I.

Die Klägerin wendet sich gegen die im Widerspruchsverfahren erfolgte Verschärfung einer Auflage, die das Gewerbeaufsichtsamt Stuttgart einer ihr nach § 16 der Gewerbeordnung (GewO) erteilten Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb des Dampfkraftwerks Marbach III beigefügt hatte; diese Auflage schreibt in ihrer verschärften Fassung u.a. vor, daß der Schwefelgehalt des zu verfeuernden schweren Heizöls statt der ursprünglich geforderten 2,0 Prozent nunmehr - von bestimmten Ausnahmesituationen abgesehen - 1,0 Prozent nicht überschreiten dürfe.

Zu dieser Verschärfung ist es wie folgt gekommen: Die Klägerin, die in M. das Dampfkraftwerk M. und ... betreibt, erhielt auf ihren Antrag vom Gewerbeaufsichtsamt Stuttgart mit Bescheid vom 23. Februar 1972 eine gewerberechtliche Genehmigung für ein weiteres von ihr geplantes Dampfkraftwerk (M.); dieser Bescheid enthielt unter C II 4 und 5 seines verfügenden Teils Regelungen über den Schwefelgehalt des zu verfeuernden Heizöls. Diese Regelungen lauteten:

C II 4

Der Schwefelgehalt des zu verfeuernden leichten Heizöls darf 0,8 %, der des zu verfeuernden schweren Heizöls darf 2,0 % nicht überschreiten.

C II 5

Eine Rauchgasentschwefelungsanlage ist einzubauen, sobald solche Anlagen für Feuerungsanlagen der vorliegenden Größenordnung und Betriebsweise dem Stand der Technik entsprechen, sofern nicht durch eine andere Maßnahme, z.B. durch Verwendung stark entschwefelten Heizöls, die Verminderung der Schwefeldioxid-Emission erreicht wird, die nach den jeweils geltenden gesetzlichen Bestimmungen und den auf diesen beruhenden Vorschriften erforderlich ist.

Den auf die Aufhebung der Genehmigung zielenden Widersprüchen der Beigeladenen gab das Gewerbeaufsichtsamt Stuttgart nur insoweit statt, als es die Nebenbestimmung C II A des Bescheides abänderte. Sie lautete nunmehr:

Der Schwefelgehalt des zu verfeuernden leichten Heizöls darf 0,7 %, der des zu verfeuernden schweren Heizöls darf 1,0 % nicht überschreiten.

Das Gewerbeaufsichtsamt Stuttgart kann, falls die Beschaffung schweren Heizöls mit einem Schwefelgehalt bis zu 1,0 % nachweislich zeitweilig nicht möglich ist, während einer Übergangszeit bis zum Jahre 1978 einen Schwefelgehalt bis zu 2,0 % befristet zulassen. Unter den gleichen Voraussetzungen kann es in dem Zeitraum von 1978 bis 1983 einen Schwefelgehalt bis zu 1,5 % befristet zulassen.

Die Klägerin hat gegen diese Verschärfung, soweit sie das schwere Heizöl betrifft, Klage erhoben; die beigeladenen Gebietskörperschaften haben ihr Begehren auf Aufhebung der Genehmigung insgesamt ebenfalls auf dem Klageweg durchzusetzen versucht. Das Verwaltungsgericht hat alle Klagen verbunden und sodann diejenigen der beigeladenen Gemeinden abgewiesen, dem Anfechtungsantrag der Klägerin hingegen stattgegeben. Die auf die Abweisung auch dieser Klage zielende Berufung des beklagten Landes hatte - im Gegensatz zu den gleichlautenden Berufungen der beigeladenen Gebietskörperschaften - Erfolg; der Verwaltungsgerichtshof hat das erstinstanzliche Urteil insoweit abgeändert. Er hat im übrigen neben den Berufungen der beigeladerien Gebietskörperschaften auch die Anschlußberufung der Klägerin, mit der hilfsweise Aufhebung der Nebenbestimmung C II 5 begehrt worden war, zurückgewiesen. Das Berufungsurteil geht davon aus, daß sich die Rechtmäßigkeit der im Widerspruchsverfahren verschärften Auflage C II 4 im Hinblick auf die Vorschrift des § 67 Abs. 4 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (BImSchG) nicht nach den Vorschriften der bei Erlaß des Widerspruchsbescheides noch anzuwendenden Gewerbeordnung, sondern nach den Bestimmungen des im Jahre 1974 in Kraft getretenen Bundes-Immissionsschutzgesetzes beurteile; danach sei die vom Gewerbeaufsichtsamt Stuttgart verfügte und von der Klägerin angegriffene Herabsetzung des Schwefelgehalts im zu verfeuernden schweren Heizöl als Maßnahme der Vorsorge gemäß § 5 Nr. 2 BImSchG gerechtfertigt. Es komme nicht darauf an, ob diese Vorschrift nachbarschützend sei. Im Immissionsschutzrecht könne aus Anlaß eines Nachbarwiderspruchs eine gemäß den §§A ff. BImSchG erteilte Genehmigung auch in einem nicht nachbarschützenden Punkt zu Lasten des Anlagebetreibers geändert werden.

