I.

Mit Bescheid vom 28. Dezember 1984 zog die Beklagte die Klägerin zu einem Wasserversorgungsbeitrag von 275.601,58 DM heran. Auf den Widerspruch der Klägerin vom 23. Januar 1985 hob sie den Bescheid vom 28. Dezember 1984 am 23. Juni 1986 auf und veranlagte mit Bescheid vom gleichen Tage die Klägerin erneut zu einem Wasserversorgungsbeitrag; diesmal setzte sie einen Betrag von 124.019,47 DM fest. Mit an die Beklagte gerichtetem Schreiben vom 5. September 1986 erklärte die Klägerin das durch den Widerspruch vom 23. Januar 1985 eingeleitete Widerspruchsverfahren für erledigt und beantragte die Festsetzung ihrer Kosten.

Durch Widerspruchsbescheid vom 12. Februar 1987 stellte das Landratsamt ... das Widerspruchsverfahren ein (Ziffer 1) und entschied, die Zuziehung eines Rechtsanwalts durch die Klägerin sei nicht notwendig gewesen (Ziffer 2).

Auf die Klage der Klägerin hat das Verwaltungsgericht durch Gerichtsbescheid vom 22. Juni 1987 den Heranziehungsbescheid der Beklagten vom 28. Dezember 1984 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landratsamts ... vom 12. Februar 1987 insoweit aufgehoben, als die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für nicht notwendig erklärt worden war, und hat überdies die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig erklärt. Auf die Berufung der Beklagten hat das Berufungsgericht durch Urteil vom 25. März 1988 die Beklagte unter Änderung des Gerichtsbescheids des Verwaltungsgerichts und Zurückweisung der Berufung im übrigen verpflichtet, die Zuziehung eines Bevollmächtigten der Klägerin im Vorverfahren gegen den Bescheid vom 28. Dezember 1984 für notwendig zu erklären, soweit sie dem Widerspruch vom 23. Januar 1985 im Ausmaß von 151.582,11 DM abgeholfen habe. Die weitergehende Klage hat das Berufungsgericht abgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt:

Mit der Aufhebung ihres Bescheids vom 28. Dezember 1984 und dem gleichzeitigen Erlaß eines neuen Bescheids habe die Beklagte dem Widerspruch der Klägerin nicht in vollem Umfang, sondern (nur) in Höhe des sich hieraus ergebenden Unterschiedsbetrags von 151.582,11 DM abgeholfen. Im übrigen, also soweit durch den zweiten Bescheid die Belastung in Höhe von 124.019,47 DM aufrechterhalten worden sei, habe die Klägerin das Widerspruchsverfahren für erledigt erklärt.

Soweit die Beklagte dem Widerspruch abgeholfen habe, fehle es an einer Entscheidung über die Kosten. Diese Entscheidung, die nach Art. 80 Abs. 3 Satz 2 BayVwVfG auch einen Ausspruch darüber enthalten müsse, ob die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren notwendig gewesen sei, habe gemäß § 72 VwGO ausschließlich der Beklagten als der abhelfenden Behörde oblegen. Die Klage sei daher insoweit zutreffend gegen die Beklagte gerichtet; sie sei auch begründet. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren sei grundsätzlich als notwendig zu erachten, wenn sie vom Standpunkt einer verständigen, nicht rechtskundigen Partei habe für erforderlich gehalten werden dürfen. Diese Voraussetzung sei erfüllt. Die Beklagte sei deshalb zu verpflichten, die Zuziehung eines Bevollmächtigten insoweit für notwendig zu erklären, als sie dem Widerspruch der Klägerin abgeholfen habe.

Die weitergehende Klage sei abzuweisen. Soweit nämlich die Beklagte dem Widerspruch nicht abgeholfen habe, sei nach § 73 Abs. 1 VwGO allein die Widerspruchsbehörde befugt, über die Kosten einschließlich der Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren zu entscheiden. Richtiger Beklagter sei daher die Körperschaft, der die Widerspruchsbehörde angehöre. Dies sei der Freistaat Bayern. Die Klage sei daher insoweit gegen eine unrichtige Beklagte gerichtet und deshalb unbegründet.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision der Klägerin, mit der sie die Verletzung von Bundesrecht rügt.

Die Beklagte tritt der Revision entgegen.

Die Landesanwaltschaft Bayern als Vertreter des öffentlichen Interesses verteidigt das Berufungsurteil.

II.

Die Revision der Klägerin hat Erfolg. Sie führt zur Aufhebung des angegriffenen Urteils insoweit, als die Klage abgewiesen worden ist, und zur Zurückweisung der Berufung gegen den der Klage stattgebenden Gerichtsbescheid vom 22. Juni 1987 auch insoweit. Das Berufungsurteil beruht in dem damit bezeichneten Umfang auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO); es stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als im Ergebnis richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO).

