Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 21.12.1995, Az.: BVerwG 3 C 34/94

I.

Die Beteiligten streiten über die Frage, ob ein selbstzahlender Krankenhauspatient und seine private Krankenversicherung befugt sind, eine Genehmigung anzufechten, durch die ein von der Schiedsstelle festgesetzter Pflegesatz rückwirkend in Kraft gesetzt und zusätzlich für die Zeit der Rückwirkung die Zahlung eines Zuschlags angeordnet worden ist.

Die Ehefrau des Klägers zu 1 befand sich vom 2. bis zum 12. Oktober 1991 aufgrund eines vom Kläger zu 1 geschlossenen Behandlungsvertrages zur stationären Behandlung im damals in unmittelbarer städtischer Trägerschaft befindlichen Klinikum Wuppertal. Zu dieser Zeit galt noch der im Jahre 1990 vereinbarte und genehmigte allgemeine Pflegesatz von 380,53 DM pro Tag. Nach § 7 Abs. 2 der im Behandlungsvertrag in Bezug genommenen allgemeinen Vertragsbedingungen der Kliniken der Stadt Wuppertal behielt sich das Krankenhaus vor, das Entgelt für die Zeit des Behandlungsvertrages zu ändern, wenn gemäß § 19 Abs. 2 der Bundespflegesatzverordnung in den dort vorgesehenen Fällen der Pflegesatz mit rückwirkender Kraft vereinbart und genehmigt werde. Am 18. Oktober 1991 erteilte das Krankenhaus die Rechnung auf der Grundlage des noch geltenden alten Pflegesatzes. Die Rechnung wurde von der Krankenversicherung des Klägers zu 1, der Klägerin zu 2, beglichen, die zuvor eine Kostenübernahme-Erklärung abgegeben hatte.

Über den Pflegesatz und das Budget für 1991 kam es zwischen dem Klinikum Wuppertal, das inzwischen in der Trägerschaft der Beigeladenen steht, und den Sozialleistungsträgern nicht zu einer Einigung. Das Klinikum rief daher am 11. Juli 1991 die Schiedsstelle KHG-Rheinland an. Diese setzte mit Beschluß vom 13. November 1991 den allgemeinen Pflegesatz für die Zeit vom 1. Januar bis zum 31. Dezember 1991 auf 460,53 DM fest. Am 21. Februar 1992 beantragte das Krankenhaus die Genehmigung des festgesetzten Pflegesatzes. Daraufhin genehmigte die Beklagte durch Bescheid vom 18. März 1992 einen allgemeinen Pflegesatz ab dem 1. August 1991 in Höhe von 460,53 DM. Der Bescheid enthält die Nebenbestimmung, daß das Krankenhaus zum Ausgleich der Unterdeckung in den Monaten Januar bis Juli 1991 neben dem allgemeinen Pflegesatz je Berechnungstag einen Zuschlag von 112 DM ab dem 1. August 1991 erhält.

Auf dieser Grundlage forderten die Kliniken der Stadt Wuppertal mit Schreiben vom 30. März 1992 in einer Nachberechnung vom Kläger zu 1 für die Behandlung seiner Ehefrau zusätzlich zum allgemeinen Pflegesatz einen Betrag von 192 DM je Tag, insgesamt 2 006,40 DM. Zur Begründung wurde auf die rückwirkende Genehmigung der neuen Pflegesätze verwiesen.

