Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 27.09.1989, Az.: BVerwG 8 C 88.88

I.

Die Klägerin wendet sich gegen die Auferlegung der Kosten eines vom Beigeladenen angestrengten Widerspruchsverfahrens.

Mit Bescheid vom 1. Dezember 1981 zog die Klägerin den Beigeladenen zu einem Erschließungsbeitrag in Höhe von 28.638,33 DM heran. Auf den Widerspruch des Beigeladenen verminderte die Klägerin mit Bescheid vom 21. Mai 1982 den geforderten Erschließungsbeitrag auf 18.069,12 DM. Mit Bescheid vom 10. Juni 1986 hob sie den Erschließungsbeitragsbescheid vom 1. Dezember 1981 in der Fassung vom 21. Mai 1982 auf. Mit Widerspruchsbescheid vom 19. Juni 1986 stellte die Regierung von Oberbayern daraufhin fest, der Widerspruch habe sich erledigt (Ziff. 1), legte die "Kosten des Widerspruchsverfahrens einschließlich der anwaltschaftlichen Vertretung des Widerspruchsführers" der Klägerin auf (Ziff. 2) und erklärte die Zuziehung eines Rechtsanwalts durch den Beigeladenen für notwendig (Ziff. 3).

Die gegen die in Ziff. 2 des Widerspruchsbescheids getroffene Kostenentscheidung gerichtete Klage hat das Verwaltungsgericht durch Urteil vom 18. Oktober 1938 abgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt:

Zu Recht habe die Widerspruchsbehörde gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 5, Abs. 2 Satz 3 und Abs. 3 Satz 2 BayVwVfG der Klägerin die Kosten des Widerspruchsverfahrens einschließlich der Aufwendungen für die anwaltliche Vertretung des Beigeladenen auferlegt. Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG stehe der Anwendung des Art. 80 BayVwVfG nicht entgegen. Zwar beziehe sich der in dieser Vorschrift bestimmte Ausschluß über die Verweisung auf Art. 10 BayKAG auch auf Verfahren zur Erhebung von Gemeindeabgaben, zu denen die Erschließungsbeiträge nach § 127 Abs. 1 BBauG gehörten. Hiervon werde jedoch das Widerspruchsverfahren nicht erfaßt. Dies ergebe sich aus einer zweckentsprechenden Auslegung des Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG. Art. 13 BayKAG erkläre das Rechtsbehelfsverfahren der Abgabenordnung nicht für anwendbar, so daß es insofern beim allgemeinen Widerspruchsverfahren der §§ 68 ff. VwGO bleibe. Zweck des Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG sei es, Verfahrensbereiche klar nach der Anwendbarkeit einerseits des Verwaltungsverfahrensgesetzes und andererseits der Abgabenordnung zu trennen, um Kollisionen zwischen den Vorschriften dieser beiden Gesetze zu vermeiden. Der Ausschluß von Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes gelte daher nur für solche Verfahrensbereiche, für die kraft Verweisung des Art. 13 BayKAG die dort im einzelnen benannten Bestimmungen der Abgabenordnung tatsächlich Anwendung fänden.

Die Entstehungsgeschichte des Art. 80 BayVwVfG stütze diese Auslegung. Nach der amtlichen Begründung habe Art. 80 BayVwVfG die Regelung des mit seinem Inkrafttreten außer Kraft getretenen Art. 16 AGVwGO fortführen sollen. Die Kostenerstattungsregelung des Art. 16 AGVwGO habe aber auch für Kommunalabgaben gegolten. Selbst Art. 80 Abs. 4 BayVwVfG sei der Gesetzeszweck einer möglichst einheitlichen Kostenerstattungsregelung für alle Verfahrensarten zu entnehmen.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene mit Zustimmung des Beklagten eingelegte Revision der Klägerin, mit der diese die Verletzung revisiblen Rechts rügt und die Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts sowie des Widerspruchsbescheids des Beklagten vom 19. Juni 1986 insoweit begehrt, als ihr die Kosten des Widerspruchsverfahrens einschließlich der Kosten der anwaltlichen Vertretung des Beigeladenen auferlegt worden sind.

Der Beigeladene tritt der Revision entgegen.

II.

Die Entscheidung kann ohne mündliche Verhandlung ergehen, weil die Beteiligten ihr Einverständnis dazu erklärt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die (Sprung-)Revision der Klägerin hat Erfolg. Sie führt zur Aufhebung des angegriffenen Urteils sowie des Widerspruchsbescheides des Beklagten vom 19. Juni 1986 insoweit, als der Klägerin die Kosten des Widerspruchsverfahrens (einschließlich der Kosten der anwaltlichen Vertretung des Beigeladenen) auferlegt worden sind. Das Urteil des Verwaltungsgerichts beruht auf einer Verletzung revisiblen Rechts.

Das Verwaltungsgericht hat entschieden, die Widerspruchsbehörde habe der Klägerin gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 5, Abs. 2 Satz 3 und Abs. 3 Satz 2 BayVwVfG zu Recht die Kosten des durch die Aufhebung des angefochtenen Erschließungsbeitragsbescheids erledigten Widerspruchsverfahrens auferlegt. Es hat erkannt, die Anwendung des Art. 80 BayVwVfG im erschließungsbeitragsrechtlichen Widerspruchsverfahren sei nicht durch Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG ausgeschlossen. Zwar bestimme Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG u.a., "dieses Gesetz gilt ... nicht für ... Verfahren, die unter Art. 10 des Kommunalabgabengesetzes fallen". Jedoch zähle das erschließungsbeitragsrechtliche Widerspruchsverfahren nicht zu den Verfahren, die von diesem Anwendungsausschluß erfaßt seien. Diese Ansicht des Verwaltungsgerichts verletzt Art. 10 BayKAG, der hier kraft der gemäß Art. 97 BayVwVfG revisiblen Vorschrift des Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG heranzuziehen und deshalb seinerseits revisibel ist (vgl. dazu etwa Urteil vom 30. Januar 1974 - BVerwG VIII C 12.73 - Buchholz 310 § 137 VwGO Nr. 69 S. 26 <28 f.> zum darin gleichliegenden Fall der Verweisung einer irrevisiblen Vorschrift auf eine Vorschrift des revisiblen Rechts).

Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, zu den Abgaben im Sinne des Art. 10 BayKAG gehörten Erschließungsbeiträge nach dem Bundesbaugesetz bzw. Baugesetzbuch. Nicht gefolgt werden kann dagegen der Annahme, mit Blick auf Art. 10 BayKAG sei unter dem in Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG verwendeten Begriff "Verfahren" lediglich das mit Erlaß des (hier: erschließungsbeitragsrechtlichen) Heranziehungsbescheids beendete Ausgangsverfahren zu verstehen, dem sich ein selbständiges, von Art. 10 BayKAG nicht mehr betroffenes Widerspruchsverfahren anschließe. Das verkennt die Unselbständigkeit des Widerspruchsverfahrens. Ein Verwaltungsverfahren im Sinne der Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG, 10 BayKAG endet für den Fall der Einlegung eines Widerspruchs nicht mit dem Erlaß des Ausgangsbescheids, sondern wird im Widerspruchsverfahren fortgesetzt. Das Ausgangsverfahren bildet mit dem Widerspruchsverfahren eine Einheit und wird erst mit einem etwaigen Widerspruchsbescheid abgeschlossen (vgl. Urteil vom 18. April 1986 - BVerwG 8 C 81.83 - Buchholz 316 § 3 VwVfG Nr. 2 S. 1 <3>). Folglich kann die Ausgangsbehörde dem Widerspruch auch noch nach Weiterleitung des Widerspruchs an die Widerspruchsbehörde gemäß § 72 VwGO abhelfen (vgl. Urteil vom 29. März 1979 - BVerwG 5 C 32.78 - Buchholz 310 § 72 VwGO Nr. 9 S. 1 <2 f.>). Dieses Verständnis des Begriffs des Verwaltungsverfahrens wird überdies bestätigt durch die Regelung des § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, nach der im gerichtlichen Verfahren bei Anfechtungsklagen auf den ursprünglichen Verwaltungsakt in der Gestalt abzustellen ist, die er durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat.

Auch die uneingeschränkte Geltung der §§ 68 ff. VwGO für das Widerspruchsverfahren trägt nicht den Schluß, das Widerspruchsverfahren zähle nicht zum Verwaltungsverfahren. Zwar gehört das Recht des Widerspruchsverfahrens (Vorverfahrens) insoweit zum Gerichtsverfahrensrecht im Sinne des Art. 74 Nr. 1 GG, als es Sachurteilsvoraussetzungen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens regelt. Doch ist die nähere Ausgestaltung des Vorverfahrens dem Verwaltungsverfahrensrecht im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG zuzurechnen. Das Vorverfahren ist somit (jedenfalls) auch Verwaltungsverfahren (vgl. Urteil vom 18. April 1986 - BVerwG 8 C 81.83 - a.a.O. m.weit.Nachw.).

Das Verwaltungsgericht hat zur Begründung seiner Ansicht, die Geltung des Art. 80 BayVwVfG sei für das kommunalabgabenrechtliche Widerspruchsverfahren nicht ausgeschlossen, außerdem auf den Zweck des Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG abgehoben. Es hat ausgeführt, diese Vorschrift diene dazu, eine strikte Trennung zwischen den Anwendungsbereichen der beiden in sich geschlossenen Verfahrensordnungen - Verwaltungsverfahrensgesetz einerseits und Abgabenordnung andererseits - herbeizuführen. Demgemäß solle durch Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG die Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes lediglich für solche Verfahrensabschnitte ausgeschlossen werden, für die kraft Verweisung des Art. 13 BayKAG die dort im einzelnen benannten Bestimmungen der Abgabenordnung tatsächlich Anwendung fänden. Das sei hinsichtlich des Widerspruchsverfahrens nicht der Fall. Auch diese Begründung vermag nicht zu überzeugen.

Richtig ist, daß Art. 13 BayKAG nur bestimmte, enumerativ aufgeführte Vorschriften der Abgabenordnung für entsprechend anwendbar erklärt. Zu diesen Vorschriften gehören nicht die des Siebten Teils der Abgabenordnungüber das "Außergerichtliche Rechtsbehelfsverfahren" (§§ 347 ff. AO), so daß sich eine zu einer Abgabe im Sinne des Art. 10 BayKAG herangezogene Person gegen den Abgabenbescheid ausschließlich mit dem Widerspruch nach den §§ 68 ff. VwGO wehren kann. Das rechtfertigte indes den Schluß des Verwaltungsgerichts lediglich dann, wenn angenommen werden dürfte, der bayerische Landesgesetzgeber habe durch die Exemtionsklausel des Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG - anders als etwa die Landesgesetzgeber in Nordrhein-Westfalen (vgl. Urteil des OVG Münster vom 7. März 1979 - III A 169/78 - KStZ 1979, 151) und in Hessen (vgl. Urteil des VGH Kassel vom 13. Juli 1978 - V OE 100/77 - HSGZ 1978, 404) durch die entsprechenden Exemtionsklauseln - die Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes nicht in seiner Gesamtheit, sondern nur insoweit ausschließen wollen, als Rechtsvorschriften der Abgabenordnung mit einem den Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes vergleichbaren Regelungsgehalt tatsächlich anzuwenden sind. Für einen darauf gerichteten Willen des bayerischen Landesgesetzgebers lassen sich indes keine Anhaltspunkte finden. Der Wortlaut des Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG spricht dafür, daß der Gesetzgeber durch diese Vorschrift die Anwendbarkeit des gesamten Verwaltungsverfahrensgesetzes auf kommunalabgabenrechtliche Verwaltungsverfahren hat ausschließen wollen. Das wird durch die Gesetzesmaterialien bestätigt. In der amtlichen Begründung zu Art. 2 (vgl. Landtags-Drucksache 8/3551, S. 29) heißt es nämlich, Art. 2 nehme bestimmte Bereiche "von der Anwendung des Gesetzes insgesamt oder von Teilen des Gesetzes aus". Die erste dieser beiden Alternativen bezieht sich offensichtlich auf die Formulierung in Art. 2 Abs. 1 und 2 BayVwVfG, "dieses Gesetz gilt nicht für", die zweite Alternative auf Art. 2 Abs. 3 BayVwVfG, in dem geregelt ist, "dieses Gesetz gilt ... nur, soweit ...". Mit Blick auf Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG ist in der amtlichen Begründung überdies dargelegt, "ausgeschlossen sind von der Anwendung des Gesetzes Verfahren, die sich auf Kommunalabgaben (Art. 10 Kommunalabgabengesetz) beziehen". Diese Ausführungen sprechen für einen gewollten vollständigen Anwendungsausschluß des Verwaltungsverfahrensgesetzes in den in Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG bezeichneten Verfahren ohne Rücksicht darauf, ob die nach Art. 13 BayKAG entsprechend anwendbaren Vorschriften der Abgabenordnung den Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes entsprechende Regelungen enthalten oder nicht. Das wird erhärtet durch die Überlegung, daß anderenfalls Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG insoweit überflüssig wäre, weil bereits Art. 1 Abs. 1 BayVwVfG anordnet, daß das Verwaltungsverfahrensgesetz keine Anwendung findet, soweit landesrechtliche Rechtsvorschriften inhaltsgleiche oder entgegenstehende Bestimmungen enthalten. Denn solche inhaltsgleichen oder entgegenstehenden Bestimmungen wären auch diejenigen der Abgabenordnung, die kraft ausdrücklicher Verweisung in Art. 13 BayKAG in Abgabe- einschließlich Erschließungsbeitragssachen zur Anwendung kommen.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts läßt sich aus der Entstehungsgeschichte des Art. 80 BayVwVfG nichts über die Reichweite des von Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG angeordneten Ausschlusses der Anwendung des Verwaltungsverfahrensgesetzes herleiten. Zutreffend führt das Verwaltungsgericht unter Bezugnahme auf die Gesetzesmaterialien aus, Art. 80 BayVwVfG lehne sich weitgehend an die bis zum Inkrafttreten des Verwaltungsverfahrensgesetzes maßgebende Vorschrift des Art. 16 AGVwGO an, die eine Kostenerstattungsregelung selbst für Widerspruchsverfahren in Kommunalabgabensachen enthalten habe. Das gibt jedoch einen Anhaltspunkt lediglich für die Auslegung des Art. 80 BayVwVfG, ist dagegen ohne Bedeutung für die Beantwortung der Frage, in welchem Umfang die Anwendung des Verwaltungsverfahrensgesetzes durch die Exemtionsklausel des Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG ausgeschlossen wird. Geht man von der vom Wortlaut des Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG gestützten und durch ihre Entstehungsgeschichte bestätigten Annahme aus, diese Vorschrift schließe in den von ihr bezeichneten Verfahren die Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes nicht nur für bestimmte Bereiche, sondern insgesamt aus, folgt daraus, daß der Gesetzgeber damit zugleich zum Ausdruck gebracht hat, Art. 80 BayVwVfG solle nicht umfassend gelten, und zwar insbesondere nicht in den von Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG erfaßten Verfahren. Das Fehlen eines besonderen Hinweises darauf in der amtlichen Begründung zu Art. 80 BayVwVfG erlaubt angesichts dessen keinen Schluß auf einen abweichenden Willen des Gesetzgebers.

