I.

Mit Bescheid vom 26. Mai 1981 stellte der Prüfungsausschuß für Kriegsdienstverweigerer beim Kreiswehrersatzamt Hannover die Berechtigung des Klägers fest, den Kriegsdienst mit der Waffe zu verweigern. Den hiergegen gerichteten Widerspruch des Leiters des Kreiswehrersatzamtes Hannover wies die Prüfungskammer für Kriegsdienstverweigerer bei der Wehrbereichsverwaltung II nach Anhörung des am Widerspruchsverfahren beteiligten und anwaltlich vertretenen Klägers mit Bescheid vom 14. Dezember 1981 zurück. Ferner entschied sie, daß die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Verfahrensbevollmächtigten nicht anerkannt werde.

Mit seiner daraufhin erhobenen Klage begehrte der Kläger, unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides, soweit dieser entgegensteht, die Beklagte zu verpflichten, die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären. Zur Begründung machte er im wesentlichen geltend, nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei die Vertretung eines Kriegsdienstverweigerers im Vorverfahren, und zwar auch in einem isolierten Vorverfahren, für notwendig zu erklären. Art und Umfang der Interessenwahrnehmung durch den Bevollmächtigten seien hierfür ohne Bedeutung. Maßgeblich seien allein die objektiven Voraussetzungen des § 80 VwVfG. Da der Widerspruch gegen die Entscheidung des Prüfungsausschusses ohne Erfolg geblieben sei, habe die Beklagte dem Kläger die zu seiner Rechtsverteidigung notwendigen Aufwendungen zu erstatten.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 5. Oktober 1982 stattgegeben. Zur Begründung hat es sich auf § 80 Abs. 2 VwVfG berufen und ausgeführt, nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Anerkennungsverfahren für Kriegsdienstverweigerer als Regelfall anzusehen. Darauf, in welchem Umfang der Bevollmächtigte nach außen tätig geworden sei und ob sich seine Hinzuziehung auf die Sachentscheidung ausgewirkt habe, komme es nicht an.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision der Beklagten, mit der diese die Verletzung materiellen Bundesrechts, insbesondere des § 80 Abs. 1 und 2 VwVfG und des § 33 Abs. 2 Satz 3 WPflG a.F., rügt.

Die Beklagte beantragt,

Der Kläger tritt, ohne einen förmlichen Antrag zu stellen, der Revision entgegen und verteidigt das angefochtene Urteil.

Die Beteiligten haben sich übereinstimmend mit einer Entscheidung über die Revision ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

II.

Die Revision, über die mit dem Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann (vgl. §§ 141, 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO), ist zulässig und auch begründet. Zutreffend ist das Verwaltungsgericht zunächst der Sache nach von der Zulässigkeit der vom Kläger ohne (weiteres) Vorverfahren erhobenen Verpflichtungsklage ausgegangen. Denn der Kläger wurde durch den Widerspruchsbescheid der Prüfungskammer, soweit darin die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Verfahrensbevollmächtigten im Vorverfahren verneint wird, erstmals beschwert (§ 68 Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO).

Das Urteil des Verwaltungsgerichts verletzt jedoch die materiellen bundesrechtlichen Vorschriften des § 80 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 2 VwVfG. Zutreffend führt die Revision insoweit aus, daß § 80 Abs. 2 VwVfG keine selbständige Rechtsgrundlage für die vom Kläger angestrebte Kostenentscheidung bietet, sondern gesetzessystematisch an § 80 Abs. 1 VwVfG anknüpft. § 80 Abs. 2 VwVfG konkretisiert Absatz 1 Sätze 1 und 3 des § 80 VwVfG (vgl. Stelkens in Stelkens/Bonk/Leonhardt, VwVfG, 2. Aufl., § 80 RdNr. 26), indem er die materielle Grundlage dafür bietet, auch die Gebühren und Auslagen eines Rechtsanwalts oder eines sonstigen Bevollmächtigten im Vorverfahren in die dem Berechtigten im Sinne von § 80 Abs. 1 VwVfG zu erstattenden Aufwendungen einzubeziehen. Die Gebühren und Auslagen eines Bevollmächtigten im Sinne von § 80 Abs. 2 VwVfG stellen danach nur Kosten innerhalb der auf der materiellen Grundlage des § 80 Abs. 1 VwVfG zu treffenden Kostenentscheidung dar. Dieses aus dem Wortlaut und dem systematischen Aufbau der Vorschrift gewonnene Ergebnis folgt zudem aus der Parallelität der Regelung zu der entsprechenden Vorschrift der Verwaltungsgerichtsordnung. Die Regelung in § 80 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 2 VwVfG ist der für das verwaltungsgerichtliche Verfahren maßgeblichen Vorschrift des § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO nachgebildet. Anders als in § 162 VwGO, dessen Absatz 3 dem Gericht die Möglichkeit eröffnet, die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, fehlt in § 80 VwVfG jedoch eine entsprechende Vorschrift, die der Behörde erlaubt, auch die Gebühren und Auslagen eines Rechtsanwalts oder eines sonstigen Bevollmächtigten eines Drittbeteiligten im Vorverfahren für erstattungsfähig zu erklären.

