Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 16.07.1968, Az.: BVerwG I A 5.67

I.

Der Kläger ist seit dem Jahre 1953 bei der beigeladenen Deutschen Kranken-Versicherungs-AG nach deren Wahltarifen 1953 versichert.

Mit Verfügung vom 6. Dezember 1965 genehmigte das Bundesaufsicht samt für das Versicherungs- und Bausparwesen gemäß § 13 des Versicherungsaufsichtsgesetzes - VAG - u.a. eine vom Aufsichtsrat und Vorstand der Beigeladenen beschlossene Erhöhung der Prämien für die bestehenden Versicherungen nach diesen Tarifen.

Die Prämienerhöhung, die dem Kläger durch Schreiben der Beigeladenen vom 1. Februar 1966 bekanntgegeben wurde, wirkt sich für ihn dahin aus, daß die Monatsprämie seit dem 1. März 1966 15,50 DM statt bisher 8,50 DM beträgt. Insgesamt hat der Kläger für seine bei der Beigeladenen versicherte fünfköpfige Familie monatlich 27,70 DM mehr als Versicherungsprämie zu entrichten.

Mit Schreiben vom 7. Februar 1966 bat der Kläger das Bundesauf sichtsamt, ihm den vollen Wortlaut der Genehmigung und der Antragsbegründung mitzuteilen und eine Rechtsmittelbelehrung zu erteilen. Für den Fall, daß sich die Genehmigung zur Prämienerhöhung auch auf bestehende Verträge erstrecke, widersprach der Kläger dem und bat, sein Schreiben als Widerspruch gemäß § 68 VwGO zu behandeln.

Das Bundesaufsichtsamt legte dem Kläger mit Schreiben vom 31. März 1966 seine Gründe für die Erteilung der Genehmigung dar. Als "Hinweis auf die Rechtslage" unterrichtete es den Kläger davon, ihm stehe als Versicherungsnehmer gegen eine der Versicherungsunternehmung erteilte Genehmigung ein Einspruchs- oder Klagerecht nicht zu. Die Genehmigung wirke sich auf ihn nur mittelbar aus. Für seinen Widerspruch sei daher kein Raum.

Daraufhin hat der Kläger mit Schriftsatz vom 1. Februar 1967, eingegangen beim Verwaltungsgericht Berlin am 7. Februar 1967, Klage erhoben. Das Verwaltungsgericht hat sich durch Beschluß vom 28. Juli 1967 für sachlich unzuständig erklärt und den Rechtsstreit an das Bundesverwaltungsgericht verwiesen.

Der Kläger trägt zur Begründung seiner Klage vor; Er sei als Versicherungsnehmer zur Klageerhebung befugt. Die Genehmigung wirke nicht nur im Verhältnis zwischen der antragstellenden Versicherungsunternehmung und dem Aufsichtsamt. Sie greife vielmehr gestaltend in die bestehenden Versicherungsverträge ein und ändere die Höhe der Beitragspflicht aller nach dem geänderten Tarif Versicherten. Behaupte ein Versicherungsnehmer schlüssig, das Aufsichtsamt habe die Genehmigung zu einer Tariferhöhung bei bestehenden Verträgen in nicht gerechtfertigtem Umfang erteilt, so müsse diese Behauptung im Klagewege nachgeprüft werden.

Zur Sache führt der Kläger aus, das Bundesaufsichtsamt habe mit Genehmigung der Prämienerhöhung gegen die von ihm zu wahrenden Interessen der Versicherten verstoßen. Die Erhöhung der Prämien sei - jedenfalls in dem geschehenen Umfang - nicht erforderlich gewesen. Die Mehraufwendungen, welche die Beigeladene infolge zahlenmäßigen Ansteigens der ärztlichen Behandlungen und Sonderleistungen sowie erhöhter Aufwendungen für Arzneimittelkosten zu tragen habe, rechtfertigten die genehmigte Prämienerhöhung nicht. Wenn die bisherigen Versicherungsentgelte und die Versicherungsleistungen in den Wahltarifen 1953 nicht mehr in einem für die Beigeladene günstigen Verhältnis zueinander stünden, so sei dies maßgebend darauf zurückzuführen, daß die Beigeladene für diese Tarifgruppen eine Aufnahmesperre verhängt und viele Versicherte zum Übertritt in andere Tarifgruppen bewegen habe.

