Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 29.07.1977, Az.: BVerwG IV C 86.75

I.

Die Klägerin ist Erbbauberechtigte des 3324 qm großen Grundstücks Salchendorfer Weg in Berlin-Spandau, das mit einem Ladenzentrum bebaut ist. Das Grundstück grenzt an die südliche Seite des Henri-Dunant-Platzes, der an seiner breitesten Stelle ca. 35 m und an seiner schmalsten etwa 8 m breit ist. Der schmale Teil hat eine Länge von 80 m, der breiteste von etwa 50 m.

Der Henri-Dunant-Platz wurde in der Zeit vom 3. Januar bis zum 21. März 1966 als Fußweg ausgebaut. Am 31. August 1970 wurde der letzte Teil des Fußweges, das 11 qm große Flurstück 136/54, dem öffentlichen Verkehr gewidmet.

Das Bezirksamt Spandau von Berlin zog die Klägerin mit Bescheid vom 30. Juli 1971 zu einem Erschließungsbeitrag in Höhe von 75.335,18 DM heran. Der Berechnung legte es die im Jahre 1970 geltenden Einheitssätze für Gehwege, Entwässerung, Grünanlagen und Beleuchtung zugrunde. Durch Widerspruchsbescheid vom 21. März 1972 ist die Beitragsschuld auf 75.055,19 DM herabgesetzt worden.

Mit der Klage machte die Klägerin geltend, der geforderte Beitrag sei überhöht.

Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 14. März 1973 den Heranziehungsbescheid insoweit aufgehoben, als der Beklagte der Berechnung des Erschließungsbeitrags die höheren Einheitssätze des Jahres 1970 zugrunde gelegt hat. Im übrigen hat es die Klage abgewiesen.

Gegen dieses Urteil haben der Beklagte Berufung und die Klägerin Anschlußberufung eingelegt.

Das Oberverwaltungsgericht hat mit seinem Urteil vom 1. August 1975 den angefochtenen Bescheid unter Abänderung des verwaltungsgerichtlichen Urteils insoweit aufgehoben, als in ihm ein Erschließungsbeitrag für die Einrichtung der Entwässerung gefordert wird. Zur Begründung seiner Entscheidung hat es im wesentlichen ausgeführt:

Der Heranziehungsbescheid sei lediglich insoweit rechtswidrig, als ihm Kosten für die Entwässerung zugrunde lägen. Der für ganz Berlin geltende Einheitssatz für Entwässerung sei mit den §§ 127 Abs. 1, 130 Abs. 1 Satz 2 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - nicht zu vereinbaren und deshalb ungültig. Ein für ganz Berlin anzuwendender Einheitssatz für Entwässerungseinrichtungen komme deshalb nicht in Betracht, weil die zahlreichen in Berlin vorhandenen verschiedenartigen Entwässerungssysteme nach verschiedenen Vorflutern ausgerichtet seien und die anfallenden Entwässerungseinrichtungen nicht entfernt in allen Systemen etwa gleiche Kosten erforderten. Dabei sei es unerheblich, ob nach dem Mischsystem oder nach dem Trennsystem entwässert werde. Der Erschließungsbeitrag könne auch nicht nach den tatsächlich entstandenen Kosten erhoben werden; denn Berlin habe sich, soweit es um die erstmalige endgültige Herstellung gehe, bei der Ausführung der §§ 130 Abs. 1 Satz 1, 132 Nr. 2 BBauG für die Ermittlung nach Einheitssätzen entschieden. Bei Ungültigkeit der festgelegten Einheitssätze sei die Gemeinde nicht berechtigt, den Erschließungsaufwand statt dessen auf der Grundlage der tatsächlich entstandenen Kosten zu ermitteln.

Der Beklagte hat die insoweit zugelassene Revision eingelegt. Er rügt die Verletzung formellen und materiellen Bundesrechts. Die Klägerin hält das Berufungsurteil für zutreffend. Der Oberbundesanwalt weist darauf hin, daß ein für das gesamte Stadtgebiet geltender Einheitssatz trotz gewisser hiergegen bestehender Bedenken jedenfalls zu einer vorteilsgerechten Heranziehung führe.

II.

