I.

Die Kläger waren in der hier interessierenden Zeit Mieter von Wohnungen in einer aus 237 Wohnungen bestehenden öffentlich geförderten Wohnanlage der Beigeladenen. Sie fechten den Bescheid des Beklagten vom 24. November 1976 an, mit welchem dieser der Beigeladenen die Erhöhung der Durchschnittsmiete von 3,94 DM auf 4,41 DM je Quadratmeter Wohnfläche und Monat genehmigt und darüber hinaus erklärt hat, die Mieterhöhung sei mit Rückwirkung auf den 13. April 1976 zulässig.

Das Verwaltungsgericht hat den Bescheid des Beklagten aufgehoben, soweit die Mieterhöhung wegen anderer Aufwendungen als Verwaltungskosten und Instandhaltungskosten zuzüglich anteiligem Mietausfallwagnis genehmigt worden ist.

Das Oberverwaltungsgericht hat auf die Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen unter Zurückweisung der weitergehenden Berufungen den Bescheid nur insoweit aufgehoben, als der Beklagte eine über 4,05 DM/qm/Monat hinausgehende Durchschnittsmiete genehmigt und darüber hinaus angenommen hat, eine Erhöhung der Miete sei mit Wirkung vom 13. April 1976 zulässig. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt:

Die Klage sei zulässig. Insbesondere seien die Kläger als Mieter befugt, die der Beigeladenen erteilte Mieterhöhungsgenehmigung anzufechten. Eine nach § 8 a Abs. 4 WoBindG 1974 erteilte Genehmigung greife in die Rechte solcher Mieter ein, deren Mietverhältnis im Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigung bestehe, sofern eine die einseitige Mieterhöhung ausschließende Vereinbarung im Sinne des § 10 Abs. 4 WoBindG 1974 nicht getroffen sei. Denn in diesen Fällen ermögliche die Genehmigung dem Vermieter eine einseitige Mieterhöhung. Außerdem hätten die im Genehmigungsverfahren anzuwendenden Vorschriften eine auch die Mieter schützende Funktion.

Die Klage sei begründet, soweit der Beklagte eine Durchschnittsmiete von mehr als 4,05 DM je Quadratmeter Wohnfläche und Monat zugelassen habe. Weitergehende Erhöhungen der laufenden Aufwendungen seien aber nicht ansatzfähig, weil entweder die Beigeladene diese Erhöhungen zu vertreten habe oder der sogen. Einfrierungsgrundsatz (§ 4 a Abs. 1 Satz 1 II. BV) sie an einer Erhöhung hindere. Die angefochtene Genehmigung sei ferner rechtswidrig, soweit der Beklagte festgestellt habe, eine Mieterhöhung sei mit Rückwirkung auf den 13. April 1976 zulässig. Der Bewilligungsstelle fehle es an eineröffentlich-rechtlichen Sachkompetenz, über die Zulässigkeit der Rückwirkung der Genehmigung bzw. der Mieterhöhung zu entscheiden. Darüber hätten im Streitfall die Zivilgerichte zu befinden.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision der Beigeladenen, mit welcher sie begehrt, unterÄnderung der vorinstanzlichen Urteile die Klagen auch insoweit abzuweisen, als sie in den Vorinstanzen Erfolg hatten.

Die Kläger zu 1, 2, 5 und 6 treten der Revision entgegen.

II.

Die Revision hat Erfolg. Das angefochtene Urteil verletzt mit seiner Annahme, die Kläger seien befugt, die der Beigeladenen erteilte Mieterhöhungsgenehmigung anzufechten, Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Die Klagen sind unzulässig. Den Klägern fehlt die Klagebefugnis.

Die Kläger können nicht, wie es die Zulässigkeit der Anfechtungsklage voraussetzt, schlüssig geltend machen, durch die angefochtene Genehmigung in ihren Rechten verletzt zu sein ( § 42 Abs. 2 VwGO). Die von der beklagten Bewilligungsstelle der beigeladenen Vermieterin gemäß § 8 a Abs. 4 Satz 1 WoBindG 1974 erteilte Genehmigung der Erhöhung der Durchschnittsmiete entfaltet unmittelbare Rechtswirkungen allein im Verhältnis zwischen der Bewilligungsstelle und dem Vermieter. Sie greift in Rechte des Mieters nicht ein.

