I.

Die Klägerin betreibt in ihrem Stadtgebiet einen genehmigten allgemeinen Linienverkehr mit Omnibussen. Sie möchte eine vom Stadtzentrum zu den Ortsteilen Kastenreuth und Ziegelreuth verkehrende Linie bis zum Ortsteil Salzweg der gleichnamigen Gemeinde im Landkreis Passau verlängern und Salzweg damit in das städtische Nahverkehrsnetz einbeziehen. Salzweg ist mit Passau bisher nur durch zwei Überlandlinien der Beigeladenen verbunden.

Den Antrag vom 14. August 1978 auf Genehmigung der Erweiterung der Ortslinie über Kastenreuth/Ziegelreuth hinaus bis Salzweg lehnte die Regierung von Niederbayern mit Bescheid vom 4. Juni 1981 ab. Die Verkehrsbedienung der Strecke Salzweg - Passau sei befriedigend. Passau und Salzweg bildeten keinen "gewachsenen Wirtschafts- und Verkehrsraum mit vielfältigen wechselseitigen Beziehungen und Verflechtungen". Ein Verkehrsbedürfnis bestehe - auch morgens - überwiegend von Salzweg nach Passau, nicht in Gegenrichtung, überdies würden öffentliche Verkehrsinteressen beeinträchtigt, weil die Einbeziehung Salzwegs in den Ortsverkehr der Klägerin zu einer Verringerung des Fahrtenangebots der Beigeladenen auf den Überlandlinien und damit zu einer Verschlechterung der Verkehrsbedienung in den Landkreisen Passau und Freyung-Grafenau führen werde. Der Widerspruch der Klägerin blieb erfolglos.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage auf Erteilung der beantragten Genehmigung abgewiesen, der Bayerische Verwaltungsgerichtshof die dagegen eingelegte Berufung zurückgewiesen. Er hat dies im wesentlichen wie folgt begründet: Die Verkehrsbedienung zwischen Salzweg und Passau sei befriedigend. Bei einer Abwägung wiege das Interesse an einer Aufrechterhaltung des bisherigen Überlandlinienverkehrs schwerer als das Interesse an einer Verbesserung der Verkehrsanbindung Salzwegs an Passau. Abzustellen sei für diese Beurteilung in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auf den Zeitpunkt der Antragstellung und damit auf die Verhältnisse im August 1978. Deshalb komme es nicht darauf an, daß in der Zwischenzeit - etwa im Hinblick auf eine zunehmende Verflechtung - die Verkehrsbedienung Salzwegs möglicherweise unbefriedigend geworden und daß damit zusammenhängend auch die Frage einer Beeinträchtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen anders zu beurteilen sei.

Dagegen richtet sich die vom Senat zugelassene Revision der Klägerin, die ihren Antrag, den Beklagten zur Erteilung der beantragten Genehmigung, hilfsweise zu erneuter Bescheidung zu verpflichten, weiterverfolgt. Der Beklagte verteidigt das Berufungsurteil und beantragt Zurückweisung der Revision. Die Beigeladenen haben sich im Revisionsverfahren nicht geäußert.

II.

Die Revision ist begründet, soweit das Berufungsgericht auch die Abweisung des Hilfsantrags auf erneute Bescheidung bestätigt hat. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht. Die Klägerin hat einen Anspruch darauf, daß der Beklagte über ihren Antrag auf Genehmigung der Erweiterung ihrer Omnibuslinie bis Salzweg nach Maßgabe der folgenden Gründe erneut entscheidet. Dagegen kann ihr Hauptantrag, den Beklagten zur Erteilung der beantragten Genehmigung zu verpflichten, keinen Erfolg haben, weil der geltend gemachte Anspruch von dem Ergebnis weiterer Ermittlungen und - auf dieser Grundlage - der abwägenden Bewertung der öffentlichen Verkehrsinteressen durch die Genehmigungsbehörde des beklagten Freistaates abhängt.