Die Revision des beklagten Landes hat mit dem Ergebnis der Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht Erfolg (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO). Das angefochtene Urteil verletzt in materieller Hinsicht Bundesrecht.

Durch das angefochtene Urteil ist der Heranziehungsbescheid insoweit aufgehoben worden, als in ihm anteilige Kosten für die Entwässerung enthalten sind. Die dem zugrunde liegenden Darlegungen des Berufungsgerichts mit dem Ergebnis, ein auf der Grundlage des gesamten Berliner Entwässerungsnetzes berechneter Einheitssatz nach § 4 Abs. 2 Nr. 4 des Berliner Erschließungsbeitragsgesetzes vom 27. Juni 1962 (GVBl. S. 579) - EBG - sei rechtswidrig, beruht auf einem Mißverständnis der §§ 128 Abs. 1 Nr. 2 und 130 Abs. 1 Satz 2 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341), jetzt in der Fassung vom 18. August 1976 (BGBl. I S. 2256), - BBauG -.

Der erkennende Senat hat in seinem Urteil vom 25. August 1971 - BVerwG IV C 93.69 - (Buchholz 406.11 § 130 BBauG Nr. 9 [S. 15], ZMR 1972, 64 [65]; in BVerwGE 38, 275 f. nur teilweise abgedruckt) ausgeführt: Es bestünden keine Bedenken dagegen, daß für ein gesamtes Entwässerungssystem nur ein Einheitssatz festgesetzt werde; als "vergleichbare Erschließungsanlage" im Sinne von § 130 Abs. 1 Satz 2 BBauG könne nicht eine Rohrleitung entsprechenden Durchmessers in einer anderen Straße herangezogen werden, weil dies zu - dort näher dargelegten - Ungerechtigkeiten führen würde. Vielmehr könne auf einen Durchschnittssatz zurückgegriffen werden, der sich für das gesamte Erschließungssystem ergebe. Wenn allerdings in einer Gemeinde verschiedene Entwässerungssysteme bestünden, die sich etwa nach verschiedenen Vorflutern ausrichten, so seien in der Regel besondere Einheitssätze für jedes Entwässerungssystem festzulegen, es sei denn, daß die Entwässerungseinrichtungen in allen Systemen etwa gleiche Kosten erforderten.

Hierbei hat der Senat unter einem "Entwässerungssystem" eine funktionsfähige technisch abgegrenzte und insofern selbständige Entwässerungsanlage verstanden, die in aller Regel - jedenfalls in größeren Gemeinden - räumlich und funktionell über die gerade abzurechnende Erschließungsanlage (Straße oder Straßenabschnitt) hinausreicht.

Die im Urteil vom 25. August 1971 dargelegte Rechtsauffassung wirkt sich in zweifacher Richtung aus: Einerseits gestattet sie, als den die Entwässerung betreffenden beitragsfähigen Teil der jeweils abzurechnenden Erschließungsanlage nicht gerade die in dieser Erschließungsanlage verlegten Kanalisationsrohre zu erfassen, sondern einen dem Umfang dieser Erschließungsanlage entsprechenden Teil des gesamten, auch über diese Anlage hinausreichenden Entwässerungssystems. Andererseits beschränkte sie diese Möglichkeit der Kostenverteilung auf jeweils ein Entwässerungssystem der bezeichneten Art. Der vorliegende Fall nötigt den Senat zur Überprüfung der im Urteil vom 25. August 1971 ausgesprochenen Auffassung mit dem Ergebnis, daß er zwar an der Auffassung festhält, es sei nicht auf die in der jeweiligen Erschließungsanlage verlegten Kanalrohre abzustellen, daß er aber die Beschränkung der Berechnung auf ein einzelnes "technisch abgegrenztes" Entwässerungssystem aufgibt. Hierzu veranlassen ihn die folgenden Überlegungen:

Obschon die Bildung von "Einheitssätzen" in § 130 Abs. 1 Satz 2 BBauG geregelt und diese Vorschrift auch im Urteil vom 25. August 1971 angesprochen worden ist, folgt der Rechtsgedanke, daß nicht auf das jeweilige Rohrleitungsstück, sondern auf das ganze Entwässerungssystem abzustellen ist, nicht aus § 130 Abs. 1 BBauG. § 130 BBauG regelt die rechnerisch-technische Art und Weise, in der der beitragsfähige Erschließungsaufwand ermittelt werden kann. Dagegen bestimmt sich auf einer früheren Denkstufe, nämlich nach § 128 Abs. 1 BBauG, was der beitragsfähige Erschließungsaufwand gegenständlich an beitragsfähigen Posten umfaßt. Vergleicht man die anderen Posten - Erwerb und Freilegung der Flächen für die Erschließungsanlage, ihre erstmalige Herstellung einschließlich Beleuchtung und die Übernahme von Anlagen - mit den "Einrichtungen für ihre Entwässerung" (§ 128 Abs. 1 Nr. 2 BBauG), so weist dieser letztere Posten eine wesentliche Besonderheit auf: Während sich die anderen Posten räumlich und funktionell auf die jeweils abzurechnende Erschließungsanlage beschränken, mögen sie auch eine Verbindung mit anderen Erschließungsanlagen aufweisen, steht der die Entwässerung betreffende Teil der Erschließungsanlage in einer wesentlich engeren Verbindung und Abhängigkeit zu dem ganzen, über die Anlage hinausreichenden Entwässerungssystem. Die in der jeweiligen Erschließungsanlage verlegten Kanalisationsrohre können ihre Aufgabe, die Straße frei von Überflutungen und damit fahr- und gehbereit zu halten, nur in ihrer Verbindung mit weiteren "Einrichtungen für die Entwässerung" außerhalb des räumlichen Bereiches der jeweiligen Erschließungsanlage erfüllen, mit anderen Rohrleitungen, größeren Revisionsschächten, eventuell mit Pumpstationen oder ähnlichen Anlagen. Dieser Zusammenhang ist es, der die einzelnen "Teile" eines Entwässerungssystems "mehr als es für" andere "Erschließungsanlagen" oder deren Teile "üblicherweise zutrifft - zueinander in Beziehung setzt und insofern voneinander abhängig macht" (so zum "System" der Erschließungseinheit im Sinne des § 130 Abs. 2 Satz 2 BBauG im Urteil vom 23. Juni 1972 - BVerwG IV C 16.71 - BVerwGE 40, 182 [186]). Schon das rechtfertigt es, als "Einrichtungen für ihre Entwässerung" im Sinne des § 128 Abs. 1 Nr. 2 BBauG nicht allein die in der jeweiligen Erschließungsanlage verlegten Rohre anzusehen, sondern das die Entwässerung gewährleistende ganze System. Das muß dann zur Folge haben, daß auf die Anlieger der jeweiligen Erschließungsanlage nicht die Kosten gerade der in dieser Anlage verlegten Rohre umzulegen sind, sondern ein verhältnismäßiger Teil der Kosten des gesamten Entwässerungssystems. Diese Folgerung ergibt sich auch aus dem Gebot der Beitragsgerechtigkeit: Während üblicherweise am Anfang eines solchen Systems in geringer Tiefe verlegte Kanalisationsrohre mit geringem Durchmesser ausreichen, nehmen Tiefe und Durchmesser im Verlaufe des Systems zu und an seinem Ende werden Rohre mit erheblichem Durchmesser und, wegen des notwendigen Gefälles, in größerer Tiefe verlegt. Diese kostspieligeren Teile des Systems dienen nicht allein der Entwässerung der Straße, unter der sie verlaufen, sondern auch der Entwässerung davor oder etwa daneben liegender Erschließungsanlagen. Dabei ist der Vorteil, den die erschlossenen Grundstücke durch die Entwässerung genießen, im wesentlichen gleich und unabhängig von der geringeren oder höheren Kostspieligkeit des gerade in "ihrer" Anlage verlegten Teiles des Entwässerungssystems.

