I.

Dem als wehrdienstfähig gemusterten Kläger teilte das Kreiswehrersatzamt M. durch Anhörungsschreiben vom 2. Februar 1990 mit, er müsse mit seiner Einberufung rechnen und möge etwaige Hinderungsgründe innerhalb von zehn Tagen mitteilen. Mit Einberufungsbescheid vom 13. Februar 1990 (als Einschreiben zur Post aufgegeben am 15. Februar 1990) berief das Kreiswehrersatzamt den Kläger zur Ableistung seines Grundwehrdienstes zum 2. April 1990 ein. Am 20. Februar 1990 ging bei dem Kreiswehrersatzamt das vom Kläger handschriftlich ausgefüllte und mit dem Datum 5. Februar 1990 versehene Sanitätsformblatt 120 "Meldung von Erkrankungen und Verletzungen während der Wehrüberwachung" ein. Darin hatte der Kläger angegeben, er habe sich in den Jahren 1981, 1984 und 1986 wegen verschiedener Knochenbrüche und einer Operation am linken Außenknöchel in ärztlicher Behandlung befunden. Ferner hatte er die vorgedruckte Zeile angekreuzt, er habe eine schwere Verletzung erlitten, an deren Folgen er noch leide. Am 22. Februar 1990 ordnete der ärztliche Dienst der Beklagten eine Überprüfungsuntersuchung des Klägers an. Mit Schriftsatz vom 28. Februar 1990 erhob dessen nunmehriger Prozeßbevollmächtigter gegen den Einberufungsbescheid Widerspruch. In dem Widerspruchsschreiben heißt es: "Eine ausführliche Begründung wird alsbald nachgereicht." Auf dem Widerspruchsschreiben sind ferner handschriftlich - offenbar vom ärztlichen Dienst der Beklagten - als "Widerspruchsgründe" vermerkt:

"KG-Beschw. li.

SG.-Beschw. li.

KG-Beschw. re.

Beschw.: BWS-Bereich".

Dieser Vermerk ist vom Kläger eigenhändig unterzeichnet.

Am 13. März 1990 wurde der Kläger auf Veranlassung der Beklagten von dem Chirurgen Dr. G. untersucht. Dieser beurteilte die Belastbarkeit des Klägers als lediglich herabgesetzt. Aufgrund eines vom Kläger vorgelegten Attests des Orthopäden Dr. B. vom 12. März 1990, zu dem der ärztliche Dienst der Beklagten am 20. März 1990 Stellung nahm, half das Kreiswehrersatzamt dem Widerspruch mit Bescheid vom 27. März 1990 ab, indem es den Einberufungsbescheid widerrief und den Kläger als vorübergehend nicht wehrdienstfähig bis zum 19. Juli 1990 vom Wehrdienst zurückstellte. Die Kostenentscheidung des Abhilfebescheids erklärt die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren als nicht notwendig, da die zum Widerruf des Einberufungsbescheids führenden gesundheitlichen Gründe vom Kläger selbst geltend gemacht worden seien.

Der Kläger erhob hiergegen Widerspruch und machte geltend: Er habe seine Rechte nur durch fristgemäße Einlegung des Widerspruchs wahren können; dazu habe er anwaltlicher Hilfe bedurft, da im Zeitpunkt der Widerspruchserhebung das ärztliche Untersuchungsergebnis vom 20. März 1990 noch nicht vorgelegen habe und er deshalb damit habe rechnen müssen, als wehrdienstfähig beurteilt zu werden.

Nach Anmahnung einer Entscheidung über den Widerspruch hat der Kläger am 2. November 1990 Klage erhoben. Nach Klageerhebung wies die Wehrbereichsverwaltung VI den Widerspruch mit Bescheid vom 8. November 1990 zurück.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben und die Beklagte unter teilweiser Aufhebung der Bescheide vom 27. März und 8. November 1990 verpflichtet, die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei zulässig. Entgegen der Auffassung der Beklagten habe sich die zunächst erhobene Untätigkeitsklage nicht durch den Erlaß des für den Kläger negativen Widerspruchsbescheides erledigt. Der Kläger könne vielmehr seine Klage nunmehr unter Einbeziehung des Widerspruchsbescheids als Verpflichtungsklage fortführen.