Die Kläger haben am 14. Oktober 1992 Klage gegen die Genehmigung erhoben. Dazu haben sie vorgetragen, beide seien klagebefugt. Die Genehmigung sei ein privatrechtsgestaltender Verwaltungsakt, der mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen den vom Kläger an das Klinikum zu zahlenden Pflegesatz festgelegt habe. Die Klagebefugnis ergebe sich aus Art. 2 Abs. 1 GG, weil die dort garantierte Handlungsfreiheit auch die Vertragsfreiheit umfasse, in die mit der staatlichen Festlegung der für eine Krankenhausbehandlung zu zahlenden Gegenleistung massiv eingegriffen werde. Darüber hinaus hätten auch die Bestimmungen des Krankenhausfinanzierungsgesetzes und der Bundespflegesatzverordnung die Aufgabe, die Krankenhausbenutzer einschließlich der Privatpatienten vor der Auferlegung rechtswidriger Zahlungspflichten zu schützen. Die Klägerin zu 2 sei ebenfalls klagebefugt, weil sie aufgrund des Versicherungsvertrages zur Kostentragung verpflichtet sei. Die Änderung des Pflegesatzes wirke sich daher unmittelbar auf die von ihr zu erbringende Leistung aus. Die Möglichkeit einer Anfechtung der rückwirkenden Pflegesatzfestsetzung sei auch unverzichtbar, weil die Rückwirkung eine sachgerechte Beitragskalkulation ausschließe. Die Nachforderungen der Beigeladenen betrügen allein bei ihren Versicherungsnehmern über 200 000 DM.

Die rückwirkende Genehmigung der Pflegesätze sei rechtswidrig, weil sie ohne die gemäß § 39 VwVfG-NW notwendige Begründung ergangen sei und sich im übrigen auf § 19 Abs. 2 Satz 2 der Bundespflegesatzverordnung - BPflV - stütze, der seinerseits verfassungswidrig und damit nichtig sei.

Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten. Sie hat vorgetragen, den Klägern fehle die notwendige Klagebefugnis, da die Genehmigung der festgesetzten Pflegesätze kein subjektiv-öffentliches Recht der Patienten oder ihrer Versicherung berühre. Im übrigen habe sie die Rückwirkung der Pflegesatzfestsetzung auf den 1. August 1991 datiert, weil das Krankenhaus seit Einleitung des Festsetzungsverfahrens bei der Schiedsstelle im Juli 1991 keinen Einfluß mehr auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens der Pflegesatzfestsetzung gehabt habe und ohne die Anordnung der Rückwirkung die Gefahr von Liquidationsproblemen für das Krankenhaus bestanden hätte.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit der Begründung abgewiesen, den Klägern fehle die Klagebefugnis.

Hiergegen haben die Kläger Berufung eingelegt. Sie haben klargestellt, daß sich ihre Klage nicht gegen die Höhe des festgesetzten Pflegesatzes als solche richte, sondern nur gegen die Rückwirkung der Festsetzung und die zusätzlich angeordnete Erhebung eines Zuschlages im Rückwirkungszeitraum. Im übrigen haben sie ihr früheres Vorbringen wiederholt und vertieft. Die Beklagte und die Beigeladene haben jeweils die Zurückweisung der Berufung beantragt.

Das Berufungsgericht hat den Genehmigungsbescheid der Beklagten auf die Klage des Klägers zu 1 insoweit aufgehoben, als darin ein Zuschlag von 112 DM pro Rechnungstag ab dem 1. August 1991 festgesetzt worden ist. Im übrigen hat es die Berufungen zurückgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Klage der Klägerin zu 2 sei wegen fehlender Klagebefugnis unzulässig. Als private Krankenversicherung stehe die Klägerin zu 2 in keiner unmittelbaren Rechtsbeziehung zu der Genehmigung der Beklagten. Auch die Klage des Klägers zu 1 sei unzulässig, soweit er sich gegen die rückwirkende Festsetzung des neuen Pflegesatzes zum 1. August 1991 wende. Zwar handele es sich bei der Genehmigung um einen privatrechtsgestaltenden Verwaltungsakt. Die Rückwirkung habe für den Kläger aber nur wirtschaftliche Folgen. Die Normen, auf denen die Genehmigung bzw. die Anordnung der Rückwirkung der Pflegesätze beruhe, seien ausschließlich dazu bestimmt, die öffentlichen Interessen zu schützen. Ein solcher Schutz der Individualinteressen der Selbstzahler sei auch nicht erforderlich, da die maßgeblichen Interessen insbesondere im Hinblick auf die Rückwirkung sowohl im Pflegesatzverfahren als auch in einem etwaigen späteren Rechtsstreit in ausreichendem Maße von den Sozialleistungsträgern wahrgenommen werden könnten und würden. Die Möglichkeit der rückwirkenden Pflegesatzgenehmigung nach § 19 Abs. 2 BPflV sei im übrigen nicht verfassungswidrig. Der Begriff des Ausnahmefalls sei ein gerichtlich voll nachprüfbarer unbestimmter Rechtsbegriff, der den Genehmigungsbehörden keinen Ermessensspielraum einräume.