Auf den Widerspruch der Klägerin hat die Beklagte am 23. Juni 1986 ihren Bescheid vom 28. Dezember 1984 aufgehoben, mit dem sie die Klägerin zu einem Wasserversorgungsbeitrag von 275.601,58 DM herangezogen hat. Ebenfalls am 23. Juni 1986 hat die Beklagte die Klägerin erneut zu einem Wasserversorgungsbeitrag veranlagt, diesmal in Höhe von 124.019,47 DM. Das Berufungsgericht hat angenommen, mit Rücksicht auf die durch den zweiten Bescheid bewirkte Belastung habe die Beklagte dem Widerspruch der Klägerin lediglich in Höhe des Unterschiedsbetrags von 151.582,11 DM abgeholfen. Daraus folge, daß die Beklagte nur hinsichtlich dieses Teilbetrags gemäß § 72 VwGO für die von der Klägerin begehrte Kosten(grund)entscheidung einschließlich der Entscheidung über die Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren zuständig sei. Soweit danach dem Widerspruch nicht durch die Beklagte abgeholfen, sondern das Widerspruchsverfahren durch den Widerspruchsbescheid des Landratsamts vom 12. Februar 1987 eingestellt worden sei, sei die Klage unbegründet, weil in diesem Umfang richtige Beklagte die Körperschaft sei, der das Landratsamt als Widerspruchsbehörde angehöre, nämlich der Freistaat Bayern. Diese Würdigung des Berufungsgerichts hält einer bundesrechtlichen Überprüfung nicht stand.

Entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts handelt es sich bei der von der Beklagten vorgenommenen Aufhebung des Heranziehungsbescheids vom 28. Dezember 1984 nicht um eine Teilabhilfe, sondern um eine Vollabhilfe. Eine solche Vollabhilfe ist stets gegeben, wenn die Behörde den durch einen Widerspruch angegriffenen (Beitrags-)Bescheid auf eben diesen Widerspruch hin in vollem Umfang aufhebt, d.h. wenn sie den Widerspruch dadurch bescheidet, daß sie - durch ihn veranlaßt - den angegriffenen Bescheid insgesamt "aus der Welt schafft" (vgl. in diesem Zusammenhang Urteil vom 17. Januar 1986 - BVerwG 8 C 7.84 - Buchholz 310 § 72 VwGO Nr. 13 S. 5 <6 f.>). Trifft das zu, ist es im Rahmen des § 72 VwGO ohne Belang, ob die Behörde gleichzeitig mit der Aufhebung oder später einen inhaltlich ähnlichen oder sogar gleichen Bescheid erläßt. § 72 VwGO gebietet eine derart formale Betrachtungsweise. Das gilt schon deshalb, weil er anderenfalls in Fällen, in denen eine quantitative Teilung nicht klar von einer qualitativen Abweichung zu trennen ist, nicht hinreichend handhabbar wäre. Folglich ist die Beklagte für die Entscheidung über das Begehren der Klägerin gemäß § 72 VwGO in vollem Umfang sachlich zuständig. Sie ist deshalb für dieses Begehren auch der richtige Klagegegner, so daß das Berufungsgericht die Klage nicht teilweise mit einer dies verneinenden Begründung hätte abweisen dürfen.

Das Berufungsurteil könnte dennoch im Ergebnis richtig sein, wenn andere Gründe die Abweisung der Klage in dem in Rede stehenden Umfang rechtfertigten, d.h. sie die Annahme erlaubten, das von der Klägerin mit der Revision weiterverfolgte Begehren auf Erstattung der ihr durch die Zuziehung eines Bevollmächtigten im isoliert gebliebenen Widerspruchsverfahren entstandenen Kosten sei unbegründet. Das ist jedoch nicht der Fall.

Die Beantwortung der Frage nach der Kostenerstattung im (wie hier) isoliert gebliebenen Widerspruchsverfahren richtet sich in Bayern nach Art. 80 BayVwVfG. Zwar hat der erkennende Senat im Urteil vom 27. September 1989 - BVerwG 8 C 88.88 - (BVerwGE 82, 336) entschieden, Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG stehe der Geltung des Art. 80 BayVwVfG im kommunalabgabenrechtlichen Vorverfahren entgegen. Doch hat der bayerische Landesgesetzgeber durch das Gesetz vom 24. Juli 1990 (GVBl. S. 235) Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG dahin geändert, daß Art. 80 BayVwVfG nunmehr auch für die Kostenerstattung im kommunalabgabenrechtlichen Widerspruchsverfahren maßgebend ist. Kraft der Überleitungsvorschrift des § 2 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes vom 24. Juli 1990, die zugunsten der Abgabeschuldner eine (deshalb) unbedenkliche Rückwirkung anordnet, findet die geänderte Fassung des Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG im vorliegenden Fall Anwendung.

Gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG hat dann, wenn ein Widerspruch insgesamt erfolgreich ist, der Rechtsträger die Kosten des Widerspruchsverfahren zu tragen, dessen Behörde den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat. Auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts hat der Widerspruch der Klägerin gegen den Heranziehungsbescheid der Beklagten vom 28. Dezember 1984 in vollem Umfang Erfolg gehabt, so daß die Beklagte die gesamten Kosten des Widerspruchsverfahrens zu tragen hat. Zu diesen Kosten zählen gemäß Art. 80 Abs. 2 Satz 1 BayVwVfG u.a. die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung notwendigen Aufwendungen. Um in diesem Sinne notwendige Aufwendungen handelt es sich bei Gebühren und Auslagen eines im Vorverfahren beauftragten Rechtsanwalts, wenn seine Zuziehung "notwendig" war (§ 80 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG).