Gegen dieses Urteil hat die Klägerin die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt; sie begehrt die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils. Die Klägerin rügt vor allem die Verletzung von materiellem Bundesrecht. Das Berufungsgericht habe den Rechtsstreit nicht nach den Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, sondern nach denen der Gewerbeordnung, der eine dem § 5 Nr. 2 BImSchG entsprechende Vorschrift unbekannt gewesen sei, entscheiden müssen. § 5 Nr. 2 BImSchG könne zudem den angefochtenen Widerspruchsbescheid nicht rechtfertigen, denn die Vorschrift sei nicht nachbarschützend und ihrem Sinn und Zweck nach im vorliegenden Fall angesichts der sehr geringen Belastung der Luft mit Schwefeldioxid im Einwirkungsbereich der Anlage nicht anwendbar.

Das beklagte Land beantragt,

Es verteidigt und vertieft die Rechtsausführungen des Berufungsgerichts.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren.

II.

Die Revision hat Erfolg; das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht.

1.

Das Berufungsgericht geht in Beantwortung der Frage, ob die Widerspruchsbehörde den Schwefelgehalt des zu verfeuernden schweren Heizöls von 2,0 % auf 1,0 % herabsetzen durfte, von den während des Rechtsstreits in Kraft getretenen Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes vom 15. März 1974 (BGBl. I S. 721) - BImSchG - aus. Hierin folgt ihm - insoweit in Übereinstimmung mit dem Oberbundesanwalt - der erkennende Senat; die gegen diesen Ausgangspunkt des Berufungsgerichts gerichteten Angriffe der Revision sind nicht begründet.

a)

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts beantwortet sich die Frage nach dem anzuwendenden Recht nicht nach allgemeinen prozessualen Regeln; entscheidend ist vielmehr das materielle Recht (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Februar 1975 - BVerwG 4 C 21.74 - [Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 19]). Dieses behandelt die nach den §§ 16 oder 25 Abs. 1 GewO erteilten Genehmigungen als Genehmigungen nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz. Dies ergibt sich aus § 67 Abs. 1 BImSchG. Nach dieser Vorschrift gilt eine Genehmigung nach § 16 oder § 25 Abs. 1 GewO als Genehmigung nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz fort. § 67 Abs. 1 BImSchG hat damit einen doppelten materiellrechtlichen Gehalt. Er regelt einmal, daß dort, wo das Bundes-Immissionsschutzgesetz an eine erteilte Genehmigung anknüpft, auch die Altgenehmigungen gemeint sind; Altgenehmigungen richten sich also hinsichtlich des Umfangs ihrer Bestandskraft nach neuem Recht. Soweit sie noch nicht bestandskräftig sind, weil sie in einem Verwaltungs- oder verwaltungsgerichtlichen Verfahren auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden, schreibt § 67 Abs. 1 BImSchG für diese Überprüfung ebenfalls die Anwendung neuen Rechts vor. Denn wenn die angefochtene Altgenehmigung als eine solche nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz fortgilt, so bedeutet dies, daß sie sich vorbehaltlich einer abweichenden Aussage des Gesetzgebers am Maßstab des neuen Rechts bewähren muß. Man kann also nicht davon ausgehen, daß der Gesetzgeber einerseits die angefochtene Altgenehmigung dem neuen Recht unterstellt, sie andererseits aber nach altem Recht überprüft wissen will.