Der Kläger zu 1 sei aber klagebefugt, soweit er sich gegen die Auferlegung eines Zuschlages zum allgemeinen Pflegesatz wende. Insoweit bestehe für den Rechtsschutz des Selbstzahlers ohne die Klagemöglichkeit eine Lücke, weil es für die gesetzlichen Krankenkassen wegen des für sie geltenden Solidarprinzips gleichgültig sei, zu welcher Zeit ihnen die tatsächlich im Krankenhausbetrieb angefallenen Kosten auferlegt würden. Für den Selbstzahler sei es aber relevant, ob ihm im Oktober 1991 die Folgen einer Unterdeckung aus dem ersten Halbjahr 1991 angelastet werden dürften. Insoweit sei die Klage auch begründet. Die Beklagte habe entgegen § 18 Abs. 5 KHG von einer ihr nicht zustehenden Gestaltungsmöglichkeit Gebrauch gemacht, indem sie abweichend von der Schiedsstellenentscheidung das Inkrafttreten der neuen Pflegesätze erst ab dem 1. August 1991 gestattet und zusätzlich ab diesem Zeitpunkt die Erhebung eines Zuschlags bestimmt habe.

Gegen dieses Urteil haben die Kläger die vom Berufungsgericht zugelassene Revision und die Beklagte Anschlußrevision eingelegt.

Die Kläger sind der Ansicht, ihrer Klage hätte in vollem Umfang stattgegeben werden müssen. Ihre Klagebefugnis sei gegeben, da die rückwirkende Genehmigung in ihre grundgesetzlich verbürgte Vertragsfreiheit eingegriffen habe. Das gelte auch für die Klägerin zu 2, da sie nicht nur tatsächlich, sondern auch rechtlich der eigentlich Betroffene einer Pflegesatzänderung sei. Die rückwirkende Pflegesatzgenehmigung sei rechtswidrig, weil die zugrundeliegende Norm verfassungswidrig sei. Selbst wenn dies nicht der Fall wäre, sei die Rückwirkung hier unzulässig, weil jedenfalls kein Ausnahmefall vorgelegen habe. Der rückwirkend erhobene Zuschlag sei schon deshalb rechtswidrig, weil § 19 Abs. 2 Satz 3 BPflV vorschreibe, daß Mindererlöse des Krankenhauses infolge der Weitergeltung der alten Pflegesätze durch Zu- oder Abschläge auf die Pflegesätze des laufenden Pflegesatzzeitraums verrechnet würden. Im Zeitpunkt der Genehmigung sei der Pflegesatzzeitraum 1991 aber bereits abgelaufen gewesen.

Die Kläger beantragen,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 12. Januar 1993 insgesamt und das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 27. September 1994 insoweit aufzuheben, als es die Berufung zurückgewiesen hat, sowie den Genehmigungsbescheid der Beklagten vom 18. März 1992 auch insoweit aufzuheben, als darin ein neuer allgemeiner Pflegesatz mit Wirkung vom 1. August 1991 genehmigt worden ist, sowie die Anschlußrevision der Beklagten zurückzuweisen.

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen sowie das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 27. September 1994 teilweise aufzuheben und die Berufung der Kläger gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 12. Januar 1993 insgesamt zurückzuweisen.