Das Berufungsgericht hat - wenn auch in einem anderen Zusammenhang - erkannt, die von der Klägerin vorgenommene Zuziehung eines Bevollmächtigten in dem von ihr mit dem Widerspruch gegen den Heranziehungsbescheid vom 28. Dezember 1984 eröffneten Vorverfahren sei "notwendig" gewesen. Dem ist beizupflichten. Ob die Zuziehung namentlich eines Rechtsanwalts im Vorverfahren notwendig war, ist vom Standpunkt einer verständigen Partei aus zu beurteilen. Maßstab ist, ob sich ein vernünftiger Bürger mit gleichem Bildungs- und Erfahrungsstand bei der gegebenen Sach- und Rechtslage eines Rechtsanwalts bedient hätte. Notwendig ist die Zuziehung eines Bevollmächtigten, wenn es der Partei nach ihren persönlichen Verhältnissen nicht zuzumuten war, das Vorverfahren selbst zu führen (u.a. Urteil vom 14. Januar 1983 - BVerwG 8 C 73.80 - Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr. 13 S. 15 f.). Diese Voraussetzung ist bei Streitigkeiten über gemeindliche Abgaben regelmäßig erfüllt, weil in ihnen typischerweise schwierige Sach- und Rechtsfragen auftreten, die nur eine mit dieser Materie vertraute rechtskundige Person übersehen und (zuverlässig) beantworten kann. Es sind keine Anhaltspunkte ersichtlich, die die Annahme erlauben, hier müsse ausnahmsweise etwas anderes gelten.

Schließlich steht dem mit der Revision weiterverfolgten Begehren, der Klägerin nicht der Widerspruchsbescheid des Landratsamts vom 12. Februar 1987 entgegen. Zwar hat das Landratsamt in Ziffer 2 dieses Bescheids ausgesprochen, die Zuziehung eines Rechtsanwalts durch die Klägerin in dem von ihr angestrengten Widerspruchsverfahren sei nicht notwendig gewesen. Doch ist dieser Ausspruch auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts gegenstandslos. Danach nämlich hat es das Landratsamt unterlassen, gemäß § 73 Abs. 3 Satz 2 VwGO zu bestimmen, wer die Kosten des Widerspruchsverfahrens trägt, d.h. (irgend-) eine Kosten(grund)entscheidung zu treffen. Art. 80 Abs. 3 Satz 2 BayVwVfG schreibt vor, daß diese Kostenentscheidung auch bestimmt, ob die Zuziehung eines Rechtsanwalts oder sonstigen Bevollmächtigten notwendig war. Daraus folgt, daß ohne eine Kostenentscheidung für die Bestimmung über die Notwendigkeit, einen Bevollmächtigten zuzuziehen, kein Raum ist; eine solche Bestimmung "setzt eine Kostenentscheidung voraus" (Urteil vom 10. Juni 1981 - BVerwG 8 C 29.80 - BVerwGE 62, 296 <298>; ebenso u.a. Urteil vom 5. September 1984 - BVerwG 6 C 30.83 - BVerwGE 70, 58 <59 f.>). Fehlt es an dieser Kostenentscheidung, geht die Bestimmung über die Notwendigkeit, einen Bevollmächtigten zuzuziehen, ins Leere; sie ist deshalb nicht fähig, rechtliche (Bestands-)Wirkungen zu entfalten.

Das angefochtene Urteil gibt Anlaß, zusätzlich folgendes klarzustellen: Das Berufungsgericht hat vor dem Hintergrund seiner unzutreffenden Ansicht, die Aufhebung des Heranziehungsbescheids vom 28. Dezember 1984 habe nicht eine Voll-, sondern nur eine Teilabhilfe bewirkt, angenommen, bei einer Teilabhilfe habe die Ausgangsbehörde darüber zu befinden, wer die Kosten zu tragen hat, die auf den ihre Abhilfe betreffenden Teil entfallen, während über die weiteren Kosten des Vorverfahrens die Rechtsaufsichtsbehörde im Rahmen der von ihr über den verbleibenden Teil des Widerspruchs zu treffenden Entscheidung befinden müsse. Auch diese Auffassung des Berufungsgerichts entspricht nicht dem Bundesrecht (vgl. dazu im einzelnen Pietzner, VerwArch. 82, 232 ff.). Wie das Bundesverwaltungsgericht bereits im Urteil vom 18. Dezember 1975 - BVerwG V C 47.74 - (Buchholz 424.01 § 147 FlurbG Nr. 3 S. 1 <2>) erkannt hat, "entscheidet die Behörde, die den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat, über die Kosten, wenn sie dem Widerspruch (voll) abhilft, in den übrigen Fällen die Widerspruchsbehörde. Diese Regelung gilt, ohne daß es einer ausdrücklichen gesetzlichen Normierung bedürfte, kraft Sachzusammenhangs auch für den Ausspruch über die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren".

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.