Die erteilte Genehmigung greift erstens nicht unmittelbar in die aus den Mietverträgen folgenden privatrechtlichen Rechte der Kläger ein.

Sind Wohnungen wie hier öffentlich gefördert, so handelt es sich, solange die Wohnungen als öffentlich gefördert gelten ( §§ 13 bis 17 WoBindG) und sie deshalb dem Wohnungsbindungsgesetz unterliegen, gemäß § 8 Abs. 5 WoBindG 1974 um preisgebundenen Wohnraum. In einem solchen Fall darf der Vermieter die Wohnung einem Mieter nicht gegen ein höheres Entgelt zum Gebrauch überlassen, als zur Deckung der laufenden Aufwendungen erforderlich ist (sogen. Kostenmiete). Die Kostenmiete ist nach den §§ 8 a und 8 b WoBindG 1974 zu ermitteln ( § 8 Abs. 1 Sätze 1 und 2 WoBindG 1974). Soweit das vereinbarte Entgelt die Kostenmiete übersteigt, ist die Vereinbarung unwirksam ( § 8 Abs. 2 Satz 1 WoBindG 1974). Bei Wohnungen, die nach den Vorschriften des Zweiten Wohnungsbaugesetzes gefördert worden sind, ist bei der Ermittlung der Kostenmiete von der Durchschnittsmiete auszugehen, die von der Bewilligungsstelle nach § 72 des Zweiten Wohnungsbaugesetzes genehmigt worden ist ( § 8 a Abs. 2 WoBindG 1974). Erhöhen sich die laufenden Aufwendungen nach der Genehmigung der Durchschnittsmiete nach § 72 des Zweiten Wohnungsbaugesetzes, so tritt eine entsprechend geänderte Durchschnittsmiete an die Stelle der bisherigen Durchschnittsmiete, soweit der Vermieter die Erhöhung nicht zu vertreten hat oder die Erhöhung gesetzlich zugelassen ist (§ 8 a Abs. 3 Sätze 1 und 2 WoBindG 1974). Bei einer Erhöhung der laufenden Aufwendungen, die bis zur Anerkennung der Schlußabrechnung, spätestens jedoch bis zu zwei Jahren nach der Bezugsfertigkeit eintritt, bedarf die Erhöhung der Durchschnittsmiete der Genehmigung der Bewilligungssstelle ( § 8 a Abs. 4 Satz 1 WoBindG 1974). Ist der Mieter vertraglich nur zur Entrichtung eines niedrigeren als des nach dem Wohnungsbindungsgesetz zulässigen Entgelts verpflichtet, so kann der Vermieter dem Mieter gegenüber schriftlich erklären, daß das Entgelt um einen bestimmten Betrag bis zur Höhe des zulässigen Entgelts erhöht werden soll ( § 10 Abs. 1 Satz 1 WoBindG 1974).

Aus diesen Vorschriften folgt zwar, daß in den Fällen des § 8 a Abs. 4 Satz 1 WoBindG 1974 der Vermieter eine einseitige Mieterhöhung rechtswirksam nur vornehmen kann, wenn die Bewilligungsstelle ihm eine entsprechende Mieterhöhungsgenehmigung erteilt hat. Die Mieterhöhungsgenehmigung ist also Voraussetzung einer rechtswirksamen Mieterhöhung (vgl. dazu Urteile vom 12. Dezember 1973 - BVerwG VIII C 113.70 - Buchholz 454.42 II. BV Nr. 2 S. 3<5> und vom 23. April 1975 - BVerwG VIII C 93.70 - Buchholz 454.32§ 8 a WoBindG 1974 Nr. 1 S. 1 <5>). Richtig ist auch, daß das (private) mietvertragliche Benutzungsrecht - als vermögenswertes Recht - von der grundgesetzlichen Eigentumsgewährleistung (Art. 14 GG) erfaßt wird und deshalb auch in Richtung auf den Beklagten gegen rechtswidrige (öffentlich-rechtliche) Eingriffe geschützt ist. Daraus läßt sich jedoch eine Klagebefugnis nicht herleiten. Denn die Mieterhöhungsgenehmigung wirkt auf das Mietrechtsverhältnis nicht unmittelbar ein. Eine Rechtswirkung tritt vielmehr erst ein, wenn der Vermieter von seiner durch die Mieterhöhungsgenehmigung freigegebenen Gestaltungsbefugnis Gebrauch macht und die Miete erhöht. Das demnach nur mittelbare Betroffensein des Mieters reicht für die Annahme einer Verletzung in (Miet-)Rechten nicht aus (vgl. Urteile vom 16. Juli 1968 - BVerwG I A 5.67 - BVerwGE 30, 135 <136>[BVerwG 16.07.1968 - I A 5/67] betr. die Genehmigung der Prämienerhöhung eines Versicherers durch das Bundesaufsichtsamt und vom 8. März 1985 - BVerwG 8 C 88.82 - Buchholz 454.32 § 9 WoBindG 1974 Nr. 1 S. 1<4 ff.> betr. die Genehmigung der Mitvermietung von Einrichtungs- und Ausstattungsgegenständen nach § 9 Abs. 7 Satz 3 WoBindG 1974). Soweit die Urteile vom 23. April 1954 - BVerwG II C 50.53 - (BVerwGE 1, 104 <105>[BVerwG 23.04.1954 - II C 50/53]) und vom 30. Juni 1956 - BVerwG V C 84.55 - (BVerwGE 3, 362 <363>[BVerwG 30.06.1956 - V C 84/55]) fürähnliche Sachverhalte eine Verletzung von Rechten der Mieter bejaht haben, beruht dies auf einer anderen Rechtslage; daraus lassen sich Schlüsse für den vorliegenden Fall nicht ziehen.