Für den vorliegenden Anfechtungsprozeß bedeutet dies: Es kommt nicht darauf an, ob die Verschärfung der Auflage C II 4 bei Erlaß des Widerspruchsbescheides nach Maßgabe des alten Rechts rechtmäßig oder rechtswidrig war - diese Fragestellung schneidet § 67 Abs. 1 BImSchG ab -, sondern darauf, ob die Aufrechterhaltung dieser Genehmigung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren dem neuen Recht entspricht oder nicht.

Dies wird bestätigt durch die Bestimmung des § 67 Abs. 4 BImSchG; danach sind bereits begonnene Verfahren nach den Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes und der auf dieses Gesetz gestützten Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu Ende zu führen. Der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat diese Überleitungsbestimmung bereits auf gerichtliche Verfahren angewendet, in denen die Erteilung einer Genehmigung begehrt wird (BVerwGE 50, 49 [52]). Für Drittanfechtungsklagen gegen nach altem Recht erteilte Genehmigungen gilt nichts anderes; der 4. Senat hat sich denn auch in der genannten Entscheidung zur Begründung seiner Auffassung auf zum Baurecht ergangene - später dort nicht weitergeführte - Rechtsprechung gestützt, die bei Drittanfechtungsklagen ebenfalls zur Anwendung neuen Rechts gelangte. Wie bei Drittanfechtungsklagen muß das neue Recht auch bei Klagen angewendet werden, mit denen der Betreiber - ähnlich wie bei der Abwehr von Drittanfechtungsklagen - dagegen kämpft, daß ihm etwas entzogen oder eingeschränkt wird, was er bereits erhalten hat, so wenn er sich gegen eine auf den Widerspruch von Dritten hin vorgenommene Einschränkung einer ihm unter altem Recht erteilten Genehmigung oder - wie hier - gegen die auf einen solchen Widerspruch hin angeordnete Verschärfung einer Auflage wendet.

Der Verfahrensbegriff des § 67 Abs. 4 BImSchG bestimmt sich nämlich nicht allein aus der Sicht des Anlagenbetreibers - nur in diesem Falle könnte das Verfahren mit der Erteilung der beantragten Genehmigung als abgeschlossen gelten -; vielmehr ist auch die Position des Nachbarn mitzubedenken. Im Genehmigungsverfahren nach § 17 GewO oder jetzt nach § 10 BImSchG wurde und wird auch über seine Rechte, soweit sie der beantragten Genehmigung entgegenstehen könnten, mitbefunden. Aus seiner Sicht geht es in diesem Verfahren also darum, ob durch die beantragte Genehmigung in seine Rechte eingegriffen wird oder nicht. Deshalb ist ihm sowohl nach altem wie auch nach neuem Recht eine verfahrensrechtlich beachtliche Stellung eingeräumt worden. Er kann - ja er muß sogar, will er sich nicht der Präklusion von möglichem Vorbringen aussetzen (§ 17 Abs. 2 GewO und § 10 Abs. 3 BImSchG) - Einwendungen erheben, die von der Behörde zu erörtern und zu bescheiden sind; der Bescheid ist ihm zuzustellen (§ 19 Abs. 2 GewO und § 10 Abs. 6 und 7 BImSchG). Er führt, wird er unanfechtbar, zum Verlust von privaten Abwehransprüchen (§ 26 GewO und § 14 BImSchG). Angesichts dieser starken verfahrensrechtlichen Stellung des Nachbarn die sich ihrerseits wiederum aus dem Zweck des Genehmigungsverfahrens (vgl. dazu BVerwGE 28, 131 [134]) herleitet, bedeutet die Einbeziehung des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens in den Verfahrensbegriff des § 67 Abs. 4 BImSchG, daß auch im Rahmen einer Nachbarklage oder einer Klage, wie sie hier vorliegt neues und nicht altes Recht anzuwenden ist. Zum Erfolg einer nach altem Recht nicht begründeten Klage einer, Nachbarn kann dies freilich im Hinblick auf § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO nur führen, wenn das neue Recht die Genehmigungsvoraussetzungen auch im nachbarschützenden Bereich verschärft und wegen dieser Verschärfung die Genehmigung nunmehr rechtswidrig in Rechte des klagenden Nachbarn eingreift; unter gleichen Voraussetzungen kann eine Klage der hier vorliegenden Art, die nach dem alten Recht für den Betreiber hätte erfolgreich sein müssen nach neuem Recht unbegründet sein.

