des § 17 BBesG - diese Vorschrift hat entgegen der im Runderlaß des Finanzministers des Landes Nordrhein-Westfalen vom 25. Juni 1975 (MinBl. NW S. 1216) vertretenen Auffassung die entsprechende landesrechtliche Vorschrift verdrängt - und einer ihm insoweit verbliebenen Regelungsbefugnis gewähren. Denn nennenswerte Aufwendungen sind durch die Lehrtätigkeit nicht entstanden und entstehen auch heute nicht. Schon vor der Neufassung des Landesbesoldungsgesetzes durch das Sechste Gesetz zur Änderung des Besoldungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Sechstes Besoldungsänderungsgesetz - 6. LBesÄndG -) vom 16. Juli 1969 (GV. NW. S. 466) ist die Lehrzulage nicht damit gerechtfertigt worden, daß besondere Aufwendungen entstünden, die abzugelten seien, sondern damit, daß ein besonderes Interesse daran bestehe, erfahrene und bewährte Beamte zur Mitwirkung bei der Ausbildung des Beamtennachwuchses zu gewinnen und die erhöhten Anforderungen an die Lehrpersonen durch die Lehrtätigkeit abzugelten (siehe Ambrosius/Rösen, Das Besoldungsrecht der Beamten in Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 4. Aufl. 1961, § 22 Rz. 4; ebenso die 5. Aufl. 1966; Schubert/Wirth, Bundesbesoldungs- und Landesbesoldungsrecht Nordrhein-Westfalen, Stand 8/80, § 44 Rz. 1). Aus dem Tatbestand des Berufungsurteils, der nach § 173 VwGO, § 561 Abs. 1 ZPO für das der Beurteilung des Revisionsgerichts unterliegende Parteivorbringen maßgebend ist, ergibt sich nichts, was die Gewährung der Lehrzulage als Aufwandsentschädigung rechtfertigen könnte. Dabei ist zu beachten, daß Aufwandsentschädigungen nur dann gewährt werden dürfen, wenn aus dienstlicher Veranlassung Aufwendungen entstehen, deren Übernahme dem Beamten nicht zugemutet werden kann. Deshalb haben nicht erhebliche Aufwendungen außer Betracht zu bleiben. Deshalb sprechen Schwegmann/Summer (a.a.O. § 44 Rz. 1) von der Bedenklichkeit landesrechtlicher Regelungen über die Lehrzulage. Wenn auch die Bundesregierung von der Ermächtigung zum Erlaß der für die Anwendung des § 44 BBesG erforderlichen Rechtsverordnung bisher keinen Gebrauch gemacht hat, wird damit die bestehende rechtswidrige Praxis des Beklagten nicht sanktioniert. Der Kläger muß diese Rechtslage hinnehmen und kann sich nicht darauf berufen, daß die Lehrzulage an die nicht für Personalratsaufgaben freigestellten, sondern weiter unterrichtenden Polizeibeamten gewährt worden ist, weil es einen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht nicht gibt. Seine Klage ist daher im Ergebnis zutreffend abgewiesen worden, so daß die Revision keinen Erfolg haben kann.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.