Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 12.02.1988, Az.: BVerwG 4 C 54.84

I.

Die Kläger sind Eigentümer bzw. Miteigentümer mehrerer landwirtschaftlich genutzter Grundstücke in Sch.. Diese Grundstücke werden aufgrund von zwei Planfeststellungsbeschlüssen für den Neubau mehrerer Straßen in Anspruch genommen. Der eine Planfeststellungsbeschluß ist von der beklagten ... der andere von der Straßenverwaltung Rheinland-Pfalz erlassen worden. Beide Beschlüsse werden von den Klägern angefochten. Der bundesbahnrechtliche Planfeststellungsbeschluß ist Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Über die etwa gleichzeitig ergangene straßenrechtliche Planfeststellung ist mit dem heutigen Urteil in der Parallelsache BVerwG 4 C 55.84 rechtskräftig entschieden worden.

Die neuen Straßen bilden ein zusammenhängendes Netz und stehen im Zusammenhang mit der Aufhebung von zwei Bahnübergängen (P 202 und P 203). Die beklagte ... hat ihren Plan am 5. August 1980 festgestellt. Er dient der Aufhebung des Bahnüberganges P 203, der durch eine Fußgänger- und Radfahrerunterführung am selben Ort und eine ca. 350 m südlich gelegene Straßenunterführung ersetzt werden soll. Zu dem Vorhaben gehören weiterhin der Bau einer parallel zur Bahnstrecke verlaufenden Ersatzstraße von 1,82 km Länge, eine Querspange von etwa 700 m Länge mit der neuen Straßenunterführung und mehrere abzweigende Teilstücke von Ortsstraßen (M.gasse, H.gasse und Mü.straße). Die Unterführung hat eine lichte Höhe von 2,80 m und ist nur für den Pkw-Verkehr bestimmt. Die Ersatzstraße stößt im Norden auf das neue Teilstück der ... Straße, das Gegenstand der Parallelsache ist. Für das Vorhaben werden Teilflächen aus allen Grundstücken der Kläger benötigt. Das an der ... Straße gelegene Grundstück wird zusätzlich durch die geplante Verschwenkung dieser Straße in Anspruch genommen. Das Restgrundstück ist nicht mehr wirtschaftlich nutzbar.

Die Anfechtungsklagen blieben in beiden Vorinstanzen erfolglos. Das Berufungsgericht hält die Planung für sachlich gerechtfertigt. Die Schließung des höhengleichen beschrankten Bahnüberganges P 203 diene der Sicherheit des Bahn- und Straßenverkehrs. Die Bahnstrecke weise eine hohe Zugfrequenz auf. Die Schranken müßten täglich etwa 90 mal geschlossen werden. Der Bahnübergang werde vor allem vom Schülerverkehr zum nahegelegenen Schulzentrum in erheblichem Umfang benutzt. Es komme deswegen morgens und mittags zu Verkehrsbehinderungen, die mit Unfallgefahren verbunden seien. Nach dem Grundsatz der Problembewältigung sei die Beklagte verpflichtet, die von dem Planungsvorhaben in seiner räumlichen Umgebung hervorgerufenen Probleme mitzuberücksichtigen und zu lösen. Die anstelle des bisherigen höhengleichen Bahnüberganges vorgesehene Straßenunterführung im Zuge der Querspange gehöre ohne weiteres zu den von der Beklagten zu planenden Maßnahmen. Das gleiche gelte für die am Ort des bisherigen Bahnüberganges geplante Fußgänger- und Radfahrerunterführung. Auch der Bau der Ersatzstraße mit ihren Abzweigungen sei durch das Vorhaben bedingt. Da die Unterführung im Zuge der Querspange nur eine lichte Höhe von 2,80 m aufweise, könne sie den Lkw-Verkehr und insbesondere auch den Verkehr mit Krankenwagen und Feuerwehrfahrzeugen nicht aufnehmen. Diese Fahrzeuge könnten zu den östlich der Bahn gelegenen Gebieten deswegen nach Aufhebung des Bahnüberganges P 203 zunächst nur über die K 30 (N. Straße) und von dort über den Ne.weg und kleinere Einzelstraßen gelangen. Durch die Ersatzstraße werde Abhilfe geschaffen. Sie verbinde die Wohngebiete Kestenberger Weg und Mü.straße sowie das Schulzentrum am Ne.weg ordnungsgemäß mit der Innenstadt.

Mit ihrer vom Senat zugelassenen Revision rügen die Kläger eine Verletzung formellen und materiellen Rechts.

II.