b)

Dieses dem Überleitungsrecht des § 67 BImSchG entsprechende Ergebnis läßt sich nicht, wie es die Revision tut mit dem Hinweis auf die Rechtsprechung des 4. Senats zur Nachbarklage im Baurecht in Frage stellen. Im Gegensatz zum Baurecht gibt es im Immissionsschutzrecht keinen Grundsatz, daß dem Antragsteller eingeräumte Rechtspositionen trotz Rechtsänderung im allgemeinen zu belassen oder nur gegen Entschädigung zu entziehen seien (so für das Baurecht BVerwG, Urteil vom 19. September 1969 - BVerwG 4 C 18.67 - DVBl. 1970, 62 [63]), ähnlich das Urteil vom 14. April 1978 - (BVerwG 4 C 96 und 97.76 - DVBl. 1978, 614 [615]); schon das Institut der nachträglichen Anordnung (§ 25 Abs. 3 GewO und § 17 BImSchG) spricht dagegen. Wenn daher der Gesetzgeber das Immissionsschutzrecht neu ordnet so können die Gründe, die für diese Neuregelung streiten, auch dafür sprechen, das neue Recht alsbald überall dort wirksam werden zu lassen, wo dies im Hinblick auf den Verfahrensstand noch möglich ist. Eben dies schreibt § 67 Abs. 4 BImSchG vor; gegenüber diesem gesetzgeberischen Anliegen verdient das Vertrauen des Betreibers einer genehmigungsbedürftigen Anlage weiterhin nach altem Recht behandelt zu werden, keinen Vorrang; die Abwägung ist vielmehr Sache des Gesetzgebers.

Soweit schließlich der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts die Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes bei der rechtlichen Beurteilung von vor Inkrafttreten dieses Gesetzes erlassenen Planfeststellungsbeschlüssen nicht berücksichtigt hat, ist diese Rechtsprechung für die hier zu beantwortende Frage nach dem anzuwendenden Recht bei genehmigungsbedürftigen Anlagen nicht einschlägig; denn sie beruht auf der Erwägung, daß die Überleitungsvorschriften des § 67 BImSchG sich ausschließlich auf die Genehmigungsverfahren nach den §§ 16 und 25 Abs. 1 GewO beziehen (vgl. BVerwG, Urteile vom 14. Februar 1975 - BVerwG 4 C 21.74 - NJW 1975, 1373 [1374] und21. Mai 1976 - BVerwG 4 C 80.74 - NJW 1976, 1760 [1762]).

2.

Das Berufungsgericht läßt dahingestellt, ob § 5 Nr. 2 BImSchG nachbarschützende Bedeutung zukomme; es meint, im Immissionsschutzrecht dürfe die Widerspruchsbehörde den Ausgangsbescheid aufgrund eines Nachbarwiderspruchs auch anhand nicht nachbarschützender Bestimmungen überprüfen und - je nach dem Ergebnis dieser Überprüfung - zu Lasten des Betreibers der genehmigungsbedürftigen Anlage ändern. Dem tritt die Revision mit Recht entgegen.

a)