Das Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin für die Fortführung der Klage ist entgegen der Meinung des Beklagten nicht entfallen, weil die Klägerin - wie unter den Beteiligten unstreitig ist - während des Revisionsverfahrens mit anderen Verkehrsunternehmen, darunter auch den Beigeladenen, einen Kooperationsvertrag abgeschlossen hat. Vereinbart sind darin die tarifliche Zusammenarbeit durch Schaffung eines Übergangstarifs, die gegenseitige Anerkennung von Fahrausweisen und die Aufhebung von Bedienungsverboten im Stadtgebiet von Passau. Das Anliegen der Klägerin ist es jedoch nicht nur, den Fahrgästen zwischen Salzweg und Passau sowie zwischen Passau und Salzweg den Beförderungstarif des städtischen Unternehmens sowie Umsteigemöglichkeiten innerhalb des gesamten Ortsnetzes zum selben Tarif anzubieten. Ihr Hauptanliegen ist es vielmehr, die Verkehrsbedienung zwischen Passau und Salzweg durch eine häufiger, vor allem auch am Abend verkehrende eigene Linie erheblich zu verbessern. Dieses Anliegen erfüllt der Kooperationsvertrag unstreitig nicht. Abgesehen davon ist er, wie ebenfalls unstreitig ist, noch nicht wirksam geworden.

Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht mit der Annahme, maßgebend für die Entscheidung über die Verpflichtungsklage sei die Sach- und Rechtslage in dem Zeitpunkt, in dem die Klägerin den Antrag auf Genehmigung der Linienerweiterung gestellt habe; infolgedessen müßten die zwischenzeitlich eingetretenen Änderungen der Sachlage außer Betracht bleiben. Zur Begründung seiner Auffassung zieht das Berufungsgericht zu Unrecht die Rechtsprechung des erkennenden Senats heran.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage grundsätzlich bei Anfechtungsklagen der Zeitpunkt der (letzten) Behördenentscheidung, bei Verpflichtungsklagen der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung des Gerichts (des Tatsachengerichts, soweit es um die Sachlage geht) maßgebend (vgl. z.B. Urteile vom 17. Dezember 1976 - BVerwG 7 C 69.74 - BVerwGE 52, 1 <3>; vom 9. Juli 1982 - BVerwG 7 C 54.79 - DVBl. 1982, 960 <962> und vom 21. März 1986 - BVerwG 7 C 71.83 - BVerwGE 74, 115 <118>). Dieser Grundsatz ist nicht zwingend. Das materielle Recht kann Abweichendes regeln (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Mai 1982 - BVerwG 7 C 42.80 - BVerwGE 65, 313 <315>). Eine von diesem Grundsatz abweichende Regelung läßt sich dem Personenbeförderungsgesetz - PBefG - in der Fassung des Gesetzes vom 8. Dezember 1986 (BGBl. I S. 2191 <2234>) entgegen der Annahme des Berufungsgerichts nicht entnehmen.

Einzuräumen ist dem Berufungsgericht allerdings, daß die von ihm zitierten Entscheidungen des Senats in diesem Sinne verstanden werden könnten; das wäre jedoch ein Mißverständnis. Der Senat hat ausgesprochen, für die Frage der befriedigenden Verkehrsbedienung im Sinne des § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchstabe a PBefG komme es auf den Zeitpunkt der Antragstellung für einen neuen Verkehr an (Urteil vom 11. Oktober 1968 - BVerwG 7 C 64.67 - BVerwGE 30, 257 <260>; Urteil vom 16. Dezember 1977 - BVerwG 7 C 59.74 - BVerwGE 55, 159 <161>; Urteil vom 16. Juli 1980 - BVerwG 7 C 25.78 - Buchholz 442.01 § 13 PBefG Nr. 25).