Die Richtigkeit dieser Auslegung des § 80 VwVfG wird durch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift bestätigt. Zwar findet sich in der Begründung zu § 76 des Entwurfs eines Verwaltungsverfahrensgesetzes - EVwVfG - (BT-Drucks. 7/910 vom 18. Juli 1973, S. 91 ff.) kein direkter Hinweis auf die Problematik der Erstattungsfähigkeit von Aufwendungen eines Drittbeteiligten. Der Begründung zu § 65 des von einer Bund-Länder-Kommission erarbeiteten Musterentwurfs eines Verwaltungsverfahrensgesetzes aus dem Jahre 1963 ist jedoch zu entnehmen, daß diese Frage der Kommission nicht regelungsbedürftig erschien, weil selbst im verwaltungsgerichtlichen Verfahren Beigeladene gemäß § 162 Abs. 3 VwGO die Erstattung ihrer außergerichtlichen Kosten nur ausnahmsweise verlangen können, wenn nämlich das Gericht ihre Kosten aus Billigkeit der unterliegenden Partei oder der Staatskasse auferlegt. Angesichts des Umstandes, daß der Entwurf des Verwaltungsverfahrensgesetzes in wesentlichen Teilen auf den Musterentwurf zurückgeht (vgl. den Allgemeinen Teil der Begründung zum Gesetzentwurf, BT-Drucks. 7/910, S. 28 ff.) und § 76 EVwVfG (= § 80 VwVfG) in seinen hier maßgeblichen Teilen nicht von § 65 des Musterentwurfs abweicht, ist davon auszugehen, daß sich der Gesetzgeber die in der Begründung zum Musterentwurf zum Ausdruck gekommene Auffassung zu eigen gemacht hat.

Das Urteil des Verwaltungsgerichts stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Da die Gebühren und Auslagen eines vom Kriegsdienstverweigerer im Widerspruchsverfahren vor der Prüfungskammer hinzugezogenen Rechtsanwalts nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwGE 68, 1 [BVerwG 29.08.1983 - 6 C 111/82] [3]; 62, 201 [203] m.weit.Nachw.), von der abzugehen kein Anlaß besteht, nicht zu den "notwendigen Auslagen" im Sinne des § 19 Abs. 8 WPflG gehören, der hier gemäß § 33 Abs. 7 Sätze 1 und 2 WPflG a.F. anzuwenden war (vgl. nunmehr § 12 Abs. 2 KDVG), käme eine Verpflichtung der Beklagten dazu, die Hinzuziehung eines Verfahrensbevollmächtigten im Vorverfahren vor der Prüfungskammer für notwendig zu erklären, nur dann in Betracht, wenn § 80 VwVfG Raum ließe für eine entsprechende Anwendung der §§ 154 ff. VwGO, insbesondere des hier in Betracht zu ziehenden § 162 Abs. 3 VwGO (so insbesondere Kopp, VwVfG, 3. Aufl., § 80 RdNrn. 1, 44; Weides, Verwaltungsverfahren und Widerspruchsverfahren, 1977, § 25 II, S. 211; Menger/Erichsen VerwArch. Bd. 57 [1966], S. 377 ff.; Bachof NJW 1975, 846 f.) oder wenn ein allgemeiner bundesrechtlicher Rechtsgrundsatz des Inhalts bestünde, daß die einem Drittbeteiligten im isolierten Vorverfahren für die Inanspruchnahme eines Verfahrensbevollmächtigten erwachsenen Aufwendungen von der Behörde für erstattungsfähig erklärt werden können (so Eyermann/Fröhler, VwGO, 8. Aufl., § 73 RdNr. 11 a; Kortmann DÖV 1972, 815 [819]). Dies ist jedoch nicht der Fall:

Wie der erkennende Senat in seinem schon genannten Urteil vom 11. Mai 1981 (BVerwGE 62, 201 [204 ff.]) im Anschluß an das Urteil des 8. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. August 1972 (BVerwGE 40, 313) und den Beschluß des Großen Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. November 1965 (BVerwGE 22, 281) entschieden hat, ist die in den §§ 72 und 73 Abs. 3 Satz 2 VwGO vorgeschriebene Kostenentscheidung auch im Fall der Ausführung von Bundesgesetzen durch Bundesbehörden materiell nicht durch eine entsprechende Anwendung der §§ 154 ff. VwGO auszufüllen. Dies gilt nicht nur für den dort entschiedenen Fall, daß sich das Widerspruchsverfahren vor einer Entscheidung über den Widerspruch erledigt hat, sondern auch für einen Sachverhalt der vorliegenden Art. Auch hier schließen der andersartige Zweck der auf das gerichtliche Verfahren zugeschnittenen Regelung der §§ 154 ff. VwGO und die ihr zugrundeliegende Interessenlage eine entsprechende Anwendung der §§ 154 ff. VwGO im Widerspruchsverfahren als einem Teil des Verwaltungsverfahrens aus (vgl. BVerwGE 40, 313 [317 ff.]; 62, 201 [205 f.]). Zwar ähnelt das Anerkennungsverfahren vor den besonderen Ausschüssen für Kriegsdienstverweigerer, die über die bei ihnen gestellten Anträge weisungsfrei entscheiden (vgl. § 26 Abs. 4 Satz 2 WPflG a.F. bzw. § 9 Abs. 5 Satz 1 KDVG), in mancher Hinsicht dem kontradiktorischen Streitverfahren vor Gericht, so daß die Erwägungen, mit denen das Bundesverwaltungsgericht eine entsprechende Anwendung der §§ 154 ff. VwGO auf die Kostenentscheidung im Widerspruchsbescheid ausgeschlossen hat, hier nicht ohne weiteres übertragbar erscheinen. Auch hat die sich aus der Klage- und Rechtsmittelbefugnis der Wehrbereichsverwaltung (§ 35 Abs. 2 WPflG a.F.) ergebende atypische Konstellation des In-sich-Prozesses zur Folge, daß der seine bereits erlangte Rechtsposition als anerkannter Kriegsdienstverweigerer verteidigende Wehrpflichtige sich praktisch nicht lediglich in der Rolle eines Drittbeteiligten, sondern in der einer Partei befindet (vgl. dazuUrteil vom 24. November 1982 - BVerwG 6 C 100.81 - [Buchholz 448.0 § 35 WPflG Nr. 22]). Das alles ändert indessen nichts daran, daß auch bei einem solchen Sachverhalt die Erstattung der geltend gemachten Aufwendungen des Drittbeteiligten im Widerspruchsverfahren an der von den §§ 154 ff. VwGO vorausgesetzten, das gerichtliche Verfahren kennzeichnenden Gleichbehandlung der Beteiligten scheitern muß (vgl. dazu BVerwGE 40, 313 [320] unter Hinweis auf BVerfGE 27, 175 [BVerfG 29.10.1969 - 1 BvR 65/68]; BVerwGE 62, 201 [206]). Da es auf der Ebene des Bundes kein allgemeines Verwaltungskostengesetz gibt, das kostenpflichtige Tatbestände regelt, und nur ein Teil der Sachgesetze des Bundes eine Kostenpflicht für Amtshandlungen vorsieht, während andere Gesetze die Vornahme von Amtshandlungen kostenfrei lassen, würden die differenzierten Wertungen, die diesen unterschiedlichen Regelungen zugrunde liegen, bei einer entsprechenden Anwendung der §§ 154 ff. VwGO im isolierten Vorverfahren aus dem Gleichgewicht geraten (vgl. BVerwGE 40, 313 [320]).