Die Revision der Kläger führt zur Aufhebung der vorinstanzlichen Urteile und des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses. Das Berufungsurteil legt den Begriff "Folgemaßnahme" unzutreffend aus und verstößt damit gegen revisibles Recht (§ 75 Abs. 1 VwVfG). Die Beklagte hat im Zusammenhang mit der Aufhebung des Bahnüberganges Maßnahmen getroffen, für die sie nicht zuständig war. Der angefochtene Beschluß beeinträchtigt dadurch die Kläger, die von seiner enteignungsrechtlichen Vorwirkung betroffen sind, in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO; s. dazu BVerwG, Urteil vom 18. März 1983 - BVerwG 4 C 80.79 - BVerwGE 67, 74). Er mußte insgesamt aufgehoben werden, weil nicht sicher ist daß er ohne die rechtswidrigen Teile ebenso erlassen worden wäre.

Die Beklagte ist nach § 36 Abs. 1 und 4 des Bundesbahngesetzes vom 13. Dezember 1951 (BGBl. I S. 955 mit späteren Änderungen) - BBahnG - für die Planfeststellung bei einem Neubau und Änderungen von Anlagen der Deutschen Bundesbahn zuständig. Darunter fällt auch die Schließung eines Bahnüberganges, soweit damit eine Verbesserung der Bahnstrecke - insbesondere mehr Sicherheit für den Eisenbahnverkehr - erreicht werden soll (vgl. dazu auch das Urteil vom 12. Februar 1988 - BVerwG 4 C 55.84 -). In dieser Hinsicht sind Bedenken weder ersichtlich noch vorgetragen. Die Querspange und die Ersatzstraße mit ihren Abzweigungen sind jedoch Gemeindestraßen, für die eine originäre Planungskompetenz der Beklagten nicht besteht. Für deren Planung kann sie nur zuständig sein, soweit Folgen der Aufhebung des Bahnüberganges für das kommunale Straßennetz auszugleichen sind. § 75 Abs. 1 VwVfG erstreckt die Planungskompetenz der Planfeststellungsbehörde - und zugleich deren Pflicht zur Bewältigung der mit dem Vorhaben aufgeworfenen Probleme - auf notwendige Folgemaßnahmen an anderen Anlagen. Diese Bestimmung ist hier ergänzend anzuwenden (§§ 1 Abs. 1 Nr. 1, 72 Abs. 1 VwVfG).

Eine "andere Anlage" im Sinne dieser Regelung ist das vorhandene Straßennetz von Schifferstadt. Folgemaßnahmen sind zu treffen, um die Probleme zu lösen, die für seine Funktionsfähigkeit durch das Vorhaben entstehen (BVerwG, Urteil vom 9. März 1979 - BVerwG 4 C 41.75 - BVerwGE 57, 297 <299 ff.>[BVerwG 09.03.1979 - 4 C 41/75]). Das Vorhaben muß mit den bestehenden Anlagen in Einklang gebracht werden. Dazu kann im Einzelfall auch die Planung einer Ersatzstraße gehören (BVerwG, a.a.O. S. 301).

Bei der näheren Bestimmung des Begriffs "Folgemaßnahme" ist seine kompetenzerweiternde Funktion zu bedenken. Die für die anderen Anlagen bestehende originäre Planungskompetenz darf durch die vom Vorhabenträger mitzuerledigenden Folgemaßnahmen in ihrem Kern nicht angetastet werden. Eine Umgestaltung dieser Anlagen, die für den Ausgleich komplexer teilweise divergierender Interessen ein eigenes Planungskonzept voraussetzt, muß dem dafür zuständigen Hoheitsträger überlassen bleiben. Folgemaßnahmen dürfen deshalb über Anschluß und Anpassung nicht wesentlich hinausgehen. Das setzt auch dem Bestreben der Planfeststellungsbehörde Grenzen, in jeder Hinsicht optimale Lösungen zu entwickeln. Nicht alles, was in bezug auf die anderen Anlagen in der Folge eines Vorhabens wünschenswert und zweckmäßig erscheint, darf der Vorhabenträger in eigener Zuständigkeit planen und ausführen. Das gilt auch dann, wenn der für die andere Anlage zuständige Planungsträger mit einer weitreichenden Folgemaßnahme einverstanden ist. Die gesetzliche Kompetenzordnung ist allen Hoheitsträgern vorgegeben. Sie können ihre Zuständigkeiten nicht ohne weiteres an andere abtreten.

