I.

Die Klägerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zu einer Vorausleistung für Herstellung der Morper Straße und der Straße im Brühl, an die ihr Industriegelände in Düsseldorf-Gerresheim angrenzt. Grundlage des Vorausleistungsbescheides vom 18. April 1962 waren Baugesuche der Klägerin vom Mai 1961, mit denen sie die Genehmigung zur Verlegung der Eigenbedarfstankstelle und des Pförtnerhauses auf ihrem Gelände beantragte. Der Widerspruch der Klägerin wurde durch Bescheid vom 30. August 1962 zurückgewiesen, nachdem ihr zuvor die Bauerlaubnis für die Aufstellung eines transportablen Pförtnerhauses erteilt worden war. Das Verwaltungsgericht wies die Klage durch Urteil vom 1. Oktober 1963 ab. Sein Urteil wurde jedoch durch Urteil des Oberverwaltungsgerichtes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 1. Juni 1966 geändert, die angefochtenen Bescheide wurden aufgehoben. Im Revisionsverfahren begehrt der Beklagte lediglich die Aufhebung des Berufungsurteils hinsichtlich der Straße im Brühl, auf die ein Vorausleistungsbetrag in Höhe von rund 27 200 DM entfällt.

Das Oberverwaltungsgericht hat für diese Straße offengelassen, ob sie bereits endgültig hergestellt sei oder nicht. Wenn dies der Fall sei, so hätte der Beklagte keine Vorausleistung mehr fordern können. Sei sie indessen noch nicht endgültig hergestellt, so sei der Vorausleistungsbetrag deswegen nicht gerechtfertigt, weil er auch die Kosten für die jedenfalls vor dem 2. Weltkrieg hergestellten Entwässerungseinrichtung und Beleuchtungsanlage enthalte, und zwar nach Einheitssätzen der Beitragssatzung des Jahres 1961. Die Berechnung dieser Teilbeträge nach heutigen Einheitssätzen für die vor Jahrzehnten erfolgte erstmalige Herstellung sei jedoch in dieser Höhe auf keinen Fall gerechtfertigt. Der Anspruch auf Erschließungsbeiträge sei ein Erstattungsanspruch, der auf Erstattung der Kosten gehe, die der Gemeinde durch den Ausbau von Erschließungsanlagen erwüchsen. Danach habe die Gemeinde nur einen Anspruch auf Erstattung entstandener Kosten, nicht aber auf Erstattung des Wertes der Anlage im Zeitpunkt der Heranziehung. Auch für den Erschließungsbeitrag gelte daher das Prinzip der Kostendeckung, wonach die Gemeinden aus der Herstellung von Erschließungsanlagen keinen Gewinn erzielen dürften. Das werde auch dadurch bestätigt, daß nach dem Bundesbaugesetz Einheitssätze nur nach den für vergleichbare Erschließungsanlagen aufzuwendenden Kosten festgesetzt werden dürften. Im vorliegenden Falle seien jedoch die gegenwärtigen Preise für die Festsetzung der Einheitssätze zugrunde gelegt worden. Durch das Vorgehen des Beklagten werde auch der Grundsatz verletzt, nach dem eine Gemeinde ihr Bauprogramm zu Lasten der Anlieger nur noch hinsichtlich derjenigen Teileinrichtungen, ändern könne, die noch nicht bauprogrammgemäß fertiggestellt worden seien, und zwar ohne Rücksicht darauf, ob hinsichtlich dieser Teilherstellung eine Abspaltung und Abrechnung der Kosten erfolgt, sei oder nicht. Eine planmäßig hergestellte Teileinrichtung könne von der Gemeinde nicht wieder zu einer provisorischen Einrichtung gemacht werden. Auf eine Änderung des Bauprogramms hinsichtlich der bisher entstandenen Teilanlagen würde es aber im Ergebnis hinauslaufen, wenn die für eine vor Jahrzehnten fertiggestellte Teileinrichtung entstandenen Kosten jetzt unberücksichtigt blieben und statt dessen die höheren Einheitssätze nach der neuen Beitragssatzung der Stadt in Rechnung gestellt würden. Die vom Beklagten geforderte Vorausleistung für die. Straße im Brühl sei daher nach neuen Einheitssätzen jedenfalls hinsichtlich der Teileinrichtungen Beleuchtungsanlage und Straßenentwässerung nicht gerechtfertigt. Da aus den vorgelegten Unterlagen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung nicht habe geklärt werden können, welche Beträge die Stadt für diese Teileinrichtungen im Zeitpunkt der Herstellung aufgewendet habe, könne die Vorausleistung nicht in anderer Höhe festgesetzt werden, so daß der angefochtene Bescheid habe aufgehoben werden müssen.