Schließlich kann dem Verwaltungsgericht nicht in der Auffassung beigepflichtet werden, aus Art. 80 Abs. 4 BayVwVfG lasse sich auf den Willen des Gesetzgebers schließen, Art. 80 BayVwVfG solle auch auf das Widerspruchsverfahren in Kommunalabgabensachen Anwendung finden. Da - wie gesagt - gemäß Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG das Verwaltungsverfahrensgesetz u.a. nicht für kommunalabgabenrechtliche Widerspruchsverfahren gilt, spricht schon deshalb alles gegen die Ansicht, § 80 Abs. 4 BayVwVfG könne geeignet sein, etwas für derartige Verfahren herzugeben. Anderes könnte nur angenommen werden, wenn Art. 80 Abs. 4 BayVwVfG dahin zu verstehen wäre, er selbst begründe unter Aufhebung der Ausschlußregelung des Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG insoweit die Anwendbarkeit des Art. 80 Abs. 1 bis 3 BayVwVfG für bestimmte von ihm angesprochene Rechtsbehelfe. Dem steht jedoch schon die Systematik des Verwaltungsverfahrensgesetzes entgegen, die auf eine abschließende Regelung des Anwendungsbereichs durch die Art. 1 und 2 BayVwVfG hindeutet. Dem entspricht, daß Art. 2 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG mit Blick auf Maßnahmen des Richterdienstrechts ausdrücklich einen Vorbehalt in Richtung Art. 80 Abs. 4 BayVwVfG enthält, um dadurch den Weg für die Anwendbarkeit des Art. 80 Abs. 4 BayVwVfG zu eröffnen. Der Ausnahmecharakter dieser Bestimmung drängt den Schluß auf, im übrigen solle es bei der Regelung der Art. 1 und 2 BayVwVfG bleiben.

Die Annahme, Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG schließe u.a. für kommunalabgabenrechtliche Widerspruchsverfahren die Anwendung des Art. 80 BayVwVfG mit der Folge aus, daß mangels einer entsprechenden Vorschrift in der Abgabenordnung und mangels Anwendbarkeit des § 80 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes vom 25. Mai 1976 (vgl. dazu Beschluß vom 12. August 1981 - BVerwG 8 B 81.81 - Buchholz 316 § 1 VwVfG Nr. 1 S. 1 f.) ein Anspruch auf Erstattung der Kosten eines erfolgreichen kommunalabgabenrechtlichen Vorverfahrens nicht besteht, begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Der Gesetzgeber ist nicht verpflichtet, die Bürger in den verschiedenen Vorverfahren kostenrechtlich gleichzustellen; es gibt keinen allgemeinen verbindlichen Rechtsgedanken des Inhalts, dem in einem Widerspruchsverfahren obsiegenden Bürger sei stets ein Anspruch auf Erstattung seiner Kosten zuzubilligen (vgl. dazu BVerfG, Beschluß vom 20. Juni 1973 - 1 BvL 9, 10/71 - BVerfGE, 35, 283 <295>). Überdies gibt es sachliche Gründe für die unter dem Blickwinkel der Kostenerstattung unterschiedliche Behandlung von Vorverfahren, auf die die Verwaltungsverfahrensgesetze anwendbar sind, und solchen, die nach Maßgabe der Abgabenordnung durchzuführen sind (vgl. im einzelnen den Bericht des Finanzausschusses des Deutschen Bundestages zum Entwurf der Abgabenordnung, BT-Drucks. 7/4292, S. 8 f.). Diese Gründe schließen die Annahme aus, der Verzicht auf die Begründung eines Kostenerstattungsanspruchs in Vorverfahren der letzteren Art entziehe sich einer Rechtfertigung und sei deshalb willkürlich. Das gilt nicht nur für außergerichtliche Rechtsbehelfsverfahren im Rahmen der Steuerverwaltung, sondern ebenso für kommunalabgabenrechtliche Widerspruchsverfahren.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 3 VwGO.