Selbst unvermeidbare Anpassungen fallen deshalb dann nicht unter den Begriff der Folgemaßnahme, wenn sie ein umfassendes eigenes Planungskonzept voraussetzen. Das hat der Senat in seinem Beschluß vom 24. August 1987 (- BVerwG 4 B 129.87 - DVBl. 1987. 1267) zum Verschiebebahnhof München Nord dargelegt. In einer solchen Lage muß der für die andere Anlage zuständige Planungsträger selbst planen. Soweit das hinreichend konkret geschehen ist, hat der Vorhabenträger darauf Rücksicht zu nehmen, so wie umgekehrt bei der Neuplanung der anderen Anlagen auf die planerisch verfestigten Absichten des Vorhabenträgers Rücksicht zu nehmen ist. Wenn eine rechtzeitige Folgeplanung für die anderen Anlagen nicht erreicht oder abgewartet werden kann, darf der Vorhabenträger sich auf das zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit der anderen Anlagen unbedingt Erforderliche beschränken. Auch provisorische Lösungen sind dann in Kauf zu nehmen. Dabei ist allerdings Bedacht zu nehmen, daß wünschenswerte Verbesserungen realisierbar bleiben und optimale Lösungen nicht verbaut werden (Beschluß vom 24. August 1987, a.a.O. S. 26). Der im Urteil vom 9. März 1979 (BVerwGE 57, 297 <300>[BVerwG 09.03.1979 - 4 C 41/75]) allgemein formulierte Gedanke, daß stets eine bestmögliche Bewältigung aller durch das Vorhaben in seiner Umgebung aufgeworfenen Probleme anzustreben ist, bedarf insofern einer Einschränkung, als originäre Planungskompetenzen anderer Planungsträger nicht auf dem Wege der Planung von "Folgemaßnahmen" ausgeschaltet werden dürfen.

Das Gesetz läßt zudem nur "notwendige" Folgemaßnahmen zu. Notwendig sind Folgemaßnahmen, die Probleme von einigem Gewicht betreffen. Ebenso wie dem Vorhabenträger Vorkehrungen zum Schutz privater und öffentlicher Belange nur zum Ausgleich von erheblichen oder unzumutbaren Beeinträchtigungen aufgegeben werden können, sind auch Folgemaßnahmen nur erforderlich und zulässig, um nachhaltige Störungen der Funktionsfähigkeit anderer Anlagen zu beseitigen. Um jede Kleinigkeit braucht sich der Vorhabenträger nicht zu kümmern. Wo die Erheblichkeitsschwelle im einzelnen liegt, läßt sich generell nicht festlegen. Insofern kann auf die Grundsätze zurückgegriffen werden, die der Senat zur Anordnung von Schutzvorkehrungen im Sinne von § 17 Abs. 4 FStrG entwickelt hat (s. etwa Urteil vom 21. Mai 1976 - BVerwG 4 C 80.74 - BVerwGE 51, 15 <28 ff.>[BVerwG 21.05.1976 - IV C 80/74]).

Die Beklagte und die Vorinstanzen haben diese Grenzen notwendiger und zulässiger Folgemaßnahmen verkannt. Bei ihrer Beachtung erweist sich der angefochtene Beschluß als rechtswidrig, weil erstens die Beklagte ihre Planungskompetenz überschritten hat (a) und zweitens jedenfalls Teile der Ersatzstraße nicht notwendig sind, um die durch die Aufhebung des Bahnübergangs zu erwartenden Verkehrserschwernisse angemessen auszugleichen (b). Dazu ist zu bemerken:

a)

Das Netz der im angefochtenen Planfeststellungsbeschluß vorgesehenen Gemeindestraßen umfaßt eine Gesamtlänge von ungefähr 2.5 km. Ihm liegt ersichtlich ein umfassendes verkehrsplanerisches Konzept für das westlich der Bahn gelegene Gebiet von Sch. zugrunde. Die gesamte Erschließung der dort liegenden Baugebiete wird grundlegend verbessert. An die Stelle von teilweise unbefestigten Feldwegen und Nebenstraßen tritt eine durchgehende 6 m breite Straße, die die Verbindung zur Unterführung im Zuge der ... Straße im Norden und zur N. Straße im Süden herstellt, über die Querspange soll eine weitere kreuzungsfreie Pkw-Anbindung zur Innenstadt geschaffen werden. M.gasse und H.gasse, die in die L. Straße einmünden, sollen dort abgehängt und über die Ersatzstraße angebunden werden. Darüber hinaus soll die Ersatzstraße dazu dienen, die B.straße vom Durchgangsverkehr zu entlasten. Sie steht daher in engem Zusammenhang mit der Neuregelung der Ortsdurchfahrt der Landesstraße 454, für die ursprünglich eine Parallelführung zur B.straße östlich der Bahnlinie erwogen war. Auch insofern steht hinter der Neuplanung ein weiterreichen des Planungskonzept. Einbezogen in dieses Konzept ist, wie sich aus den vom Berufungsgericht beigezogenen und in Bezug genommenen Akten ergibt, ein Eingriff in das von der Ersatzstraße durchschnittene Freigelände, das der landwirtschaftlichen Nutzung dient und zugleich Erholungsfunktion erfüllt. Mit der Einrichtung eines bestimmten Verkehrsnetzes in diesem Ortsteil würden zugleich Vorentscheidungen hinsichtlich der baulichen oder sonstigen Nutzbarkeit zahlreicher Grundstücke getroffen werden. Insgesamt trifft die Beklagte mit dem angefochtenen Beschluß eine Entscheidung von erheblicher Tragweite für die Entwicklung des Gemeindegebietes. Daß dies im Einvernehmen mit der beigeladenen Gemeinde geschehen sollte, ist - wie dargelegt wurde - ohne Belang.