Diese Aussage hat das Berufungsgericht dahin verstanden, als beträfe sie allgemein das Merkmal der befriedigenden Verkehrsbedienung in § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchstabe a PBefG als Voraussetzung der Genehmigung eines neuen Verkehrs. Das trifft jedoch nicht zu. Vielmehr gilt folgendes:

Ob der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann, ist, wie dargelegt, nach der Sachlage zum jeweiligen Entscheidungszeitpunkt - bei der Verpflichtungsklage also zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung des Tatsachengerichts - zu beurteilen; die bloße Möglichkeit einer künftig befriedigenden Bedienung dadurch, daß die vorhandenen oder andere Unternehmer einen Verkehr, wie ihn der Antragsteller beabsichtigt, beantragen und eröffnen oder einen vorhandenen Verkehr entsprechend erweitern, bleibt außer Betracht. Eine Ausnahme macht die Vorschrift des § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchstabe c Satz 1 PBefG nur für den Fall, daß ein vorhandener Unternehmer die notwendige "Ausgestaltung" des Verkehrs selbst durchzuführen bereit ist und dadurch eine befriedigende Verkehrsbedienung im Sinne von Buchstabe a der genannten Vorschrift schafft. Dieses - anspruchsvernichtende - Ausgestaltungsrecht schließt nach dem Gesagten aber nicht das Recht auf Eröffnung eines neuen oder Erweiterung eines vorhandenen Verkehrs ein und steht dem vorhandenen Unternehmer überdies zeitlich nicht unbegrenzt zu. Ist die Genehmigungsbehörde der Auffassung, daß dem Genehmigungsantrag die Versagungsgründe der Buchstaben a und b und auch sonstige öffentliche Verkehrsinteressen nicht entgegenstehen, so hat sie den für die Bedienung dieses Verkehrs vorhandenen Unternehmern Gelegenheit zur Entscheidung darüber zu geben, ob sie ihr Ausgestaltungsrecht nach Buchstabe c geltend machen wollen. Machen sie davon keinen Gebrauch oder erfüllen sie die Anforderungen an die "notwendige" Ausgestaltung nicht, so ist dem Antrag stattzugeben. Ein Ausgestaltungsrecht kann dann, etwa nach Erhebung einer Konkurrentenklage gegen die Genehmigung, nicht mehr geltend gemacht werden.

Lehnt dagegen die Genehmigungsbehörde - wie im vorliegenden Fall - den Antrag schon unter Berufung auf eine vorhandene befriedigende Verkehrsbedienung ab und wird in dem sich daran anschließenden Verpflichtungsrechtsstreit festgestellt, daß dieser Versagungsgrund nicht gegeben ist, so muß allerdings sichergestellt werden, daß die vorhandenen Unternehmer die Möglichkeit erhalten, von ihrem Ausgestaltungsrecht Gebrauch zu machen, sofern ein solches nach Sachlage überhaupt in Betracht kommt. Im allgemeinen wird dies dadurch geschehen, daß - wenn auch sonst keine Versagungsgründe bestehen - zugunsten des Antragstellers lediglich ein Bescheidungsurteil (§ 113 Abs. 4 Satz 2 VwGO) ergeht. Eine darüber hinausgehende Bedeutung hat die Aussage über den maßgeblichen Zeitpunkt für die Beurteilung der Verkehrsbedienung durch vorhandene Verkehrsmittel in den erwähnten Entscheidungen des Senats nicht. Sie spielt von vornherein in solchen Fällen keine Rolle, in denen eine Herstellung befriedigender Verkehrsbedienung im Wege der Ausgestaltung des Verkehrs durch einen vorhandenen Unternehmer nicht in Betracht kommt. So liegt es hier.

Der von den Beigeladenen betriebene Verkehr zwischen Salzweg und Passau ist Bestandteil eines Überlandlinienverkehrs. Dessen Ausgestaltung als Überlandlinienverkehr in der Weise, daß der Verkehr zwischen Salzweg und Passau nach Häufigkeit so verstärkt würde, wie es von der Klägerin mit der Einbeziehung Salzwegs in das städtische Liniennetz beabsichtigt ist, kommt von vornherein nicht in Betracht und wird von den Beigeladenen auch nicht gewünscht. Die Klägerin strebt nämlich mit ihrem Antrag die Genehmigung eines Nachbarortslinienverkehrs an, der bisher zwischen Salzweg und Passau nicht bedient wird.

Die Genehmigungsbehörde des beklagten Freistaates wird deshalb bei erneuter Bescheidung des Antrags der Klägerin, deren es wegen der Änderung der Sachlage seit 1981 einschließlich derjenigen durch den Kooperationsvertrag bedarf, zu prüfen haben, ob die Voraussetzungen für die Genehmigung eines Nachbarortslinienverkehrs im Sinne des § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchstabe c Satz 4 PBefG nach den Gegebenheiten im Zeitpunkt ihrer erneuten Entscheidung vorliegen. Das hängt davon ab, ob durch die Eröffnung der Nachbarortslinie und seine Einbeziehung in den Ortsverkehr Passaus öffentliche Verkehrsinteressen, die in § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG nur beispielhaft und nicht abschließend aufgeführt sind (Urteil des Senats vom 16. Dezember 1977 a.a.O. S. 169), nicht beeinträchtigt werden.

Zutreffend hat das Berufungsgericht die vom erkennenden Senat im Urteil vom 16. Dezember 1977 (a.a.O. S. 169) noch ausdrücklich offengelassene Frage bejaht, ob zu den gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG maßgeblichen öffentlichen Verkehrsinteressen auch das Interesse gehört, einen vorhandenen und funktionierenden Überlandlinienverkehr, für den ein - öffentliches - Verkehrsbedürfnis besteht, aufrechtzuerhalten. Trotz der gebotenen Trennung zwischen Ortslinien- und Nachbarortslinienverkehr einerseits sowie Überlandlinienverkehr andererseits bei der Frage der Ausgestaltung in § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchstabe c PBefG sind diese - von der Nachfrageseite her - verschiedenen Verkehrsarten doch, je nach örtlicher und überörtlicher Situation, so miteinander verbunden, daß eine Vermehrung des Angebots bei der einen Verkehrsart eine Verminderung bei der Nachfrage nach Leistungen im Bereich der anderen Verkehrsart nach sich ziehen kann; das kann dazu führen, daß das nicht mehr auf eine ausreichende Nachfrage stoßende Angebot eingeschränkt werden muß und die Befriedigung öffentlicher Verkehrsbedürfnisse in Teilbereichen notleidend wird. Davor darf die Genehmigungsbehörde die Augen nicht verschließen; denn sie ist, wie § 8 Abs. 2 und 3 PBefG über die Aufgaben der Genehmigungsbehörde bestätigt, für eine ausgeglichene Befriedigung der (öffentlichen) Verkehrsbedürfnisse in ihrem Zuständigkeitsbereich mitverantwortlich, und zwar auch bei der Erteilung von Genehmigungen, soweit sich dieses Ziel im Rahmen des Gesetzes erreichen läßt. Die Handhabe bieten ihr die in § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG verwendeten unbestimmten (offenen) Gesetzesbegriffe wie der der "öffentlichen Verkehrsinteressen", die nicht beeinträchtigt werden dürfen, oder der "befriedigenden Verkehrsbedienung", die anzustreben ist. Die Genehmigungsbehörde hat deshalb insbesondere auch die möglichen Konflikte zwischen örtlicher und überörtlicher Verkehrsbedienung mit in Betracht zu ziehen. Es kann nicht angenommen werden, der Gesetzgeber habe der Behörde bei einer gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG an den öffentlichen Verkehrsinteressen auszurichtenden Entscheidung über eine Genehmigung den Blick auf Auswirkungen des beantragten - z.B. örtlichen - Verkehrs für einen Verkehr anderer - z.B. überörtlicher - Art verwehren wollen. Der Gesetzgeber verbietet sogar eine solche isolierende Betrachtungsweise, indem er in § 13 Abs. 2 Nr. 2 Halbsatz 1 PBefG eine Beeinträchtigung öffentlicher Verkehrsinteressen ohne Einschränkung, also jedweder Art und nicht nur Interessen gleichartiger Verkehre, als Grund für die Versagung einer beantragten Genehmigung ansieht.

Der Genehmigungsbehörde kommt bei der Bewertung von Verkehrsbedürfnissen der unterschiedlichsten Art und ihrer befriedigenden Bedienung und damit auch bei der Frage, wie gewichtig einzelne öffentliche Verkehrsinteressen sowohl für sich gesehen als auch im Verhältnis zu anderen sind, ein Beurteilungsspielraum zu. Die Entscheidung ist deshalb ähnlich wie andere planerische Verwaltungsentscheidungen der gerichtlichen Überprüfung nur begrenzt zugänglich. Denn die Behörde hat im Konflikt zwischen verschiedenen öffentlichen Verkehrsinteressen, z.B. zwischen dem Interesse an einer möglichst guten überörtlichen Verkehrsbedienung einerseits und dem an einer möglichst ebenso guten örtlichen und nachbarörtlichen Verkehrsbedienung andererseits, eine abwägende (planerische) Entscheidung zu treffen. Dazu hat sie zuvor die örtlichen und die überörtlichen Verkehrsbedürfnisse zu ermitteln und zu bewerten, um dann zu entscheiden, ob und in welchem Maße sie befriedigt werden können und sollen. Diese Entscheidung setzt nicht nur prognostische, sondern auch verkehrs- und raumordnungspolitische Wertungen voraus (vgl. auch § 8 Abs. 4 PBefG).

Die Genehmigungsbehörde des beklagten Freistaates wird deshalb ermitteln müssen, ob Salzweg und Passau mittlerweile wirtschaftlich und verkehrsmäßig so miteinander verbunden sind, daß eine einem örtlichen Verkehrsbedürfnis vergleichbare Nachfrage nach öffentlichen Nahverkehrsleistungen besteht. Dabei kommt es nicht darauf an, ob der Zielverkehr überwiegend (nur) nach Passau und nicht in gleicher Weise auch von Passau nach Salzweg gerichtet ist; denn dies ist - zumal bei zentralen Orten - auch nicht ein Wesensmerkmal eines Ortslinienverkehrs. Die Behörde wird des weiteren zu ermitteln haben, wie sich die Genehmigung des beantragten Verkehrs voraussichtlich auf die Bedienung des überörtlichen Verkehrs, nämlich auf die Überlandlinien, die vor allem den Verkehr aus den umliegenden Landkreisen nach Passau bedienen, auswirken wird. Sie wird sodann die unterschiedlichen öffentlichen Verkehrsinteressen gewichten und eine abwägende Entscheidung treffen müssen, wobei im Rahmen des § 13 Abs. 3 Satz 1 PBefG gegebenenfalls auch die bisherige Bedienung des Verkehrs zwischen Salzweg und Passau als Teil ihres Überlandlinienverkehrs durch die Beigeladenen angemessen zu berücksichtigen ist. Weiter ist von Bedeutung, daß der Genehmigungsbehörde nicht nur das Instrument der Ablehnung oder (uneingeschränkten) Genehmigung eines Antrags zu Gebote steht, sondern daß sie auch die Möglichkeit einer nur teilweisen Genehmigung hat und darüber hinaus gemäß § 8 Abs. 2 und 3 in Verbindung mit § 20 a PBefG weitere Möglichkeiten der Steuerung besitzt.

Die Entscheidung über die Kosten beruht auf §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 162 Abs. 3 VwGO.