Gegen eine entsprechende Anwendung der §§ 154 ff. VwGO, insbesondere des § 162 Abs. 3 VwGO, spricht zudem die bereits dargestellte Entstehungsgeschichte des § 80 VwVfG. Denn der Gesetzgeber hat die in dieser Vorschrift enthaltene Regelung der Kostenerstattung im Vorverfahren nicht nur in Kenntnis der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts getroffen, sondern gerade wegen der damaligen Rechtslage die Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung für unabweisbar gehalten (vgl. die Begründung zu § 76 EVwVfG, BT-Drucks. 7/910, S. 91). Wenn er gleichwohl in die Regelung über die Erstattung der Kosten im Vorverfahren keine Bestimmung über die Erstattungsfähigkeit von Aufwendungen eines Drittbeteiligten aufgenommen hat, muß daher angenommen werden, daß es sich hier um eine abschließende Regelung handelt, der Gesetzgeber also in Fällen der hier zu entscheidenden Art eine Kostenerstattung nicht vorsehen wollte (vgl. BVerwGE 62, 201 [205]). Hierfür spricht auch, daß der Gesetzgeber einer Anregung des Bundes Deutscher Verwaltungsrichter, eine dem § 162 Abs. 3 VwGO entsprechende Vorschrift in das Verwaltungsverfahrensgesetz aufzunehmen, nicht gefolgt ist (vgl. Stelkens, a.a.O., § 80 RdNr. 16). Da somit eine Gesetzeslücke im Sinne einer planwidrigen Unvollständigkeit des § 80 VwVfG nicht angenommen werden kann, kommt eine entsprechende Anwendung des § 162 Abs. 3 VwGO nicht in Betracht. Soweit vor Inkrafttreten des Verwaltungsverfahrensgesetzes gegen die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts, die §§ 72, 73 VwGO könnten inhaltlich nicht durch eine entsprechende Anwendung der §§ 154 ff. VwGO ausgefüllt werden, im Schrifttum eingewandt worden ist, daß der Gesetzgeber bei Erlaß der Verwaltungsgerichtsordnung von einer entsprechenden Anwendung der genannten Vorschriften ausgegangen sei (vgl. den Bericht des Rechtsausschusses vom 12. Mai 1959, BT-Drucks. Nr. 1094, 3. WP), ist dieser Kritik angesichts des eindeutigen Willens des Gesetzgebers, mit § 80 VwVfG eine abschließende Regelung der Kostenerstattung zu treffen, mit dem Inkrafttreten des Verwaltungsverfahrensgesetzes die Grundlage entzogen. Dementsprechend verneint auch der wohl überwiegende Teil des neueren Schrifttums eine entsprechende Anwendbarkeit der §§ 154 ff. VwGO auf die Kostenentscheidung im isolierten Vorverfahren, auch soweit es um die Erstattungsfähigkeit von Aufwendungen für die Hinzuziehung eines Verfahrensbevollmächtigten durch einen Drittbeteiligten geht (vgl. Hahnenfeld/Boehm-Tettelbach, WPflG, § 19 RdNr. 48; Schwark BWV 1984, 128 [132]; Stelkens, a.a.O., § 80 RdNr. 16; Busch in Knack, VwVfG, 2. Aufl., § 80 Anm. 5.4; Meyer in Meyer/Borgs-Maciejewski, VwVfG, 2. Aufl., § 80 RdNr. 31; Obermayer, VwVfG, § 80 RdNr. 163; Redeker/von Oertzen, VwGO, 7. Aufl., § 73 Anm. 25; Altenmüller DVBl. 1978, 285 [286]; Pietzner BayVBl. 1979, 107 [111]; Stühler DVBl. 1980, 873 ff.).

Aus den gleichen Gründen verbietet sich schließlich die Annahme, § 80 VwVfG könnte durch einen allgemeinen bundesrechtlichen Rechtsgrundsatz des Inhalts, daß die einem Drittbeteiligten im isolierten Vorverfahren für die Hinzuziehung eines Verfahrensbevollmächtigten erwachsenen Aufwendungen erstattungsfähig sind, ergänzt werden (vgl. dazu Kopp, a.a.O., § 80 RdNrn. 1 und 44). Abgesehen davon, daß ein solcher Rechtsgrundsatz dem Bundesrecht angesichts der überaus unterschiedlichen Regelungen für die Kostenerstattung im isolierten Vorverfahren nicht entnommen werden kann (dazu schon BVerwGE 22, 281 [285]; Stühler, a.a.O.; a.A. Kortmann, a.a.O.), stünde der Anwendbarkeit eines solchen allgemeinen Rechtsgrundsatzes die klare und abschließende Regelung des Verwaltungsverfahrensgesetzes entgegen.

Nach alledem war das angefochtene Urteil aufzuheben und die Klage abzuweisen (§ 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.