Die Notwendigkeit der Zuziehung eines Rechtsanwalts oder sonstigen Bevollmächtigten im Vorverfahren sei vom Standpunkt einer verständigen Partei und nicht aus der Sicht einer rechtskundigen Partei zu beurteilen. Sie sei daher nicht nur in schwierigen oder umfangreichen Verfahren zu bejahen. Bei einer rechtsunkundigen Partei könnten an die Erkennbarkeit, ob sie das Verfahren allein betreiben könne, keine hohen Anforderungen gestellt werden, so daß bei ihr in der Regel die Notwendigkeit der Zuziehung eines Rechtsanwalts nicht verneint werden könne. Dies müsse auch deshalb gelten, weil die Interessen des Widerspruchsgegners gegenüber dem Bürger in der Regel durch Juristen vertreten würden. Im Einzelfall komme es darauf an, ob eine verständige, weder besonders ängstliche noch besonders unbesorgte Partei in der Lage des Klägers im Hinblick auf die Bedeutung und rechtliche oder sachliche Schwierigkeit der Sache die Zuziehung eines Bevollmächtigten in vernünftiger Weise für erforderlich habe halten dürfen, unter Berücksichtigung dieser Grundsätze sei die Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten durch den Kläger im Zeitpunkt der Einlegung seines Widerspruchs zu bejahen.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision der Beklagten, die die Verletzung des § 80 Abs. 2 VwVfG rügt.

Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil.

II.

Die Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht. Die Klage ist abzuweisen.

Die Zulässigkeit der Klage bejaht das angefochtene Urteil zu Recht. Die vom Kläger nach Ablauf der Sperrfrist des § 75 Satz 2 VwGO erhobene Untätigkeitsklage hat sich durch den nach Klageerhebung erlassenen Widerspruchsbescheid nicht erledigt. Sie ist vielmehr als - auf den Erlaß des auch durch den Widerspruchsbescheid verweigerten Verwaltungsakts gerichtete - Verpflichtungsklage zulässig geblieben (vgl. etwa Urteile vom 13. Januar 1983 - BVerwG 5 C 114.81 - BVerwGE 66, 342 <344>[BVerwG 13.01.1983 - 5 C 114/81] und vom 4. Juni 1991 - BVerwG 1 C 42.88 - Buchholz 402.22 Art. 1 GK Nr. 21 S. 1 <3>). Der vom Kläger begehrte Ausspruch der Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im isolierten Vorverfahren ist durch eine auf den Erlaß dieses Verwaltungsakts gerichtete Verpflichtungsklage zu erstreiten (vgl. Urteile vom 20. Mai 1987 - BVerwG 7 C 83.84 - BVerwGE 77, 268 <270>[BVerwG 20.05.1987 - 7 C 83/84], vom 14. August 1987 - BVerwG 8 C 129.84 - Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr. 25 S. 7 <8>, vom 16. Dezember 1988 - BVerwG 7 C 93.86 - Buchholz 312 EntlG Nr. 53 S. 10 <12 f.>, vom 15. Februar 1991 - BVerwG 8 C 83.88 - Buchholz 310 § 72 VwGO Nr. 14 S. 1 <2> und vom 25. September 1992 - BVerwG 8 C 16.90 - UA S. 12 f.).

In der Sache verletzt das angefochtene Urteil mit seiner Annahme,

"bei einer rechtsunkundigen Partei könne ... in der Regel die Notwendigkeit der Zuziehung eines Rechtsanwalts nicht verneint werden",