Andere - auch in der Staatsrichtung geschützte - private Rechte, die die Annahme einer Rechtsverletzung im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO rechtfertigen könnten, sind nicht ersichtlich. Das Recht des Mieters, vom Vermieter nicht ungerechtfertigt mit einer Mieterhöhung überzogen zu werden, richtet sich ausschließlich gegen den Vermieter. Im übrigen würde auch bei diesem Recht, wenn man es für öffentlich-rechtlich geschützt halten wollte, allenfalls ein mittelbarer Eingriff vorliegen.

Ebensowenig greift die von der Bewilligungsstelle erteilte Genehmigung - zweitens - in ein (sich aus den einschlägigenöffentlich-rechtlichen <Gesetzes->Vorschriften ergebendes) subjektives öffentliches Recht der Kläger ein. Der insoweit allenfalls in Betracht kommende Genehmigungsvorbehalt in § 8 a Abs. 4 Satz 1 WoBindG 1974 gibt dies nicht her. Mit ihm verbindet sich kein subjektives Recht der jeweils betroffenen Mieter auf Versagung der Genehmigung.

Auszugehen ist davon, daß ein subjektives öffentliches Recht dann vorliegt, wenn ein Rechtssatz des öffentlichen Rechts nicht nuröffentlichen Interessen, sondern - zumindest auch - Individualinteressen derart zu dienen bestimmt ist, daß die Träger der Individualinteressen die Einhaltung des Rechtssatzes sollen verlangen können (sogen. Schutznormtheorie; vgl. etwa Urteil vom 25. Februar 1977 - BVerwG IV C 22.75 - BVerwGE 52, 122 <128>[BVerwG 25.02.1977 - IV C 22/75]). Auszugehen ist ferner davon, daß die Vorschriften in § 8 WoBindG 1974 über die Bindung des Vermieters an die Kostenmiete grundsätzlich eine solche Schutzfunktion zugunsten des Mieters haben (vgl. Urteil vom 25. Juni 1982 - BVerwG 8 C 74.80 - Buchholz 454.32 § 8 WoBindG 1974 Nr. 2 S. 1 <5> und BGH, Urteil vom 24. Februar 1971 - VIII ZR 152/69 - LM, 2. WoBauG Nr. 12/13 Bl. 791 <794>). Das gilt indessen nicht auch für den Genehmigungsvorbehalt in § 8 a Abs. 4 Satz 1 WoBindG 1974. Die durch ihn geschaffene öffentlich-rechtliche Kontrolle dient ausschließlich demöffentlichen Interesse an der Erhaltung der Mietpreisvorschriften (vgl. für Genehmigung nach § 9 Abs. 7 Satz 3 WoBindG 1974 Urteil vom 8. März 1985, a.a.O. S. 3).