Diese Erwägungen legen es nahe, als Folgemaßnahme im Sinne von § 75 Abs. 1 VwVfG nur die Querspange mit der in ihrem Zuge geplanten Unterführung sowie ihre Verbindung mit dem K. Weg anzusehen. Um die Bebauung am K. Weg für größere Notfallfahrzeuge und Lastwagen erreichbar zu machen, hätte wohl auch eine Befestigung der vorhandenen Wege und Wohnstraßen ausgereicht. Notfallfahrzeuge können den K. Weg auch über den Bahnübergang P 203, der ungefähr 90 mal am Tage geschlossen werden muß, nicht jederzeit rasch erreichen. Mehr als einen qualitativ gleichwertigen Ersatz für diese Verbindung braucht die Beklagte aber als Folgemaßnahme nicht zu schaffen. Für eine in jeder Hinsicht optimale Erschließung des Gebiets westlich der Bahn ist die beklagte Bundesbahn jedenfalls nicht verantwortlich. Das ist allein Sache der beigeladenen Gemeinde Sch.

b)

Abgesehen davon, daß die Beklagte nicht berechtigt ist, als "Folgemaßnahme" das kommunale Straßennetz östlich der Bahnlinie in Schifferstadt in seinen wesentlichen Zügen zu planen, ist ihr Planfeststellungsbeschluß noch aus anderem Grunde rechtswidrig.

Es ist bereits zweifelhaft, ob die Ersatzstraße insgesamt oder zumindest ihr südlicher Teil überhaupt notwendig sind, um die durch die Aufhebung des Bahnübergangs P 203 zu erwartenden Verkehrserschwernisse angemessen auszugleichen. Jedenfalls trifft dies für den nördlichen Teil der Ersatzstraße von der Einmündung der Querspange bis zur I. Straße nicht zu. Denn - wenn überhaupt notwendig - würde schon mit dem südlichen Arm der Ersatzstraße eine allen Ansprüchen genügende Verkehrsverbindung zwischen dem K. Weg und der Innenstadt geschaffen. Sie kann mit Lastwagen befahren werden und stellt auch für den Einsatz von Notfallfahrzeugen eine deutliche Verbesserung gegenüber dem Weg über den höhengleichen Bahnübergang P 203 dar. Daß Fahrzeuge, die aus der nördlichen Innenstadt kommen, bei Benutzung der N. Straße einen Umweg in Kauf nehmen müssen, kann gemessen an den bestehenden Verhältnissen kaum als Nachteil angesehen werden.

Der angegriffene Planfeststellungsbeschluß muß wegen dieser Fehler insgesamt aufgehoben werden. Eine teilweise Aufhebung von Planungsentscheidungen kommt nur in Betracht, wenn hinreichender Grund für die Annahme besteht, daß die Planungsbehörde auch ohne den wegfallenden Teil so entschieden hätte (Paetow, DVBl. 1985, 369<371>). Dafür fehlen im vorliegenden Fall jegliche Anhaltspunkte. Möglicherweise kommen im Rahmen der auf Folgemaßnahmen im Sinne des § 75 Abs. 1 VwVfG begrenzten Planungskompetenz der Beklagten auch andere Alternativen in Betracht (zum Beispiel die unmittelbare Verbindung des Kestenberger Weges mit der Iggelheimer Straße). Möglicherweise ist unter den gegebenen Umständen mit einer eigenverantwortlichen (Anschluß-)Planung der Stadt Sch. zu rechnen, die weitere Folgemaßnahmen der Beklagten überflüssig machen könnte.

Die oben genannte Voraussetzung einer teilweisen Aufhebung liegt insbesondere auch bei einer Herausnahme des nördlichen Arms der Ersatzstraße aus dem festgestellten Plan nicht vor. Ohne dieses Teilstück ist die angegriffene Planung in sich nicht mehr stimmig. Der Trassenverlauf der Ersatzstraße ist erkennbar durch die Weiterführung bis zur I. Straße bedingt. Wäre es nur um eine auch für den Lastwagenverkehr geeignete Anbindung des Kestenberger Weges an die Innenstadt gegangen, so hätten sich andere, weniger aufwendige Lösungen angeboten, darunter übrigens auch die von den Klägern vorgeschlagene Verbindung zur I. Straße. Jedenfalls ist nicht erkennbar, daß die Beklagte ohne Weiterführung der Ersatzstraße nach Norden so geplant hätte, wie das tatsächlich geschehen ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO.