I.

Die 18... geborene Klägerin bekämpft die Entziehung der ihr gewährten Unterhaltshilfe.

Sie hatte seit 1924 auf Grund eigener Schankerlaubnis auf dem Gelände der Vereinigten Spiegelfabriken AG in Fürth deren Kantine mit teilweise eigener Einrichtung pachtweise betrieben. Am 22. Februar 1945 wurden bei einem Fliegerangriff Werksräume zerstört, so daß das Werk ab 19. März 1945 die unbeschädigt gebliebenen Kantinenräume für seine Fertigung benutzte. Da auch ihre Wohnung bombenbeschädigt war, siedelte die Klägerin nach Furth i. Wald über, wo sie noch jetzt wohnt.

Wegen Verlustes der Existenzgrundlage bezog die Klägerin Unterhaltshilfe nach dem Soforthilfegesetz, vorläufige Leistungen nach der 1. LeistungsDV-LA und auf Grund des Bescheides vom 16. Juli 1954 Unterhaltshilfe nach dem Lastenausgleichsgesetz. In diesem Bescheid ist der Satz eingefügt:

"Gemäß § 272 Abs. 1 LAG wird Unterhaltshilfe auf Lebenszeit mit dem Vorbehalt bewilligt, daß alle Jeweils erforderlichen rechtlichen Voraussetzungen vorliegen."

Als ein Prüfer des Landesausgleichsamtes 1956 die Gewährung als zu Unrecht ausgesprochen beanstandete, verständigte der Leiter des Ausgleichsamts die Klägerin hiervon unterm 14. September 1956. Er sperrte die Auszahlung ab 1. Oktober 1956. Eine förmliche Einstellungsverfügung erließ der Leiter des Ausgleichsamtes erst unterm 3. Juni 1957 mit Wirkung vom 1. Oktober 1956 und bezeichnete zugleich 1.8,25 DM als überzahlt. Die Anrufung des Ausgleichsausschusses endete mit einer Zurückweisung des "Einspruchs". Im Bescheid vom 4. Juli 1957 heißt es, der Ausschuß halte die Bewilligung für rechtmäßig und die Beanstandung für unbegründet, wolle die Sache, jedoch an den Beschwerdeausschuß gelangen lassen. Dieser wies die Beschwerde durch Beschluß vom 4. November 1957 zurück mit der Bemerkung, was die Klägerin erlitten habe, sei kein unmittelbarer Kriegssachschaden.

Der Anfechtungsklage der Klägerin gab das Verwaltungsgericht durch das angefochtene Urteil vom 27. Januar 1958 statt, indem es die Verwaltungsakte vom 3. Juni, 4. Juli und 4. November 1957 aufhob. Begründet ist diese Entscheidung folgendermaßen:

Es handele sich um die Rücknahme eines von der Behörde nachträglich als rechtswidrig angesehenen begünstigenden Verwaltungsaktes. Dazu sei zwar nicht der Leiter, des Ausgleichsamtes, wohl aber der Ausgleichsausschuß befugt gewesen. Dieser sei durch Bestätigung der Einstellungsverfügung des Leiters des Ausgleichsamts tätig geworden. Der in den Bewilligungsbescheid aufgenommene Vorbehalt sei bedeutungslos, weil er offenbar nur auf spätere Veränderungen in den Tatsachen (§ 288 LAG) gemünzt sei. Ein solcher Fall liege hier aber nicht vor, weil es sich hier um andere Beurteilung des gleichgebliebenen Sachverhalts handele. Mangels ausdrücklicher eigener Regelung des Lastenausgleichsrechts komme es somit auf die Grundsätze des allgemeinen Verwaltungsrechts an. Danach könnten begünstigende Verwaltungsakte zwar als rechtswidrig zurückgenommen werden, wenn sie nach der wahren Rechtslage nicht hätten ergehen dürfen; jedoch genügten dafür eine spätere abweichende Auslegung einer Vorschrift oder bloße Zweifel an der Richtigkeit eines einmal erlassenen begünstigenden Verwaltungsaktes nicht. Dies sei sowohl im Rundschreiben des Bundesausgleichsamts vom 12. September 1956 (Mtbl. BAA S. 491) wie im Urteil BVerwG IV C 235.56 (BVerwGE 6, 1[BVerwG 28.06.1957 - IV C 235/56]) des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Juni 1957 gesagt. Die Voraussetzung für eine Rücknahme sei hier nicht gegeben. Welche Anforderungen an das rechtliche Band des Geschädigten zu der beschädigten Sache gestellt werden müßten, um von einem durch Kriegssachschaden erlittenen Verlust der Existenzgrundlage sprechen zu können, sei höchst zweifelhaft. Das Bundesverwaltungsgericht, insbesondere dessen III. Senat, habe in ständiger Rechtsprechung zwar ein dingliches Recht an der. Sache verlangt. Dem seien aber Schaefer, Kurth, Richter und andere entgegengetreten. Der Vorlagebeschluß des IV. Senats an den Großen Senat des Bundesverwaltungsgerichts, vom 8. Februar 1957 zeige, daß eine Lockerung angestrebt werde. Man müsse unterscheiden, ob es sich um ein langjähriges Pachtverhältnis gehandelt habe, bei dessen plötzlichem Ende der Pächter sich nicht einfach habe umstellen können. Dabei sei es wegen des engen Zusammenhanges einer Kantine mit dem Fertigungsbetrieb unerheblich, ob gerade die Kantinenräume zerstört worden seien. Zumindest sei die der Bewilligung zugrunde liegende Auffassung durchaus vertretbar. Die Rücknahme sei deshalb rechtswidrig.

Nachdem der Senat durch Beschluß vom 25. August 1958 (BVerwG IV B 77.58) eine Revision zugelassen hatte, hat der örtliche Vertreter der Interessen des Ausgleichsfonds Revision eingelegt mit dem Antrag auf Aufhebung des angefochtenen Urteils und Abweisung der Klage, soweit mit ihr Weiterzahlung der Unterhaltshilfe nach dem 1. Oktober 1956 erstrebt werde. Er erblickt in dem ursprünglichen Bewilligungsbescheid einen Verstoß gegen zwingende Rechtsnormen und sieht deshalb den Grund für den Widerruf nicht bloß in einer Änderung der Rechtsauffassung. Einen "unmittelbaren Kriegssachschaden" habe die Klägerin nicht erlitten, weil jeder Pächter einer Werkskantine stets mit einer Beendigung seines Betriebes infolge anderweitiger Inanspruchnahme der Pachträume rechnen müsse. Weil die Klägerin die Zuerkennung nicht schuldhaft herbeigeführt habe, seien die ausgezahlten Beträge indes nicht zurückzufordern.

Der Vertreter der Interessen des Ausgleichsfonds beim Bundesverwaltungsgericht tritt dem bei. Er hält die Fehlanwendung des § 13 LAG für so handgreiflich, daß eine Rücknahme der Leistungsgewährung gerechtfertigt sei.

Die Staatsanwaltschaft tritt der Revision ebenfalls bei.

Sie hält die Auffassung aufrecht, das, was ihr die in dem Kantinenbetrieb bestehende Existenzgrundlage genommen habe, sei ein "unmittelbarer Kriegssachschaden".

Der Senat hat durch Beschluß vom 23. Mai 1959 dem Großen Senat des Bundesverwaltungsgerichts nach § 47 Abs. 2 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) - BVerwGG - eine Reihe von Fragen aus dem ungeschriebenen Widerrufsrecht vorgelegt.

Der Große Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat durch Beschluß vom 23. August 1961 (Gr. Sen. 3.59) deren Beantwortung abgelehnt. Der erkennende Senat hat nunmehr sowohl über die grundsätzlichen Rechtsfragen wie über deren Anwendung auf die vorliegende Streitsache selbst zu entscheiden.

II.

Die Revision hatte im wesentlichen Erfolg.

1.

Was hier strittig ist, ist keine Einstellung, sondern eine Rücknahme der Leistungsgewährung.

Der Leiter des Ausgleichsamts hatte seine Verfügung vom 3. Juni 1957 zwar auf § 343 LAG gestützt, der bei der Kriegsschadenrente die Folgen einer Änderung der tatsächlichen Verhältnisse (§ 288 LAG) regelt. Indes ist der Beschwerdebeschluß dahin aufzufassen, daß die Rücknahme des Gewährungsbescheides bestätigt werde. Bedenken gegen die Befugnis des Leiters zur Rücknahme eines nach Anhörung des Ausgleichsausschusses erlassenen Gewahrungsbescheides sind dadurch ausgeräumt, daß der auf den "Einspruch" hin ergangene Bescheid vom 4. Juli 1957 vom Ausgleichsausschuß erlassen ist.

2.

Der dem Bewilligungsbescheid vom 16. Juli 1954 eingefügte Vorbehalt ist für die hier zu treffende Entscheidung unerheblich. Dieser Bescheid liegt zeitlich vor dem den § 335 a LAG über Vorbehaltsbescheide einfügenden 4. ÄndG LAG vom 12. Juli 1955 Der Einfügung (Art. I Nr. 55) war in Art. VII Rückwirkung vom Inkrafttreten des Lastenausgleichsgesetzes ab beigelegt. Diese eigenartige Rückwirkung erklärt sich daraus, daß der Vorbehaltsbescheid zunächst im Verwaltungswege, nämlich durch Rundschreiben des Präsidenten des Bundesausgleichsamtes vom 20. November 1954 (Mtbl. BAA S. 292), eingeführt worden war, das Gesetz also nur die Festigung einer bestehenden Verwaltungsübung bedeutete. Hier liegt der mit dem Vorbehalt versehene Bewilligungsbescheid allerdings sogar noch vor dem Rundschreiben.

§ 335 a Abs. 1 Satz 3 LAG verlangt, Inhalt und Ausmaß des Vorbehalts hätten sich aus dem Bescheid zu ergeben. Der Vorbehalt ging hier dahin, es müßten "alle jeweils erforderlichen rechtlichen Voraussetzungen vorliegen".

Das Verwaltungsgericht will darin nur eine Bezugnahme auf § 288 LAG erblicken. § 288 LAG spricht von "nachträglich eingetretenen, ... bedeutsamen Umständen". Das sind nur nachträgliche Änderungen der Tatsachen - entsprechend etwa § 323 ZPO -. Das Ausgleichsamt hat aber ausdrücklich das Eigenschaftswort "rechtlich" gebraucht. Es hat damit also nachträgliche Rechtsänderungen gemeint, aber nur solche, wie sie etwa durch die verschiedenen Änderungsgesetze zum Lastenausgleichsgesetz vorgenommen worden sind. Hier aber handelt es sich um verschiedene rechtliche Beurteilungen des damaligen Sachverhalts, über den nachträglich keinerlei Neues bekanntgeworden ist. Derartiges wird von dem hier verwendeten Vorbehalt nicht gedeckt. Der Bescheid ist also wie ein vorbehaltloser zu behandeln. Für dessen. Rücknahme verweist § 335 a Abs. 2 LAG auf das allgemeine Verwaltungsrecht.

3.

Die Normen des allgemeinen Verwaltungsrechts über die Rücknahme von Verwaltungsakten sind im Bereich des Lastenausgleichs revisionsfähig.

Der nach § 195 Abs. 6 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17) -VwGO- hier noch zugrunde zu legende § 56 BVerwGG erklärt von sachlichem Recht nur Bundesrecht für revisionsfähig. Da im Bereich des Lastenausgleichs sowohl sachliches Verwaltungsrecht wie das Verwaltungsverfahrensrecht bundesrechtlich geordnet ist, sind auch die ungeschriebenen Sätze des allgemeinen Verwaltungsrechts insoweit als Bundesrecht anzusehen, wie der Senat bereits in seinem Urteil BVerwG IV C 325.57 vom 24. Oktober 1958 ausgesprochen hat.

4.

Erste Voraussetzung der Rücknehmbarkeit ist Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts.

Wie die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts inzwischen herausgearbeitet hat, ist nach den Normen des ungeschriebenen allgemeinen Verwaltungsrechts rücknehmbar nur ein rechtswidriger Verwaltungsakt, so nach der Rechtsprechung der mit Lastenausgleichsstreitigkeiten befaßten Senate des Bundesverwaltungsgerichts auch im Lastenausgleichsrecht (insbesondere Urteil BVerwG IV C 86.58 vom 30. August 1961). Ob ein Verwaltungsakt rechtswidrig ist oder nicht, ist hinsichtlich seines Inhalts rein nach der geläuterten Rechtsanschauung zu beurteilen, so daß es u.a. darauf, ob die Behörde zur Zeit des Erlasses des Verwaltungsakts eine Vorschrift so verstehen durfte, wie sie sie verstanden hat, nicht ankommt.

5.

Der hier ergangene Gewährungsbescheid war rechtswidrig.

Der Verlust der Existenzgrundlage der Klägerin beruht nicht unmittelbar auf einem Kriegssachschaden (§ 12 LAG). Kündigt der Verpächter dem Kantineninhaber die bislang für die Kantine benutzten Räume wegen Eigenbedarfs, und kommt damit der Kantinenbetrieb zum Erliegen, so beruht dies unmittelbar auf dem Ablauf des Pachtverhältnisses, allenfalls mittelbar auf der Zerstörung der Fertigungsräume. Der Fall, daß, wie hier, die von dem Kantineninhaber innegehabten Räume wegen Kriegszerstörung der Fertigungsräume für die Fertigung in Benutzung genommen und damit der Kantinenbetrieb aufhört, liegt rechtlich nicht anders, als wenn in einem Häuserblock nur ein auf den Lebensbedarf der Umwohner zugeschnittenes Ladengeschäft von Bomben verschont bleibt, dessen Kunden nun wegfallen.

Aus einem anderen Schadensfall als Verlust der Existenzgrundlage läßt sich ein Anspruch der Klägerin auf Kriegsschadenrente nicht herleiten. Der ihr Betriebsvermögen darstellende, ihr gehörige Teil der Kantineneinrichtung ist nicht kriegszerstört worden. Ihr Kriegssachschaden am Hausrat kann, weil der Hausrat nicht ihre Existenzgrundlage bildete (§ 261 Abs. 3 LAG), nicht zur Gewährung von Kriegsschadenrente führen.

6.

Dem Umstand, daß ein rechtswidriger Gewährungsbescheid, an dessen Zustandekommen den Begünstigten kein Verschulden trifft, nur für die Zukunft (ex nunc), nicht aber auch für die Vergangenheit (ex tunc) rücknehmbar ist, ist durch die Beschränkung des Revisionsantrages des VIA Rechnung getragen.

7.