Die konsequente Fortführung dieses Gedankengangs veranlaßt den Senat, die in dem Urteil vom 25. August 1971 ausgesprochene Einschränkung aufzugeben, daß der Abrechnung jeweils das einzelne technisch abgegrenzte und zu einem bestimmten Vorfluter ausgerichtete Entwässerungssystem zugrunde zu legen sei, und zwar auf Grund folgender Überlegungen:

Die technische Abgrenzung des einzelnen Entwässerungssystems ist schon aus technischer Sicht mehr oder weniger zufällig; nicht selten könnte das System auch größer oder kleiner geschnitten und mit anderen Systemen in dieser oder jener Art verbunden sein. Die technische Betrachtung rechtfertigt schon deshalb nicht die beitragsrechtliche Forderung, besondere Einheitssätze für die einzelnen technisch abgeschlossenen Systeme zu bilden. Gerechtfertigt wäre diese Forderung allenfalls dann, wenn mit der technischen Abgrenzung stets oder doch typischerweise die Abgrenzbarkeit; der Herstellungskosten zusammenfiele; das ist indessen nicht der Fall: Nur dann, wenn ein Entwässerungssystem räumlich und zeitlich "in einem Zuge" ausgebaut worden ist, wie das gelegentlich in sogenannten Trabantenstädten der Fall sein kann, bestimmt seine technische Abgrenzung auch die Abgrenzbarkeit der Kosten. Solche Fälle bilden jedoch die Ausnahme; üblicherweise entstehen Entwässerungssysteme durch fortgesetzte räumliche Erweiterungen und durch Verbesserungen und Veränderungen, die sich über lange Zeiträume erstrecken. Das einzelne technisch abgegrenzte Entwässerungssystem erscheint deshalb dem Senat nicht mehr als die bundesbaugesetzlich gebotene Grundlage für die beitragsrechtliche Abrechnung der Entwässerungseinrichtungen. Ihr stünden auch gewichtige Praktikabilitätsbedenken jedenfalls für Gemeinden mit mehreren oder sogar zahlreichen solchen Einzelsystemen entgegen, wie z.B. in Berlin mit seinen mehr als hundert derartigen Systemen. In den meisten Gemeinden müßte eine Vielzahl jeweils besonderer Einheitssätze gebildet werden, wollte man die einzelnen Entwässerungssysteme zur Berechnungsgrundlage machen. Das wäre nicht nur - ohne nennenswerten Gewinn für die Gesamtheit der Beitragspflichtigen - sehr unpraktikabel, sondern stünde im Widerspruch zu dem Sinn der gesetzlichen Regelung, mit Hilfe von Einheitssätzen den Abrechnungsmodus möglichst zu vereinfachen.

Ist hiernach für das rechtliche Verständnis des in § 128 Abs. 1 Nr. 2 BBauG enthaltenen Begriffes der "Einrichtungen für ihre Entwässerung" das einzelne technisch abgegrenzte Entwässerungssystem unergiebig, so bietet sich eine auf das Funktionale gerichtete Betrachtungsweise an. Denn die Entwässerung der einzelnen Straße wird letztlich, jedenfalls in der Regel, dadurch gewährleistet, daß auch die anderen Straßen - durch ihre Entwässerungssysteme - entwässert werden, so daß nicht von dort - etwa bei starken Regenfällen - weitere Wassermengen zugeführt werden. Für die einzelne Erschließungsanlage ist deshalb das Funktionieren nicht nur des eigenen Entwässerungssystems, sondern auch des übrigen Geflechts von Entwässerungssystemen bedeutsam. Bei dieser Betrachtungsweise kann der Begriff "Einrichtungen für ihre Entwässerung" das gesamte Entwässerungsnetz einer Gemeinde umfassen, soweit es der Straßenentwässerung dient, auch wenn es aus mehreren technisch abgegrenzten Einzelsystemen besteht. Insofern folgt der Senat im Ergebnis Überlegungen des Oberverwaltungsgerichts Münster, das in seinem Urteil vom 17. November 1975 - II A 203/74 - (OVGE 31, 252), wenn auch unter einem anderen Ansatz, nämlich zur Anschlußgebühr nach dem Kommunalabgabengesetz, ebenfalls von einem funktionalen Verständnis des Begriffs der Entwässerungseinrichtungen ausgegangen ist und dargelegt hat, die Gemeinden seien "berechtigt, leitungsmäßig getrennte Entwässerungssysteme als einheitliche Einrichtung oder Anlage zu führen"; die "öffentliche Einrichtung der Ortsentwässerung" setze nämlich "lediglich eine Einheit von sachlichen ... Mitteln voraus. Eine Beschränkung des Begriffs auf technisch miteinander verbundene Entwässerungssysteme" sei "hiernach nicht gerechtfertigt". Allerdings stehe es den Gemeinden auch frei, "getrennte Entwässerungssysteme als selbständige Einrichtungen oder Anlagen zu betreiben". Entsprechendes gilt auch für das Erschließungsbeitragsrecht: Es steht im Ermessen der Gemeinde, bei der Abrechnung der Straßenentwässerung auf das einzelne technisch abgegrenzte Entwässerungssystem oder - was in der Regel praktikabler und nicht weniger beitragsgerecht sein wird - auf ihr gesamtes Entwässerungsnetz abzustellen. Hebt die Gemeinde auf die Punktion des gesamten Entwässerungsnetzes ab, so entspricht die darin liegende Zusammenfassung aller der Straßenentwässerung dienenden Einrichtungen in Wahrheit nur einem von der Gemeinde nach ihrer Vorstellung und Willensentscheidung gebildeten Zusammenhang.

Der bereits mit dem eingangs näher zitierten Urteil des Senats vom 25. August 1971 getane Schritt von der in der einzelnen Straßen verlegten Kanalisation zum technisch abgegrenzten Entwässerungssystem und der nunmehr erfolgte weitere Schritt zum funktionalen Zusammenhang des gesamten Entwässerungsnetzes führt dazu, daß an die Stelle der Kosten für einen (sichtbaren) Anlagenteil - nämlich die Kanalisationsrohre der einzelnen Straße - eine nur rechnerisch abgrenzbare Teilhabe am Gesamtnetz, soweit es der Straßenentwässerung dient, tritt. Diese Betrachtung findet ihre Grundlage in § 128 Abs. 1 Nr. 2 BBauG und nicht in § 130 Abs. 1 Satz 2 BBauG. Das bedeutet, daß auch diejenigen Gemeinden, die in ihrer Satzung keine Einheitssätze für die Entwässerung festgelegt haben, den Erschließungsbeitrag für die Teilhabe am gesamten Straßenentwässerungsnetz berechnen dürfen. Die Abrechnung nach den tatsächlichen Kosten erfolgt dann nach einem "Durchschnittssatz", der auf der Grundlage der für die gesamte Straßenentwässerung entstandenen Kosten zu ermitteln ist. Ein derartiger Durchschnittssatz ähnelt einem Einheitssatz nach § 130 Abs. 1 BBauG; dennoch bleibt als Unterschied bestehen, daß bei der Abrechnung nach den tatsächlichen Kosten der durch Beiträge zu deckende Erschließungsaufwand - auf welchen rechnerischen Umwegen auch immer - auf konkrete Unternehmerrechnungen zurückzuführen ist.

Zweckmäßig ist es freilich, falls eine Gemeinde auf die funktionale Einheit ihres gesamten Straßenentwässerungsnetzes und damit auf die Teilhabe an diesem Netz abstellen will, daß sie in ihrer Satzung Einheitssätze für die Straßenentwässerung festlegt. Einheitssätze sind nach § 130 Abs. 1 Satz 2 BBauG "nach den in der Gemeinde üblicherweise durchschnittlich aufzuwendenden Kosten vergleichbarer Erschließungsanlagen festzusetzen". Werden die Einheitssätze auf der Grundlage der Kosten ermittelt, die einer Gemeinde für ihr Straßenentwässerungsnetz entstanden sind, so wird durch diese Handhabung der Sinn der vom Gesetz aufgestellten Forderung der "Vergleichbarkeit" erfüllt. Der Sinn dieser Forderung ist nämlich die Beachtung des Kostendeckungsprinzips. An die Stelle der tatsächlich entstandenen Kosten treten die üblichen Durchschnittskosten, die erfahrungsgemäß - etwa nach den handelsüblichen Preisen - für solche Anlagen in der Gemeinde zu zahlen sind. Dabei ist es ohne Bedeutung, ob solche Kosten bereits jemals in der Gemeinde angefallen sind: Auch wenn eine Gemeinde erstmalig bestimmte Straßenentwässerungseinrichtungen herstellt, darf sie bei der Abrechnung auf Einheitssätze anhand der Kosten zurückgreifen, die für derartige Anlagen erfahrungsgemäß in jener Gegend zu zahlen sind. Die vom Bundesverfassungsgericht an die Bildung von Einheitssätzen gestellter. Anforderungen sind bei dieser Handhabung erfüllt (vgl. Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 5. Juli 1972 - 2 BvL 6/66 - BVerfGE 33, 265 [269]).

Der sich aus alledem ergebenden Rechtsauffassung des Senats wird das angefochtene Urteil nicht gerecht. Da das Berufungsgericht schon mißbilligt hat, daß es in Berlin einheitliche auf der Grundlage der gesamten Straßenentwässerung gebildete Einheitssätze gibt, hat es von weiteren Feststellungen hinsichtlich des Zustandekommens dieser Einheitssätze abgesehen. Auf der Grundlage der bisherigen Feststellungen des Berufungsgerichts vermag auch der erkennende Senat nicht abschließend zu entscheiden, ob § 4 Abs. 2 Nr. 4 EBG mit Bundesrecht vereinbar ist: Zutreffend berücksichtigt das Erschließungsbeitragsgesetz zwar die Unterschiede im Kostenniveau nach dem jeweiligen Zeitpunkt der Herstellung der Entwässerungseinrichtungen (vgl. dazu Urteile des Senats vom 25. September 1968 - BVerwG IV C 81.66 -, BVerwGE 30, 240 [241], vom 6. Dezember 1968 - BVerwG IV C 30.67 -, Buchholz 406.11 § 128 BBauG Nr. 3 S. 7 [S. 9], vom 6. Dezember 1968 - BVerwG IV C 21.68 -, Buchholz 406.11 § 130 BBauG Nr. 4 S. 9 [10] und vom 6. Dezember 1968 - BVerwG IV C 92.66 -, Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 28 S. 99 [S. 103]). Offen ist jedoch, ob das Erschließungsbeitragsgesetz die generellen Unterschiede zwischen dem Trenn- und dem Mischsystem berücksichtigt. Wenn es der Senat auch im Prinzip für rechtmäßig hält, auf der Grundlage des gesamten Entwässerungsnetzes einen Einheitssatz zu bilden, so erlaubt das nicht, grundlegende Kostenunterschiede zwischen dem Misch- und dem Trennsystem unberücksichtigt zu lassen, falls in einer Gemeinde beide Systeme vorhanden sind. In solchen Fällen werden also - unabhängig von der ohnehin gebotenen Staffelung der Höhe der Einheitssätze nach dem Zeitpunkt der Herstellung - zumindest getrennte Einheitssätze für jede der beiden Entwässerungsarten zu bilden sein (vgl. dazu Urteil des Senats vom 25. August 1971 - BVerwG IV C 93.69 - a.a.O. S. 276 unter Hinweis auf das Urteil vom 27. Februar 1970 - BVerwG IV C 36.69 -, DVBl. 1970, 835). Darauf kann allerdings dann verzichtet werden, wenn wesentliche Kostenunterschiede zwischen diesen beiden Kanalisationsarten nicht bestehen.

Festzuhalten ist auch an der sich aus dem zitierten Urteil vom 25. August 1971 ergebenden Auffassung, daß sich die §§ 127 ff. BBauG nur auf die Straßenentwässerung beziehen; sofern die Kanalisation, sei es in der Form des Misch-, sei es in der Form des Trennsystems, auch Oberflächenwasser der angrenzenden Grundstücke oder - beim Mischsystem - auch sonstige Abwässer aufnimmt, können die dadurch verursachten (Mehr-)Kosten nicht durch Erhebung von Erschließungsbeiträgen auf die Beitragspflichtigen abgewälzt werden. Auch, die Festsetzung von Einheitssätzen hat dem dadurch gerecht zu werden, daß sie sich nur auf den Kostenanteil bezieht, der auf die Straßenentwässerung entfällt.

Zur Klärung dieser Fragen ist das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zurückzuverweisen.