Zur Begründung trägt sie vor, beiden Klägern fehle für das gesamte Klagebegehren die notwendige Klagebefugnis. Die Genehmigung des Pflegesatzes greife nicht unmittelbar in die vertragliche Rechtsstellung des Privatpatienten ein, ohne daß es auf die Frage der Rückwirkung ankäme. Die Übernahme der genehmigten Pflegesätze ergebe sich vielmehr unmittelbar aus dem Gesetz, weil § 17 Abs. 1 KHG dies anordne. Die Vorschriften des Krankenhausfinanzierungsrechts bezweckten auch nicht den Schutz der Interessen des Selbstzahlers. Dieser komme im Pflegesatzverfahren ebensowenig vor wie die privaten Krankenversicherungen. Auch inhaltlich orientierten sich die maßgeblichen Vorschriften allein an den Kosten des Krankenhauses und den Leistungspflichten der Sozialleistungsträger. Zahlungspflichten von Selbstzahlern spielten hierbei ebensowenig eine Rolle wie Erstattungspflichten von privaten Krankenversicherungen. Eine abweichende Sicht der Dinge würde auch das Pflegesatzverfahren funktionsunfähig machen. Ginge man von einer Rechtsbetroffenheit aller Selbstzahler aus, so müßten diese auch sämtlich nach § 28 VwVfG am Pflegesatzverfahren beteiligt werden. Unter diesen Umständen komme es nicht darauf an, ob § 19 Abs. 2 Satz 2 BPflV verfassungsmäßig sei. Die insoweit vom Bundesgerichtshof vertretene Auffassung begegne erheblichen Bedenken. Im übrigen ergebe sich die Zulässigkeit der Rückwirkung hier schon aus dem Vorbehalt des Behandlungsvertrages.

Die Beigeladene beantragt,

die Revision der Kläger zurückzuweisen.

Sie ist der Auffassung, den Klägern fehle jedenfalls insoweit die Klagebefugnis, als sie sich gegen das rückwirkende Inkrafttreten der Pflegesätze wenden. Insoweit liege kein Eingriff in ihre Vertragsfreiheit vor. Aufgrund der in § 17 Abs. 1 KHG getroffenen gesetzlichen Regelung sei die Vertragsfreiheit schon in dem Moment beseitigt, in dem der Patient einen Krankenhausvertrag abschließe, ohne auf das von ihm zu zahlende Entgelt Einfluß nehmen zu können. Die rückwirkende Festsetzung eines anderen Entgelts stelle insoweit keinen neuen Eingriff dar.

Die angefochtene Genehmigung sei auch materiell rechtmäßig. Die Bedenken des Bundesgerichtshofs gegen die Verfassungsmäßigkeit des § 19 Abs. 2 Satz 2 BPflV gingen fehl. Ein Ausnahmefall im Sinne dieser Bestimmung liege immer vor, wenn die Pflegesatzverhandlungen über den prospektiven Pflegesatz vor dem entsprechenden Pflegesatzzeitraum nicht abgeschlossen worden seien. Das sei hier der Fall gewesen.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich nicht am Verfahren.

II.

Die Revision des Klägers zu 1 hat Erfolg. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht, soweit es die Klage gegen die Genehmigung der rückwirkenden Pflegesatzerhöhung als unzulässig angesehen hat; insoweit ist die Klage auch begründet. Dagegen bleiben die Anschlußrevision der Beklagten und die Revision der Klägerin zu 2 ohne Erfolg, denn das Berufungsurteil steht im Einklang mit Bundesrecht, soweit es der Klage des Klägers zu 1 gegen die rückwirkende Genehmigung eines Zuschlags zum Pflegesatz stattgegeben und die Klage der Klägerin zu 2 als unzulässig abgewiesen hat.

1. Der Senat legt das Begehren des Klägers zu 1 dahin aus, daß er sich gegen die rückwirkenden Maßnahmen der Beklagten nur für den Zeitraum wendet, in dem seine Ehefrau zur stationären Behandlung im Krankenhaus war. Nur in diesem Rahmen ist er betroffen. Seinem Vorbringen ist zu entnehmen, daß er auch nur im Umfang dieser Betroffenheit den zusätzlichen Kostenforderungen des Beigeladenen entgegentreten will.