Der Mieter, der eine einseitige Mieterhöhung des Vermieters abwenden will, kann, wie gewiß nicht zu leugnen ist, daran interessiert sein, die Mieterhöhung bereits sozusagen im Vorfeld dadurch abzuwehren, daß er die dem Vermieter erteilte Erhöhungsgenehmigung zu Fall bringt. Dieses Interesse honoriert die Vorschrift des § 8 a Abs. 4 Satz 1 WoBindG 1974 jedoch nicht. Die Frage, die an § 8 a Abs. 4 Satz 1 WoBindG 1974 zu stellen ist, geht dahin, ob die dortige Regelung Anhaltspunkte dafür bietet, daß sie - mit der Konsequenz einer Zweigleisigkeit der Rechtsverfolgung vor den Zivilgerichten und vor den Verwaltungsgerichten - subjektive Rechte zugunsten von Mietern begründen will, die auch ohne solche Rechte bereits angemessen geschützt sind. Denn das ist der Fall: Im Anwendungsbereich des § 8 a Abs. 4 Satz 1 WoBindG 1974 entscheidet, wenn die Rechtswirksamkeit der einseitigen Mieterhöhung zwischen Vermieter und Mieter streitig wird, das Zivilgericht über das Vorliegen der Erhöhungsvoraussetzungen, nämlich über die Fragen, ob - erstens - sich die laufenden Aufwendungen erhöht haben, ob - zweitens - die Erhöhung vom Vermieter nicht zu vertreten oder gesetzlich zugelassen ist und ob - drittens - die Erhöhung durch die Bewilligungsstelle genehmigt wurde (vgl. § 8 a Abs. 3 und Abs. 4 Satz 1 WoBindG 1974). Das Zivilgericht ist bei seiner Entscheidung - abgesehen von dem Umstand, daß eine erteilte Genehmigung hinsichtlich der dritten Voraussetzung Tatbestandswirkung entfaltet - nicht an den die Mieterhöhung genehmigenden Bescheid gebunden. Eine Feststellungswirkung ist im Gesetz nicht vorgesehen; sie kann, wenn und weil im Gesetz nicht vorgesehen, auch nicht im Wege einer gleichsam anreichernden "Auslegung" in das Gesetz hineininterpretiert werden (abw. OLG Hamm, Beschluß vom 10. September 1984 - 4 RE Miet 1/84 - WM 1984, 321<323>). Das Wohnungsbindungsgesetzüberläßt die Beurteilung der Voraussetzungen des § 8 a Abs. 3 WoBindG 1974 auch in den Fällen, in denen nach § 8 a Abs. 4 Satz 1 WoBindG 1974 eine Genehmigung erforderlich ist, dem Zivilgericht zur selbständigen Prüfung und Entscheidung. Diese Rechtslage ähnelt der Rechtslage, die bei der Kündigung von Kleingartenpachtverhältnissen nach der Verordnungüber Kündigungsschutz und andere kleingartenrechtliche Vorschriften in der Fassung vom 15. Dezember 1944 (RGBl. I S. 347) bestand. Zu dieser Rechtslage hat das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung angenommen, daß die Anfechtungsklage des Pächters gegen die Genehmigung der Kündigung unzulässig sei, weil der Kläger mangels Feststellungswirkung die gegen die erteilte Genehmigung gerichteten Einwendungen auch im Kündigungsschutzprozeß vor dem Zivilgericht erheben könne (vgl. Urteile vom 7. Mai 1954 - BVerwG II C 26.53 - BVerwGE 1, 134 <136 f.>[BVerwG 07.05.1954 - II C 26/53], vom 13. März 1957 - BVerwG V C 222.55 - BVerwGE 4, 317<331 f.>[BVerwG 13.03.1957 - V C 222/55] und vom 7. Mai 1971 - BVerwG IV C 5.70 - Buchholz 406.75 § 1 KSchVO Nr. 8 S. 1 <2>). Zur Begründung dieser Rechtsprechung hat das Bundesverwaltungsgericht mit Nachdruck insbesondere auf die Nachteile eines "die Möglichkeiten" der "Verteidigung gleichsam verdoppelnden Rechtsschutz<es>" (Urteil vom 7. Mai 1971, a.a.O.) hingewiesen, auf die Gefahr "planloser Doppelarbeit" (Urteil vom 13. März 1957, a.a.O. S. 321), des "Leerlauf<es>" (Urteil vom 13. März 1957, a.a.O. S. 332) und der Inanspruchnahme der "staatlichen Rechtsschutzeinrichtungen im Übermaß" (Urteil vom 7. Mai 1954, a.a.O. S. 137), "zumal für die Vermeidung einander widersprechender Entscheidungen keine Vorsorge getroffen" sei (Urteil vom 7. Mai 1954, a.a.O. S. 136). Diese Überlegungen gelten - im Grundsatz - auch für § 8 a Abs. 4 Satz 1 WoBindG 1974. Selbstverständlich kann der Gesetzgeber dennoch einen zweigleisigen Rechtsschutz vorsehen, und er kann dafür von Fall zu Fall gute Gründe haben. Der dargelegte Ausgangspunkt spricht jedoch nicht für, sondern gegen einen solchen zweigleisigen Rechtsschutz. Ihn für gegeben zu halten, erfordert dementsprechend angemessen deutliche Anhaltspunkte. An ihnen fehlt es bei § 8 a Abs. 4 Satz 1 WoBindG 1974. Im Gegenteil deutet das, was sich an Anhaltspunkten finden läßt, eher zusätzlich in die entgegengesetzte Richtung. So liegt es zum einen bei den aufeinanderfolgenden Phasen: Die nach § 72 Abs. 1 II. WoBauG zu erteilende erste Genehmigung entzieht sich einer Mieteranfechtung durchweg jedenfalls deshalb, weil zur Zeit ihrer Erteilung noch keine Mietverhältnisse existieren (vgl. Beschluß vom 17. Februar 1981 - BVerwG 8 B 66.80 - Buchholz 454.4 § 72 II. WoBauG Nr. 4 S. 1 <2>), und spätestens nach Ablauf von zwei Jahren scheidet ein verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz deshalb aus, weil Mieterhöhungen dann keiner Genehmigung mehr bedürfen. Weshalb allein in einer Zwischenphase ein zweigleisiger Rechtsschutz eröffnet sein sollte, leuchtet nicht ein. Ferner und vor allem kommt aber hinzu, daß bei der Beantwortung der Frage, ob der Gesetzgeber durch den Genehmigungsvorbehalt die Mieter hat - im Sinne der in Rede stehenden Berechtigung - verwaltungsgerichtlich schützen wollen, nicht daran vorbeigesehen werden kann, daß er ihnen im Verwaltungsverfahren eine Schutzposition vorenthalten hat. Die Mieter sind nach der gesetzlichen Regelung am Genehmigungsverfahren nicht zu beteiligen. Darin kommt eine gesetzgeberische Bewertung des Genehmigungsvorbehalts zum Ausdruck, die das Fehlen einer drittschützenden Funktion erhärtet.