Bundesrecht. Wie der Senat bereits in den Urteilen vom 14. November 1979 - BVerwG 8 C 19.78 - (Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr. 1 S. 1 f.) und - BVerwG 8 C 35.79 - (Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr. 2 S. 3 <4>) dargelegt hat, trifft das Gegenteil zu. Die notwendige Vertretung durch einen Rechtsanwalt oder sonstigen Bevollmächtigten im Vorverfahren ist - entgegen der im angefochtenen Urteil geäußerten Ansicht des Verwaltungsgerichts - gerade nicht die Regel, sondern die Ausnahme (vgl. Urteil vom 14. November 1979 - BVerwG 8 C 35.79 - a.a.O. S. 4). § 80 Abs. 2 VwVfG bringt - ebenso wie die Vorschrift des § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO - zum Ausdruck, daß nach Einschätzung des Gesetzgebers im verwaltungsrechtlichen Vorverfahren eine Vertretung des Bürgers durch Rechtsanwälte oder sonstige Bevollmächtigte in der Regel weder üblich noch erforderlich ist (BT-Drs. 3/55, S. 48 <zu § 159>). Aus diesem Grunde ordnen beide Vorschriften eine Einzelfallprüfung der Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten an. Die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren (§ 80 Abs. 2 VwVfG) ist unter Würdigung der jeweiligen Verhältnisse vom Standpunkt einer verständigen Partei aus zu beurteilen. Maßgebend ist, ob sich ein vernünftiger Bürger mit gleichem Bildungs- und Erfahrungsstand bei der gegebenen Sachlage eines Rechtsanwalts oder sonstigen Bevollmächtigten bedient hätte. Notwendig ist die Zuziehung eines Rechtsanwalts nur dann, wenn es der Partei nach ihren persönlichen Verhältnissen und wegen der Schwierigkeiten der Sache nicht zuzumuten war, das Vorverfahren selbst zu führen (st. Rspr.; vgl. u.a. Urteile vom 14. November 1979, a.a.O. S. 2 f. und 4, vom 14. Januar 1983 - BVerwG 8 C 73.80 - Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr. 13 S. 15 f., vom 28. Oktober 1983 - BVerwG 8 C 185.81 - Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr. 15 <n.L.>, vom 26. November 1985 - BVerwG 8 C 115.83 - Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr. 18 <n.L.>, vom 14. August 1987, a.a.O. S. 9 f., und vom 15. Februar 1991 - BVerwG 8 C 83.88 - a.a.O. S. 4). Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall nicht gegeben. Dem Kläger war es vielmehr mit Blick auf die Sach- und Rechtslage zuzumuten, den Widerspruch gegen den Einberufungsbescheid persönlich zu erheben.

Aufgrund seiner schulischen und beruflichen Ausbildung war er in der Lage, seine Rechte in dem zum Widerruf des Einberufungsbescheids und zu seiner Zurückstellung vom Wehrdienst führenden Vorverfahren ohne Inanspruchnahme eines Rechtsanwalts zweckentsprechend zu verfolgen. Ausweislich der Verwaltungsvorgänge, auf deren Inhalt der Tatbestand des angefochtenen Urteils ergänzend verweist (§ 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO), hat der Kläger die Hauptschule abgeschlossen und eine Lehre als Fleischer absolviert. Das Anhörungsschreiben des Kreiswehrersatzamts vom 2. Februar 1990 hatte ihn ausdrücklich aufgefordert, etwaige Einberufungshindernisse geltend zu machen. Das dem Anhörungsschreiben nebst einem Merkblatt beigefügte Sanitätsformblatt der Beklagten hatte diese Aufforderung in medizinischer Hinsicht ergänzt. Es erleichterte dem Kläger, dem Kreiswehrersatzamt die für die Beurteilung seiner Wehrdienstfähigkeit bedeutsamen erlittenen Erkrankungen und deren ärztliche Behandlung mitzuteilen, und den ärztlichen Dienst der Beklagten zu ermächtigen, etwa benötigte ärztliche Auskünfte einzuholen und Unterlagen anzufordern. Der Kläger selbst hatte auf das Anhörungsschreiben unter Verwendung des diesem beigefügten Sanitätsformblatts dem Kreiswehrersatzamt mitgeteilt, er habe sich infolge mehrfacher Knochenbrüche und einer Operation am linken Außenknöchel wiederholt in ärztlicher Behandlung befunden und leide noch an den Folgen der erlittenen Verletzungen. Diese bereits mit seinem Schreiben vom 5. Februar 1990 geltend gemachten Bedenken gegen seine Wehrdienstfähigkeit wiederholte und spezifizierte er selbst durch Angabe seiner noch bestehenden gesundheitlichen Beschwerden gegenüber dem ärztlichen Dienst der Beklagten bei seiner Tauglichkeitsuntersuchung. Allein um nach Erlaß des Einberufungsbescheides einen gegen diesen gerichteten Widerspruch ohne Begründung lediglich zur Fristwahrung zu erheben, bedurfte der Kläger keines anwaltlichen Rates und Beistandes. Gleiches gilt für die Vorlage des Attests des Orthopäden Dr. B. vom 12. März 1990. Die Geltendmachung seiner Tauglichkeitseinwände und die Einreichung eines sie bestätigenden fachärztlichen Attests hätten sich jedem anderen gleichaltrigen Wehrpflichtigen gleichen Bildungsstandes und gleicher Erfahrung in gleicher Lage aufgedrängt. Die Sachdienlichkeit der Einholung fachmedizinischen Rates sowie gegebenenfalls eines die Wehrdienstunfähigkeit bestätigenden fachärztlichen Attests war für einen juristischen Laien, der sich - wie der Kläger - wegen gesundheitlicher Beeinträchtigungen für nicht wehrdienstfähig hielt, ohne weiteres erkennbar. Das trifft um so mehr zu, als das dem Kläger übersandte Sanitätsformblatt das vorgedruckte Auswahlfeld enthielt:

"Mein Arzt nimmt an, daß diese Gesundheitsstörung noch länger als drei Monate bestehen wird und entscheidenden Einfluß auf meine Wehrdienstfähigkeit hat."

Überdies wurde der Kläger in dem Einberufungsbescheid nochmals aufgefordert, Erkrankungen und Verletzungen, von denen er oder sein Arzt annehme, daß sie für die Beurteilung seiner Wehrdienstfähigkeit von Belang seien, zu melden und vorhandene ärztliche Atteste unverzüglich zu übersenden. Der Gang zum behandelnden Arzt, um medizinischen Rat und ein Attest zu erbitten, lag danach bei den von ihm gegen seine Einberufung ausschließlich geltend gemachten Tauglichkeitseinwänden erheblich näher als die zur Klärung etwaiger medizinischer Zweifelsfragen in diesem Verfahrensstadium ersichtlich kaum hilfreiche Inanspruchnahme juristischen Beistandes. Denn die anstehende ärztliche Tauglichkeitsbeurteilung des Klägers bot offenbar keine rechtlichen, sondern allenfalls medizinische Schwierigkeiten. Eine anwaltliche Vertretung war jedenfalls aus der Sicht einer verständigen Partei vor der Bekanntgabe des Ergebnisses der vom Ärztlichen Dienst der Beklagten angeordneten Tauglichkeitsüberprüfung sachlich nicht geboten und schon wegen des mit ihr verbundenen Kostenrisikos noch nicht angezeigt. Der vom Kläger einzuschlagende Verfahrensweg war nämlich ebenfalls einfach und für einen Rechtsunkundigen deutlich vorgezeichnet. Der Kläger hatte lediglich entsprechend der ihm erteilten Rechtsbehelfsbelehrung zur Fristwahrung Widerspruch gegen den Einberufungsbescheid zu erheben und sich zur Begründung - wie auch gegenüber dem Ärztlichen Dienst der Beklagten geschehen - auf seine gesundheitlichen Beeinträchtigungen zu berufen. Über die Notwendigkeit eines solchen fristwahrenden Widerspruchs war er durch den Einberufungsbescheid ausdrücklich und unmißverständlich belehrt worden. In dessen Rechtsbehelfsbelehrung heißt es u.a.:

"Haben Sie schon vor Erhalt dieses Bescheides Einwendungen gegen ihre Einberufung geltend gemacht (z.B. Befreiungs- oder Zurückstellungsgründe), über die noch nicht unanfechtbar entschieden ist, so müssen Sie gegen diesen Einberufungsbescheid ebenfalls Widerspruch einlegen, wenn Sie Ihre Gegengründe aufrechterhalten wollen. Diese werden sonst unbeachtlich. Zur Begründung Ihres Widerspruchs genügt der Hinweis auf Ihre früheren Einwendungen."

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.