Für diese Klage steht dem Kläger zu 1 in vollem Umfang die nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis zu. Dies hat das Berufungsgericht verkannt, soweit der angegriffene Bescheid die Festsetzung eines um 80 DM je Tag erhöhten Pflegesatzes für die Vergangenheit genehmigt hat. Die Klagebefugnis gegen die rückwirkende Genehmigung eines Pflegesatzzuschlages hat das Berufungsgericht entgegen der Ansicht der Beklagten hingegen im Ergebnis zu Recht bejaht.

1.1 Allerdings ist der Kläger zu 1 nicht Adressat der Genehmigung. Gegenstand der Genehmigung sind nach § 18 Abs. 5 KHG in der hier maßgeblichen Fassung der Bekanntmachung vom 23. Dezember 1985 (BGBl I 1986 S. 33) und des - hier allerdings nicht einschlägigen - Gesundheits-Reformgesetzes vom 20. Dezember 1988 (BGBl I S. 2477) die vereinbarten oder festgesetzten Pflegesätze. Parteien der Pflegesatzvereinbarung können nach § 18 Abs. 2 KHG nur der Krankenhausträger und Sozialleistungsträger sowie Arbeitsgemeinschaften von Sozialleistungsträgern sein. Sie allein haben nach § 18 Abs. 4 KHG auch das Recht, im Falle des Scheiterns der Pflegesatzverhandlungen die Schiedsstelle anzurufen. Diese Regelungen werden durch § 18 Abs. 1 BPflV in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. August 1985 (BGBl I S. 1666) dahin ergänzt, daß die Genehmigung der Pflegesatzvereinbarungen und Schiedsstellenentscheidungen von einer Vertragspartei bei der zuständigen Landesbehörde zu beantragen ist. Aus der Gesamtheit dieser Regelungen ist zu entnehmen, daß nur die Vertragsparteien Beteiligte des Genehmigungsverfahrens sind. Die von ihnen getroffene Vereinbarung oder die zwischen ihnen getroffene Schiedsstellenentscheidung steht zur Genehmigung und soll dadurch in Wirksamkeit gesetzt werden. Nur sie sind daher Adressaten des von der Behörde erlassenen Genehmigungsbescheides.

1.2 Auch ein Dritter, der von einem nicht an ihn gerichteten Bescheid nachteilig betroffen wird, kann jedoch eine Verletzung eigener Rechte i.S. des § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen, wenn er sich auf eine öffentlich-rechtliche Norm stützen kann, die ihn als Dritten zu schützen bestimmt ist.

Zu Recht beruft sich der Kläger in diesem Zusammenhang auf die Gewährleistung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts in Art. 2 Abs. 1 GG. Als Grundrechtsnorm ist die Vorschrift dazu bestimmt, den Grundrechtsträgern im Rahmen ihres Schutzbereichs eigene Rechte zu verleihen. Der Schutzbereich des Art. 2 Abs. 1 GG umfaßt prinzipiell auch die Freiheit, den Inhalt von Vergütungsvereinbarungen bei der Inanspruchnahme von Leistungen mit der Gegenseite auszuhandeln (vgl. BVerfGE 70, 1 (25)).

Allerdings gewährleistet Art. 2 Abs. 1 GG die allgemeine Handlungsfreiheit nur in den Schranken der verfassungsmäßigen Rechtsordnung (vgl. BVerfGE 6, 32 (38) [BVerfG 16.01.1957 - 1 BvR 253/56];  70, 1 (25)). Zur verfassungsmäßigen Ordnung in diesem Sinne gehören alle formell und materiell im Einklang mit der Verfassung stehenden Rechtsnormen. Für eine Berufung auf die grundgesetzlich gewährleistete allgemeine Handlungsfreiheit ist daher kein Raum, soweit diese Freiheit durch ein ordnungsgemäß zustande gekommenes und inhaltlich mit der Verfassung in Einklang stehendes Gesetz eingeschränkt ist.