Mit der Beschränkung der Rücknahme auf die Zukunft ist aber dem auf dem rechtsstaatlichen Grundsatz der Rechtssicherheit beruhenden Rechtsgedanken des Vertrauensschutzes noch nicht stets gebührend Rechnung getragen. Bei der Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der Wiederherstellung eines der wahren Rechtslage entsprechenden Zustandes und dem Vertrauen des Antragstellers auf den Bestand des ihn begünstigenden Verwaltungsakts sind vornehmlich zu berücksichtigen, ob die Behörde ihre rechtliche Beurteilung des von Anfang an richtig und vollständig dargestellten Sächverhalts erst nachträglich geändert hat, wieviel Zeit inzwischen verstrichen ist und - bei Dauerleistungen - das Alter des Empfängers. Von diesen Gesichtspunkten sprechen hier die ersten beiden für - die zur Bewilligung führende Rechtsauffassung des Ausgleichsamts, die der Ausgleichsausschuß auch später, noch billigte, war durchaus nicht völlig abwegig - Aufrechterhaltung der Leistung: wie zweifelhaft die rechtliche. Beurteilung des klaren Sachverhalts sein konnte, zeigt, daß noch das Verwaltungsgericht (dazu: Kayser ZLA 1958, 49 [BVerwG 08.02.1957 - BVerwG IV C 17.56]) bei solcher Sachlage einen Kriegsschadenrentenanspruch für möglich hielt -; zwischen Bewilligung und Rücknahme liegen rund 2 1/2 Jahre, also eine geräumige Zeit, in der die Klägerin sich auf Dauerbezug der Rente einrichten konnte. Sie hat aber nicht geltend gemacht, sie habe im Vertrauen auf die Beständigkeit der ihr gewährten Leistung sie besonders belastende, schwer rückgängig zu machende Geschäfte auf Dauer abgeschlossen, so daß wie in dem Urteil BVerwGE. 5, 312 [314] des III. Senats dahingestellt bleiben kann, ob Derartiges zu einem Belassen der Leistung zwingen würde. Der letzte Gesichtspunkt - das Alter des Leistungsempfängers - spricht hier allerdings eindeutig gegen die Klägerin: sie war bei Erhalt des Gewährungsbescheides erst rund 55 Jahre alt; es kam also noch ein jahrzehntelanges Beziehen der Rente in Betracht.

8.

Es liegt im Ermessen der Verwaltungsbehörde, ob sie von ihrer Rücknahmebefugnis Gebrauch machen will oder nicht - zu vgl. schon das Urteil des erkennenden Senats BVerwG IV C 110.56 vom 25. April 1958; diese Ansicht ist jetzt die überwiegende (zu vgl. Haueisen DVBl. 1960, 913) -. Dafür, daß die Ausgleichsbehörde hier bei der Rücknahme davon ausgegangen ist, sie dürfe, aber sie müsse nicht die rechtswidrige Bewilligung zurücknehmen, kann die Anführung des sogenannten Abänderbarkeits-Rundschreibens des Bundesausgleichsamts vom 12. September 1956 (Mtbl. BAA S. 491) im Bescheid vom 3. Juni 1957 sprechen.

9.

Liegt ein Entscheid im Ermessen der Verwaltungsbehörde, so hat sie nach der - allerdings zu einer anderen Vorschrift, nämlich zur Verrechnungsbefugnis des § 350 a Abs. 2 LAG ergangenen - Rechtsprechung des erkennenden Senats (Urteil BVerwG IV C 196.58 vom 7. November 1958 - RLA 1959, 122 -)ersichtlich zu machen, welche Überlegungen sie bei Abwägung des Für und Wider angestellt hat. An dieser Auffassung ist festzuhalten. Eine derartige Abwägung ist dem angefochtenen Verwaltungsakt beim Zusammenhalt der "Einstellungsverfügung", des Einspruchsbescheides und des Beschwerdebeschlusses zur Not zu entnehmen.

10.

Ein Ermessensfehlgebrauch, wie er allein zur Aufhebung des angefochtenen Verwaltungsakts, führen könnte (§ 36 bayer. VGG), tritt hier nicht zutage.

Demnach war die Rücknahme für die Vergangenheit rechtswidrig, ist jedoch für die Zukunft rechtmäßig. Als der Vergangenheit und Zukunft trennende Zeitpunkt kann indes hier nicht, wie der Vertreter der Interessen des Ausgleichsfonds es möchte, bereits das Aufhören der Zahlung (1. Oktober 1956) angesehen werden, auch nicht der Zugang der auf unzutreffendem Wege erlassenen Einstellungsverfügung des Leiters des Ausgleichsamts vom 3. Juni 1957, nicht einmal der Zugang des in sich widerspruchsvollen Anrufungsbescheides vom 4. Juli 1957, sondern erst der Zugang des die Angelegenheit zurechtrückenden Beschwerdebeschlusses vom 4. November 1957, also der 13. November 1957. Nur mit dieser Maßgabe war nach Aufhebung des angefochtenen Urteils die Klage abzuweisen.

[...].