Der Kläger beantragt,

Die Beklagte beantragt,

Sie macht geltend: Der Kläger sei als Versicherungsnehmer nicht Beteiligter am Genehmigungsverfahren im Sinne des § 8 Abs. 1 der 3. BAGDV. Deshalb habe das Bundesaufsichtsamt über seinen Widerspruch - der gemäß § 8 Abs. 1 a.a.O. als Einspruch anzusehen sei - zu Recht nicht entschieden und davon abgesehen, den Einspruch einer Beschlußkammer zur Entscheidung zuzuweisen.

Die Klage sei verspätet erhoben worden. Nach § 8 Abs. 3 Satz 2 der 3. BAGDV gelte ein Einspruch als abgelehnt, wenn die Beschlußkammer ohne zureichenden Grund nicht binnen drei Monaten nach Einlegung des Einspruchs über diesen entschieden habe. Nach Abs. 4 Satz 2 a.a.O. sei die Erhebung der Klage in diesem Falle nur bis zum Ablauf von sechs Monaten seit der Einlegung des Einspruches zulässig gewesen.

Der Kläger sei durch die angefochtene Genehmigung nicht in seinen Rechten verletzt. Die Prämienerhöhung habe ihre Grundlage in einer zivilrechtlichen Vereinbarung (§ 28 der Allgemeinen Versicherungsbedingungen), der der Kläger mit der Anerkennung der seinem Versicherungsvertrag zugrundeliegenden Allgemeinen Versicherungsbedingungen zugestimmt habe. Die Genehmigung der Aufsichtsbehörde enthalte demgegenüber nur die öffentlich-rechtliche Billigung dieses privatrechtlichen Vorganges gegenüber der Beigeladenen. Wenngleich die Wirksamkeit der Vertragsänderung von der Genehmigung der Aufsichtsbehörde abhänge, so greife diese nicht unmittelbar gestaltend in Rechte des Klägers ein. Die privatrechtlichen Beschlüsse des Aufsichtsrates und des Vorstandes der Deutschen Kranken-Versicherungs-AG und nicht die öffentlich-rechtliche Genehmigung seien die die Rechtsstellung des Klägers unmittelbar beeinträchtigenden Rechtsvorgänge. Bei der Genehmigung von Geschäftsplanänderungen im Sinne der §§ 13, 8 VAG habe die Aufsichtsbehörde die Belange der Versicherten lediglich unter dem Gesichtspunkt allgemeiner staatlicher Fürsorge zu wahren.

Im übrigen sei die Klage auch unbegründet, wie die Beklagte näher darlegt.

Die vom Senat beigeladene Deutsche Kranken-Versicherungs-AG schließt sich dem Antrag auf Klagabweisung an und tritt ebenso wie der Oberbundesanwalt, der sich am Verfahren beteiligt, dem Rechtsstandpunkt der Beklagten bei.

II.

Die Klage konnte keinen Erfolg haben.

1.

Die erstinstanzliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts ist gemäß § 10 a Satz 2 des Gesetzes über die Errichtung eines Bundesaufsichtsamtes für das Versicherungs- und Bausparwesen vom 31. Juli 1951 (BGBl. I S. 430) i.d.F. vom 22. Dezember 1954 (BGBl. I S. 501) - BAG - in Verbindung mit §§ 50 Abs. 2, 190 Abs. 1 Nr. 2, 195 Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 5 VwGO gegeben, da die Angelegenheit von allgemeiner und grundsätzlicher Bedeutung ist.

2.

Die Klage ist rechtzeitig innerhalb der Jahresfrist des § 76 VwGO erhoben worden.

Die Auffassung der Beklagten, daß sich die Frist zur Erhebung der Klage nach § 8 Abs. 4 Satz 2 der Dritten Durchführungsverordnung zum Gesetz über die Errichtung eines Bundesaufsichtsamtes für das Versicherungs- und Bausparwesen (Verfahrens- und Geschäftsordnung) vom 25. März 1953 (BGBl. I S. 75) - 3. BAGDV - richte, die Klage also, da die Beschlußkammer über den Einspruch (Widerspruch) des Klägers nicht binnen drei Monaten nach Einlegung des Einspruches entschieden hat, bis zum Ablauf von sechs Monaten seit der Einlegung des Einspruches hätte erhoben werden müssen, trifft nicht zu. Es bedarf keiner Klärung, ob die 3. BAGDV insgesamt durch § 190 Abs. 1 Nr. 2 VwGO aufrechterhalten worden oder mit Inkrafttreten der Verwaltungsgerichtsordnung außer Kraft getreten ist. Der Bestimmung der 3. BAGDV über die sechsmonatige Frist zur Erhebung der Untätigkeitsklage kann schon deshalb keine Gültigkeit zuerkannt werden, weil der Verordnungsgeber insoweit die Ermächtigung des § 10 Abs. 2 SAG überschritten hat.

Die der Bundesregierung erteilte Ermächtigung, das Nähere über das Verfahren und die Geschäftsordnung des Bundesaufsichtsamtes zu regeln, mag die Ermächtigung zur Regelung des verwaltungsgerichtlichen Vorverfahrens einschließen. Die Bestimmung der Frist zur Erhebung einer Untätigkeitsklage ist von der Ermächtigung keinesfalls gedeckt. Die prozessuale Klagefrist gehört nicht mehr zum Verwaltungsverfahren, zu dessen Regelung die Bundesregierung ermächtigt worden ist, sondern ist ausschließlich dem gerichtlichen Verfahren zuzurechnen. Die Frist zur Erhebung der Untätigkeitsklage hatte sich daher nach der dafür in der Verwaltungsgerichtsordnung allgemein getroffenen Bestimmung zu richten.

3.

Die rechtzeitig erhobene Klage ist zulässig. Der Kläger macht geltend, er werde durch den angefochtenen Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt, weil der Beigeladenen rechtswidrig gestattet worden sei, von ihm höhere Prämien als bisher zu erheben. Die Klage ist jedoch nicht begründet, da der Kläger durch die Genehmigung der Aufsichtsbehörde nicht in seinen Rechten verletzt wird. Dies ergibt sich aus folgenden Gründen:

a)

Der Kläger ficht eine Genehmigung an, die das Bundesaufsichtsamt für das Versicherungs- und Bausparwesen dem beigeladenen Versicherungsunternehmen erteilt hat. Dieser Verwaltungsakt beruht auf § 13 in Verbindung mit § 8 Abs. 1 Nr. 2 des Gesetzes über die Beaufsichtigung der privaten Versicherungsunternehmen und Bausparkassen vom 6. Juni 1931 (RGBl. I S. 315, 750) in der Fassung vom 5. März 1937 (RGBl. I S. 269) - VAG -. Nach diesen Bestimmungen muß jede Änderung des Geschäftsplans, zu dem in der Krankenversicherung auch die Prämientarife gehören, der Aufsichtsbehörde angezeigt werden. Sie darf von dem Versicherungsunternehmen erst in Kraft gesetzt werden, wenn sie genehmigt worden ist. Die Genehmigung darf nur versagt werden, wenn nach dem beabsichtigten neuen Geschäftsplan die Belange der Versicherten nicht ausreichend gewahrt oder die Verpflichtungen aus den Versicherungen nicht genügend als dauernd erfüllbar dargetan sind. Das Gesetz enthält somit ein sogenanntes Verbot mit Erlaubnisvorbehalt. Seine Einhaltung durch die Versicherungsunternehmen wird gemäß §§ 81, 87 VAGüberwacht.

Die Genehmigung der Geschäftsplanänderung betrifft das Rechtsverhältnis der Aufsichtsbehörde zum Versicherungsunternehmen. Von diesem öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnis ist das zivilrechtliche Rechtsverhältnis des Versicherungsunternehmens zu den einzelnen Versicherten zu unterscheiden. Durch die Genehmigung des neuen Geschäftsplans wird nicht der einzelne Versicherungsvertrag geändert, sondern dem Versicherungsunternehmen öffentlich-rechtlich gestattet, nach dem genehmigten Geschäftsplan Geschäfte zu tätigen. Die Genehmigung gestaltet daher nicht das Rechtsverhältnis des Versicherten zu dem Versicherungsunternehmen. Das Rechtsverhältnis des Klägers zur Beigeladenen wird nicht durch den angefochtenen Verwaltungsakt, sondern auf vertraglicher Basis geändert (Bruck-Möller, Versicherungsvertragsgesetz, 8. Aufl. 1961, Anm. 29 a zu § 41). unmittelbaren Einfluß auf die private Rechtssphäre des Versicherungsnehmers würde die Aufsichtsbehörde hingegen dann nehmen, wenn sie von einem der ihr in §§ 14, 81 a, 89 VAG verliehenen Aufsichtsmittel Gebrauch macht und eine Bestandsübertragung genehmigt (§ 14), zur Wahrung der Belange der Versicherungsnehmer, wenn es dafür notwendig erscheint, selber den Geschäftsplan ändert oder aufhebt (§ 81 a) oder Leistungen herabsetzt (§ 89). In diesen Fällen eines aufsichtsbehördlichen Eingreifens in bestehende oder noch nicht abgewickelte private Versicherungsverhältnisse kann dem einzelnen Versicherungsnehmer gemäß § 42 Abs. 2 VwGO ein klagbares Recht zur Seite stehen (ebenso Prölss, Versicherungsaufsichtsgesetz, 5. Aufl. 1966, Anm. 5 Bb zu § 8 der 3. BAGDV; a.A. Fromm-Goldberg, Versicherungsaufsichtsgesetz, Anm. 4 zu § 10 BAG, III J zu § 8 der 3. BAGDV).

Die dem Versicherungsunternehmen erteilte Genehmigung wirkt sich somit im vorliegenden Fall nur mittelbar - nämlich erst dadurch, daß das Versicherungsunternehmen gegenüber dem Versicherten von seiner erweiterte Vertragsfreiheit Gebrauch macht - auf den Versicherten aus. Dies trifft auch für die Fälle zu, in denen sich der Versicherte, wie hier, im Vertrag zukünftigen - aufsichtsbehördlich genehmigten - Änderungen des Geschäftsplans unterworfen hat. Denn auch diese Versicherungsverträge werden nicht dadurch geändert, daß die Aufsichtsbehörde den Geschäftsplan genehmigt, sondern dadurch, daß der Versicherer seine, vertraglich eingeräumte Befugnis zur Änderung ausübt (dazu Bruck-Möller, a.a.O., Anm. 23 bb zu § 41). Wenn der Kläger meint, daß dies in sachlich unrichtiger und unbilliger Weise geschehen sei, so wird damit eine zivilrechtliche Frage aufgeworfen, die der Entscheidung der Verwaltungsgerichte entzogen ist (vgl. hierzu Soergel-Siebert, Bürgerliches Gesetzbuch, 10. Aufl. 1967, RdNr. 11 zu § 315 BGB).

b)

Die von dem Kläger behauptete Verletzung seiner Rechte durch die Aufsichtsbehörde kann auch nicht darauf gestützt werden, daß § 8 Abs. 1 Nr. 2 VAG dieser die Wahrung der Belange der Versicherten zur Pflicht macht. Für die Auslegung dieser Bestimmung ist von wesentlicher Bedeutung, daß die Versicherten eine Gefahrengemeinschaft bilden (dazu Prölss, Versicherungsvertragsgesetz, 16. Aufl. 1967, Vorbem. II 1). "Die Belange der Versicherten" im Sinne des § 8 Abs. 1 Nr. 2 VAG sind die Belange der Gesamtheit der Versicherten, nicht die jedes einzelnen Versicherten. Dies folgt daraus, daß die Interessenlage der Versicherten verschieden ist. Sie hängt bei einer Krankenversicherung insbesondere vom Lebensalter und dem Gesundheitszustand des Versicherten ab. Daher können die Versicherten an einer Änderung der Versicherungsprämien und Versicherungsleistungen durchaus verschieden interessiert sein, da sich die Änderung des Geschäftsplans für sie nicht gleichermaßen günstig oder ungünstig auswirkt. Die Versicherungsaufsicht darf bei der Prüfung des Antrags auf eine Geschäftsplanänderung nicht die Belange bestimmter Interessenkreise wahren, sondern muß den Belangen sämtlicher Versicherter gerecht werden. Mit Recht wenden sich daher Bruck-Möller, a.a.O., Anm. 4 a.S. zu § 1, dagegen, daß bei der Frage, ob ein aufsichtsbehördlicher Eingriff der Wahrung der Belange der Versicherten diene, ohne weiteres davon ausgegangen werde, "alles, was das Wohl der Gefahrengemeinschaft anstrebe, gereiche zum Besten des einzelnen Versicherten (z.B. eine Prämienerhöhung)". Wenn aber das Institut der Versicherungsaufsicht nicht den Interessen des einzelnen Versicherten, sondern dem - ihnen im Einzelfall möglicherweise gegensätzlichen - Interesse der Versicherten in ihrer Gesamtheit dient, kann der einzelne Versicherungsnehmer aus § 13 VAG kein subjektiv öffentliches Recht auf eine gesetzmäßige Ausübung der Aufsicht über das Versicherungsunternehmen herleiten.

Die Klage war daher abzuweisen.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Es entsprach der Billigkeit, dem Kläger auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen. Die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes beruht auf § 189 Abs. 1 VwGO und § 74 BVerwGG.