Auf dieser Grundlage erscheint es zweifelhaft, ob Art. 2 Abs. 1 GG dem selbstzahlenden Krankenhauspatienten ausnahmslos die Befugnis verleiht, gegen für ihn relevante genehmigte Krankenhauspflegesätze zu klagen; denn die Vertragsfreiheit dieses Patienten ist durch § 17 Abs. 1 KHG eingeschränkt worden. Dieser Frage braucht hier jedoch nicht weiter nachgegangen zu werden, da der Kläger zu 1 sich ausschließlich dagegen wendet, daß die für ihn geltenden Pflegesätze für den Behandlungszeitraum rückwirkend erhöht worden sind. Eine solche rückwirkende Erhöhung bedarf, weil es sich um einen gravierenden Eingriff in den vom Rechtsstaatsprinzip umfaßten Grundsatz des Vertrauensschutzes handelt, einer spezifischen normativen Grundlage. Diese Grundlage findet sich in § 19 Abs. 2 Satz 2 BPflV. Danach ist ein rückwirkendes Inkrafttreten der Pflegesätze nur in Ausnahmefällen zulässig. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs, der sich - wie noch auszuführen sein wird - der erkennende Senat anschließt, verstößt diese Bestimmung jedoch gegen den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und ist deshalb unwirksam (vgl. BGH, Urteil vom 14. Juli 1988 - IX ZR 254/87 - BGHZ 105, 160 [BGH 14.07.1988 - IX ZR 254/87]). Soweit der selbstzahlende Krankenhauspatient rückwirkend mit erhöhten Pflegesätzen belastet wird, fehlt es deshalb möglicherweise an einer verfassungsgemäßen Einschränkung des Grundrechts auf Handlungsfreiheit, so daß in diesem Fall Art. 2 Abs. 1 GG die Klagebefugnis jedenfalls rechtfertigt.

1.3 Die Klagebefugnis des Klägers zu 1 kann auch nicht mit der Begründung verneint werden, die Genehmigung der rückwirkenden Pflegesatzerhöhung greife nicht unmittelbar belastend in seine Rechtsstellung ein. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht in zahlreichen Entscheidungen zur behördlichen Genehmigung von Benutzungsentgelten dem Benutzer der jeweiligen Einrichtung die Klagebefugnis für die Anfechtung der Tarifgenehmigung verweigert mit der Begründung, es sei jeweils noch eine Umsetzung notwendig oder die Genehmigung berechtige den Adressaten zwar zur Erhebung des erhöhten Entgelts, verpflichte ihn aber nicht dazu (vgl. Urteile vom 8. Juli 1977 - BVerwG 7 C 72.74 - DÖV 1978 S. 619; vom 15. November 1985 - BVerwG 8 C 43.83 - BVerwGE 72, 226; vom 25. November 1986 - BVerwG 1 A 20.82 - BVerwGE 75, 147; vom 22. Februar 1994 - BVerwG 1 C 24.92 - BVerwGE 95, 133 [BVerwG 22.02.1994 - 1 C 24/92]). Diese Überlegungen lassen sich jedoch auf den Bereich der Genehmigung von Krankenhauspflegesätzen nicht übertragen. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (BGH, Urteil vom 14. Juli 1988, a.a.O.) gelten die genehmigten Krankenhauspflegesätze in einem privatrechtlichen Krankenhausbenutzungsverhältnis unmittelbar und zwingend kraft Gesetzes. Zu ihrem Wirksamwerden bedarf es weder eines Umsetzungsaktes des Krankenhausträgers noch besteht irgendein Gestaltungsspielraum der Parteien des Behandlungsvertrages. Dieser Rechtsprechung schließt sich der erkennende Senat an.

Der Wortlaut des § 17 Abs. 1 Satz 1 KHG legt fest, daß die Pflegesätze für alle Benutzer nach einheitlichen Grundsätzen zu bemessen sind. Schon danach bleibt den Parteien des Krankenhausaufnahmevertrages hinsichtlich der Bemessung des Entgeltes keinerlei Spielraum. § 9 Abs. 1 Satz 1 BPflV konkretisiert dies zusätzlich mit der Bestimmung, daß für allgemeine Krankenhausleistungen vorbehaltlich einer anderweitigen Regelung in der Verordnung ausschließlich die Pflegesätze zu berechnen sind ohne Rücksicht darauf, wer zu ihrer Zahlung verpflichtet ist. Daraus muß geschlossen werden, daß die genehmigten Pflegesätze kraft Gesetzes unabhängig von einer etwaigen vertraglichen Vereinbarung unmittelbar für alle Krankenhausbenutzungsverhältnisse verbindlich sind.

Daß diese Schlußfolgerung richtig ist, wird durch die Entstehungsgeschichte der hier maßgeblichen §§ 17 und 18 KHG bestätigt. Im Entwurf des Krankenhaus-Neuordnungsgesetzes hatte die Bundesregierung in § 18 KHG vorgesehen, daß die Pflegesätze für alle Benutzer verbindlich zwischen dem Krankenhausträger und den Sozialleistungsträgern vereinbart werden sollten (vgl. BTDrucks 10/2095 S. 8). In der Begründung hieß es dazu, die von den Vertragsparteien vereinbarten Pflegesätze sollten für alle Krankenhausbenutzer unmittelbar verbindlich sein (vgl. BTDrucks 10/2095 S. 26). Aufgrund der Einwendungen des Bundesrates wurde statt dessen im Krankenhaus-Neuordnungsgesetz vom 20. Dezember 1984 (BGBl I S. 1716) die Bestimmung des Pflegesatzes durch Vereinbarung oder Schiedsstellenentscheidung mit anschließender Genehmigung eingeführt. In der Begründung des zuständigen Bundestagsausschusses zu dieser Regelung heißt es, die Pflegesätze würden nicht bereits mit dem Abschluß der Pflegesatzvereinbarung für alle Benutzer unmittelbar verbindlich, sondern erst durch die Genehmigung der zuständigen Landesbehörde; das gleiche gelte für die Festsetzung der Pflegesätze durch die Schiedsstelle (vgl. BTDrucks 10/2565 S. 30). Die Gesetzgebungsorgane gingen folglich von einer unmittelbaren Verbindlichkeit der festgesetzten Pflegesätze für alle Krankenhausbenutzer aus.

Zudem wird nur die Auffassung von der Klagebefugnis dem Gebot der Rechtsschutzgewährung in Art. 19 Abs. 4 GG gerecht. Da die ordentlichen Gerichte sich durch die behördliche Genehmigung der Pflegesätze gehindert sehen, deren Rechtmäßigkeit - außer im Falle der Nichtigkeit - selbst bei einer rückwirkenden Pflegesatzerhöhung zu überprüfen (vgl. BGH, Urteil vom 19. Dezember 1978 - VI ZR 43/77 - NJW 1979 S. 597; Urteil vom 14. Juli 1988, a.a.O. S. 167), würden die Betroffenen trotz einer möglichen Grundrechtsverletzung rechtsschutzlos bleiben, wenn die Verwaltungsgerichte es ablehnen müßten, die Genehmigung auf eine etwaige Rechtsverletzung der hier geltend gemachten Art zu überprüfen.

1.4 Die vorstehenden Erwägungen gelten auch für die rückwirkende Genehmigung des Zuschlages zum Pflegesatz. Auch insoweit ergibt sich die Klagebefugnis des Klägers zu 1 aus Art. 2 Abs. 1 GG.

2. Die Klage des Klägers zu 1 ist auch begründet. Die Genehmigung der rückwirkenden Pflegesatzerhöhung einschließlich der Anordnung eines Zuschlages ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten.

Da die rückwirkende Pflegesatzerhöhung den Kläger unmittelbar belastet, bedarf sie einer normativen Ermächtigungsgrundlage. Eine solche Grundlage ist jedoch nicht vorhanden. § 19 Abs. 2 Satz 2 BPflV, der seinem Wortlaut nach die Maßnahme des Beklagten deckt, ist verfassungswidrig und daher unwirksam. Der erkennende Senat schließt sich auch insoweit den Ausführungen des Bundesgerichtshofs in seinem Urteil vom 14. Juli 1988 - IX ZR 254/87 - (a.a.O.) an.