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eröffnet ein Nachbarwiderspruch der Widerspruchsbehörde nicht die volle Sachherrschaft (vgl. BVerwG, Beschluß vom 29. Oktober 1968 - BVerwG 4 B 7.68 - DÖV 1969, 142); die Widerspruchsbehörde ist vielmehr darauf beschränkt, den angegriffenen Verwaltungsakt auf die Verletzung nachbarschützender Vorschriften hin zu überprüfen. Dies ergibt sich aus § 73 in Verbindung mit § 72 VwGO; danach gibt die Widerspruchsbehörde einem Widerspruch dann statt, wenn sie ihn für begründet hält; weitergehende Befugnisse verleihen ihr die §§ 68 ff. VwGO nicht. Die Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnungüber das Vorverfahren ermöglichen der Widerspruchsbehörde insbesondere nicht, auf den unzulässigen oder unbegründeten Widerspruch eines Dritten den angegriffenen Verwaltungsakt aufzuheben oder abzuändern. Dies gilt nicht nur für das Baurecht, zu dem die erwähnte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts ergangen ist, sondern auch für das Immissionsschutzrecht. Das Berufungsgericht ist der Auffassung, im Immissionsschutzrecht dürfe die Durchsetzbarkeit des objektiven Rechts im Widerspruchsverfahren nicht davon abhängen, daß der Genehmigungsempfänger selbst Widerspruch eingelegt und damit - so ist der Gedankengang des Berufungsgerichts zu ergänzen - der Widerspruchsbehörde die Möglichkeit einer reformatio in peius im Hinblick auf eine Nachbarschutz nicht gewährende Vorschrift eröffnet habe. Dieser Überlegung vermag der Senat schon im Ansatz nicht zu folgen. Es geht nicht um eine vermeintliche "Sachherrschaft" des Betreibers über das objektive Recht, sondern darum, kraft welcher Rechtsgrundlage die Widerspruchsbehörde befugt ist, auf den Widerspruch eines Dritten hin eine dem Betreiber erteilte immissionsschutzrechtliche Genehmigung aufzuheben oder zu seinem Nachteil abzuändern. Da die §§ 68 ff. VwGO der Widerspruchsbehörde eine solche Befugnis nicht geben, kann sie nur durch die Vorschriften des anzuwendenden materiellen Rechts und seiner Zuständigkeitsvorschriften eröffnet werden. Dasselbe gilt für eine reformatio in peius im Rahmen des Widerspruchsverfahrens; nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist sie nur zulässig nach Maßgabe des jeweils anzuwendenden Bundes- oder Landesrechts, also vorrangig nach Maßgabe positivrechtlicher Spezialregelungen oder, wo solche fehlen, nach den Grundsätzen über die Rücknahme und den Widerruf von Verwaltungsakten (BVerwGE 51, 310 [314]).

b)

Daraus folgt, daß das Berufungsgericht die Klage nur dann abweisen durfte, wenn die Verschärfung der Auflage C II 4 der Klägerin gegenüber wirksam vorbehalten oder durch eine nachbarschützende Vorschrift des Bundes-Immissionsschutzgesetzes gerechtfertigt war oder wenn sie durch nicht nachbarschützende Vorschriften, deren tatbestandsmäßige Voraussetzungen erfüllt sind, jedenfalls ermöglicht wurde. Von diesen drei Alternativen ist keine gegeben.

aa)

Eine Verschärfung der Auflage C II 4 war entgegen der vom Oberbundesanwalt vertretenen Auffassung in dem Ausgangsbescheid nicht vorbehalten worden. Der Oberbundesanwalt will einen solchen Vorbehalt in der von der Klägerin nicht angefochtenen Auflage C II 5 erblicken; diese habe den ursprünglichen Genehmigungsbescheid mit Blick auf die sich zum damaligen Zeitpunkt bereits abzeichnenden Rechtsänderungen vorsorglich "dynamisiert". Die Auflage C II 5 steht angesichts ihres Wortlauts in der Tat in einer - wie es das Berufungsgericht ausdrückt - "systematischen Beziehung" zur Auflage C II 4; denn sie läßt der Klägerin die Wahl, ob sie sobald dies Stand der Technik ist, das Dampfkraftwerk M. mit einer Rauchgasentschwefelungsanlage ausstatten oder die hierdurch erzielbare Verminderung der SOp-Immissionen durch die Verwendung "stark entschwefelten Heizöls" erreichen will. Die Auflage C II 5 trifft damit eine Regelung, die erst wirksam wird, wenn eine Rauchgasentschwefelung für die Anlage der Klägerin Stand der Technik ist; bis zu diesem Zeitpunkt gilt die Auflage C II 4. Beide Auflagen stehen also in erster Linie in einem zeitlichen Zusammenhang und nur über diesen zeitlichen Zusammenhang wirkt die Auflage C II 5 auf den Fortbestand der Auflage C II 4 ein; deren Verschärfung im Widerspruchsbescheid ist also nicht mit dem Hinweis auf den Inhalt der Auflage C II 5 zu rechtfertigen.

bb)

Das Berufungsgericht hat festgestellt, daß bei Verwendung von schwerem Heizöl mit 2,0 % Schwefelgehalt "die Immissionswerte der TA Luft 1974 für SO2 nicht annähernd erreicht, geschweige denn überschritten" würden. An diese Feststellung ist der erkennende Senat gemäß § 137 Abs. 2 VwGO gebunden; sie rechtfertigt die Schlußfolgerung des Berufungsgerichts, daß die durch den Widerspruchsbescheid vorgeschriebene Verwendung schweren Heizöls mit nur 1,0 % Schwefelgehalt zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen im Sinne der Nachbarschutz vermittelnden Vorschrift des § 5 Nr. 1 BImSchG nicht geboten war und damit nur als eine Maßnahme der Vorsorge im Sinne von § 5 Nr. 2 BImSchG gerechtfertigt werden kann. Auf diese Bestimmung läßt sich jedoch die streitige Verschärfung ebenfalls nicht stützen; § 5 Nr. 2 BImSchG hat keinen nachbarschützenden Gehalt. Wie immer man den in dieser Vorschrift enthaltenen Vorsorgegrundsatz ausdeutet - sei es als Forderung nach einem ausreichenden Sicherheitsabstand von der Schädlichkeitsgrenze des § 5 Nr. 1 BImSchG aus Gründen der planenden Verteilung des Emissions- und Immissionspotentials im Hinblick auf künftige Betreiber, sei es, weitergehend, (auch) als Forderung, noch unbelastete Freiräume als solche, insbesondere im Hinblick auf besonders immissionsempfindliche Nutzungen, zu erhalten, oder, ebenfalls weitergehend, (auch) als ein Prinzip der Risikosteuerung, welches jenseits der Schädlichkeitsschwelle (vgl. hierzu BVerwGE 55, 250 [258]) einem Schädlichkeitsverdacht vorbeugen soll - in jedem Fall werden individualrechtliche Positionen damit nicht begründet. Das ist bei einem ressourcenökonomischen und beim (auch) ökologisch begründeten Verständnis des Vorsorgeprinzips schon deshalb einsehbar, weil es beide Male nicht um Belange individualisierbarer Dritter geht. Soweit § 5 Nr. 2 BImSchG auch eine gefahren- und lästigkeitsunabhängige Risikovorsorge vorschreiben sollte, geschieht dies im Allgemeininteresse und nicht deshalb, um an sich zumutbare Lebensverhältnisse für die Nachbarn risikoloser oder angenehmer zu machen.

cc)

Auch die Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, welche die Bestandskraft immissionsschutzrechtlicher Genehmigungen begrenzen, rechtfertigen nicht die streitige Verschärfung der Auflage C II 4 im Widerspruchsbescheid. Diese Auflage war - bezogen auf die hier allein interessierende Festlegung des maximal zulässigen Schwefelgehalts im zu verfeuernden schweren Heizöl - in ihrer ursprünglichen Form rechtmäßig und durfte demgemäß aufgrund der damals noch anzuwendenden Vorschrift des § 16 GewO im Widerspruchsbescheid nicht verschärft werden. Geht man - entgegen dem Vorbringen der Revision - mit dem Berufungsgericht davon aus, daß die Verwendung von schwerem Heizöl mit einem Schwefelgehalt von 2,0 % einen Verstoß gegen § 5 Nr. 2 BImSchG bedeutet, so mußte die Klägerin nach Inkrafttreten des Bundes-Immissionsschutzgesetzes mit einer solchen Verschärfung zwar rechnen, aber nur unter den Voraussetzungen, unter denen § 21 BImSchG den Widerruf einer rechtmäßig erteilten Genehmigung zuläßt oder § 17 BImSchG eine nachträgliche Anordnung gestattet.

Die Anwendung des § 21 BImSchG scheitert im vorliegenden Fall nicht schon daran, daß diese Vorschrift sich ihrem Wortlaut nach nur auf "eine nach diesem Gesetz erteilte rechtmäßige Genehmigung" bezieht; sie findet vielmehr nach dem unter 1. Dargelegten über die Vorschriften des § 67 Abs. 1 und 4 BImSchG auch auf nicht bestandskräftige Altgenehmigungen nach den §§ 16 und 25 Abs. 1 GewO Anwendung. Es kommt auch nicht darauf an, ob einer der in § 21 Abs. 1 BImSchG genannten Widerrufsgründe vorliegt, denn nach Absatz 7 der Vorschrift kann eine durch Dritte angefochtene Genehmigung ohne Bindung an diese Gründe und ohne den in § 21 Abs. 4 BImSchG geregelten Ersatz des Vertrauensschadens während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens aufgehoben werden, soweit dadurch der Klage abgeholfen wird. Entscheidend ist hier jedoch, daß auch der auf § 21 Abs. 7 gestützte Widerruf eine Ermessensentscheidung ist, die sich ihrerseits am Normzweck der Vorschrift auszurichten hat; er besteht darin, die Widerspruchsbehörde im Hinblick auf den notwendigen Rechtsschutz des Dritten freier zu stellen. Ob dies voraussetzt, daß das Rechtsmittel des Dritten auch tatsächlich begründet sein muß (so Lange, Jura 1980, 456 [464]), kann hier offenbleiben; Voraussetzung ist zumindest, daß die Behörde "bei verständiger Würdigung des klägerischen Vorbringens von einem Erfolg des Rechtsmittels ausgehen kann" (so Schmidt-Aßmann, Festgabe aus Anlaß des 25 jährigen Bestehens des Bundesverwaltungsgerichts, 1978 S. 569 [583]) und deshalb den Widerruf ausspricht. Im vorliegenden Fall sind Erwägungen dieser Art von der Widerspruchsbehörde, die gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 3 der baden-württembergischen Verordnung über Zuständigkeiten nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz vom 15. August 1975 (GBl. S. 625) zugleich für einen Widerruf nach § 21 BImSchG zuständig war, nicht angestellt worden. Die Behörde hat sich nicht gefragt, ob die bei Erlaß des Widerspruchsbescheides nicht gerechtfertigte Verschärfung der Auflage C II 4 im Hinblick auf das von den beigeladenen Gebietskörperschaften eingelegte Rechtsmittel gemäß § 21 Abs. 7 BImSchG als teilweiser Widerruf der ursprünglich erteilten Genehmigung aufrechterhalten werden sollte. Diese Frage hätte sich im übrigen schon im Hinblick auf die Ausführungen des Berufungsgerichts zu den Anschlußberufungen der beigeladenen Gebietskörperschaften schwerlich bejahen lassen; das Berufungsgericht legt in diesem Zusammenhang zutreffend dar, diesen Beigeladenen seien auch bei unterstellter nachbarschützender Wirkung des § 5 Nr. 2 BImSchG eigene Rechte durch das Unterbleiben entsprechender Vorsorgemaßnahmen nicht entzogen worden; sie hätten insoweit nicht einmal ihre Klagebefugnis in einem der Vorschrift des § 42 Abs. 2 VwGO genügenden Sinn dargelegt.

Die Aufrechterhaltung der streitigen Verschärfung als nachträgliche Anordnung gemäß § 17 BImSchG kommt ebenfalls nicht in Betracht, denn die Voraussetzungen für eine solche Umdeutung liegen nicht vor. Eine Anordnung nach § 17 BImSchG kann zwar auch zur Erfüllung nicht nachbarschützender Betreiberpflichten ergehen; ihr Erlaß ist nicht davon abhängig, ob von einem Nachbarn Rechtsmittel gegen die erteilte Genehmigung eingelegt worden sind oder nicht. Sie hat - was bisher in bezug auf die streitige Verschärfung noch nicht geprüft worden ist - zur Voraussetzung, daß sie für die Klägerin oder für Anlagen der von ihr betriebenen Art wirtschaftlich vertretbar ist; sie ist zudem ebenfalls eine Ermessensentscheidung. Damit kann sie gemäß § 47 Abs. 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für Baden-Württemberg vom 21. Juni 1977 (GBl. S. 227) nicht das Ergebnis einer Umdeutung des in Anwendung von § 16 GewO und damit von zwingendem Recht ergangenen Widerspruchsbescheides sein. Hierbei kann offenbleiben, ob eine solche Umdeutung auch von den Verwaltungsgerichten oder nur von der - hier insoweit nicht tätig gewordenen - Behörde vorgenommen werden könnte, die den streitigen Verwaltungsakt erlassen hat.

Die Kostenentscheidung rechtfertigt sich aus §§ 154 Abs. 1 und 2, 159 VwGO, 100 Abs. 2 ZPO.