Den Klägern steht die Klagebefugnis auch nicht mit Blick darauf zu, daß sich der Bescheid vom 24. November 1976 zur Rückwirkung der Genehmigung verhält. Zu folgen ist dem Oberverwaltungsgericht allerdings in der Annahme, der Beklagte sei nicht befugt gewesen, eine selbständig (regelnde) Feststellung über das Ausmaß der Rückwirkung zu treffen. Wie weit die Rückwirkung reicht, ist im Gesetz selbst entschieden ( § 8 a Abs. 4 Satz 2 WoBindG 1974); eine dies (regelnd) umsetzende behördliche Feststellung ist im Gesetz nicht vorgesehen und daher unzulässig. Entsprechend der oben dargelegten Rechtslage hat das Zivilgericht auch über die Rückwirkung selbständig und ohne Bindung an den Genehmigungsbescheid zu entscheiden. Ob diese Rechtslage zu einer Klagebefugnis der Mieter führt, wenn die Behörde gleichwohl - rechtswidrig - eine regelnde Feststellung trifft, mag auf sich beruhen. Denn das ist jedenfalls hier nicht geschehen. Was der Bescheid vom 24. November 1976 insoweit aussagt, stellt nichts (selbständig) fest, sondern verhält sich lediglich zum Inhalt der Genehmigung. Das jedoch kann - aus den dargelegten Gründen - eine Klagebefugnis der Mieter nicht auslösen. Sollte nämlich (nur das könnte ihre Belange beruhen) der im Bescheid vom 24. November 1976 bezeichnete Rückwirkungszeitraum umfangreicher sein als ihn das Gesetz selbst vorsieht, würde im Zivilprozeß die Mieterhöhung ungeachtet des Bescheides vom 24. November 1976 nur für den Zeitraum zu billigen sein, der dem Gesetz entspricht.

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1, 159, 162 Abs. 3 VwGO und 100 Abs. 1 ZPO.