Die Vorschrift des § 19 Abs. 2 Satz 2 BPflV verstößt gegen den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, der seinerseits Ausfluß des Rechtsstaatsprinzips ist (Art. 20 Abs. 3 GG). Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung fordert, daß die Norm, die gegenüber dem Staatsbürger einen Eingriff ermöglicht, nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt ist, so daß der Eingriff meßbar und in gewissem Umfang für den Staatsbürger voraussehbar und berechenbar wird. Das Gesetz muß die Tätigkeit der Verwaltung inhaltlich normieren und darf sich nicht darauf beschränken, allgemein gehaltene Grundsätze aufzustellen, und es damit dem Ermessen der Verwaltung überlassen, die Grenzen der Freiheit im einzelnen zu bestimmen (vgl. BVerfGE 56, 1 (12)).

Diesen Anforderungen wird § 19 Abs. 2 Satz 2 BPflV nicht gerecht. Der erkennende Senat hat bereits in seinem Urteil vom 16. Februar 1989 - BVerwG 3 C 7.87 - (Buchholz 451.74 § 17 KHG Nr. 12) ausgesprochen, die genannte Bestimmung überlasse es dem Ermessen der Verwaltung, wann sie einen Ausnahmefall annehme. Daran ist festzuhalten. Die Vorschrift enthält auch im Kontext der übrigen Bestimmungen des Krankenhausfinanzierungsrechts keine konkreten Anhaltspunkte dafür, unter welchen Voraussetzungen abweichend vom Grundsatz der Pflegesatzfestsetzung für künftige Zeiträume eine rückwirkende Pflegesatzfestsetzung möglich sein soll (ebenso Gitter, JZ 1989 S. 98 ff.). Dies belegt im übrigen auch der Vortrag der Beteiligten im vorliegenden Rechtsstreit. Hier hat die Beigeladene die Auffassung vertreten, ein Ausnahmefall sei immer dann gegeben, wenn der neue Pflegesatz nicht rechtzeitig zum Ablauf der alten Pflegesatzperiode habe in Kraft gesetzt werden können. Eine solche Handhabung, von der sich ersichtlich auch die Beklagte hat leiten lassen, macht die Vorschrift völlig konturenlos und entkleidet sie ihres Charakters als Ausnahmebestimmung.

3. Die Klage der Klägerin zu 2 hat das Berufungsgericht zu Recht wegen Fehlens der erforderlichen Klagebefugnis als unzulässig abgewiesen. Die private Krankenversicherung ist in keiner Weise unmittelbar von der Pflegesatzfestsetzung betroffen. Zur Zahlung des Entgelts ist allein der Vertragspartner des Behandlungsvertrages verpflichtet. Ob und in welchem Umfang die Krankenversicherung im Innenverhältnis dafür aufzukommen hat, richtet sich nach dem Inhalt des abgeschlossenen Versicherungsvertrages. Ob die Versicherung aufgrund einer sogenannten Kostenübernahme-Erklärung auch zu Zahlungen an das Krankenhaus verpflichtet ist, richtet sich nach ihrer eigenen Entscheidung. Eine unmittelbare Rechtsbetroffenheit durch etwaige Pflegesatzveränderungen wird dadurch nicht begründet.

Praktische Bedürfnisse können dem nicht entgegengehalten werden. Hat die Versicherung ernsthafte Bedenken gegen einen rückwirkend angeordneten Pflegesatz, so ist der Versicherungsnehmer aus dem Gesichtspunkt der Schadensminderungspflicht gehalten, dagegen rechtlich vorzugehen.

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO. Dabei ist zu berücksichtigen, daß der Kläger zu 1 voll obsiegt hat, während die Klägerin zu 2 voll unterlegen ist. Der Anteil beider am Streitwert ist jedoch sehr unterschiedlich. Auch die Beteiligung von Beklagtem und Beigeladenem ist unterschiedlich, da nur die Beklagte Anschlußrevision eingelegt hat. Daher erscheint es sachgerecht, der Klägerin zu 297/100, der Beklagten 2/100 und der Beigeladenen 1/100 der gesamten Verfahrenskosten aufzuerlegen.

Dr. Dickersbach

Sommer van

Schewick

Dr. Pagenkopf

Dr. Borgs-Maciejewski