Mit der zugelassenen Revision trägt der Beklagte vor, er habe nach Abschluß des Berufungsverfahrens Urkunden aufgefunden, aus denen sich ergebe, daß Beleuchtung und Entwässerung erst in den Jahren 1959 bis 1964 mit einem Aufwand von insgesamt etwa 35 600 DM hergestellt worden seien. Aus nicht mehr aufzuklärenden Gründen habe das Bauverwaltungsamt des Beklagten dem Prozeßbevollmächtigten die Urkunden über die Entwässerungsarbeiten nicht mitübersandt. Dem Berufungsgericht könne jedoch auch nicht dahin gefolgt werden, daß alte Bauarbeiten nicht nach neuen Einheitssätzen berechnet werden dürften. Dem Gesetzgeber habe diese Problematik nicht verborgen sein können. Wenn er trotzdem von aufzuwendenden Kosten und nicht von aufgewandten Kosten spreche, so müsse daraus entnommen werden, daß er die Vergleichbarkeit der bei Festsetzung von Einheitssätzen zugrunde gelegten Erschließungsanlagen nicht auf den Preisfaktor, vielmehr nur auf die Art der Erschließungsanlage habe beziehen wollen. Ob Erschließungsbeiträge dem Kostendeckungsprinzip unterlägen, könne dahingestellt bleiben. Jedenfalls sei es nicht richtig, daß sich Kostendeckungsprinzip und Wertersatzprinzip gegenseitig ausschlössen. Vielmehr sei das Kostendeckungsprinzip nur eine zu beachtende Komponente bei der Berechnung des ausgleichspflichtigen Vorteils, den der Bürger durch eine Leistung des Staates erhalte. Der Grundgedanke des Schadens- und Entschädigungsrechtes, den verlorenen Wert zu ersetzen, sei mit bestimmten Grenzen auch auf das Beitragsrecht zu übertragen. Es könne auch nicht von einer Gewinnerzielung der Gemeinde gesprochen werden, wenn diese für frühere Bauarbeiten die heutigen Preise einsetze. Allein der fiktive Zinsverlust schließe es aus, hierbei von einem Gewinn zu reden. Berücksichtigt werden müsse jedoch auch die Tatsache, daß unter gänzlich anderen Wirtschaftsverhältnissen die frühere Leistung der Gemeinde auch kostenmäßig viel höher zu bewerten sei, als dies der reine Geldbetrag zum Ausdruck bringe.

Die Klägerin trägt keine Bedenken, das neue Tatsachenmaterial in der Revisionsinstanz zu verwenden, hält die Revision jedoch nach wie vor für aussichtslos, weil die vorgelegten Urkunden nicht die erstmalige Herstellung von Beleuchtung und Entwässerung bewiesen, vielmehr nur Abrechnungen über Verbesserungsarbeiten an bereits bestehenden Einrichtungen darstellten. Überdies sei die Ortssatzung 1961 rechtsungültig, weil in ihr die Herstellungsmerkmale der Erschließungsanlage zu unbestimmt angegeben seien, als Vorausleistung auch die Übereignung der für die Erschließungsanlage notwendigen Grundstücksflächen gefordert werde und für alte Bauarbeiten Einheitssätze nach der gegenwärtigen Kostenlage festgesetzt würden. Die Grundlage für eine Vorausleistung entfalle auch deswegen, weil durch das Bauvorhaben kein "erhöhter Erschließungsverkehr entstanden sei, und weil der Beklagte gar nicht die Absicht habe, die Straße im Brühl in absehbarer Zeit weiter auszubauen.

Der Beklagte hält die Ortssatzung 1961 für rechtsgültig. Wenn sie im Rahmen der Vorausleistung statt einer Geldforderung vielleicht zu Unrecht auch eine Sachleistung festgelegt habe, könne die Satzung nicht insgesamt ungültig sein. Im übrigen habe das neue Erschließungsrecht eine unbeschränkte Vorleistungspflicht des Anliegers geschaffen, für die es auf den Charakter des errichteten Bauwerkes nicht mehr ankomme. So könne eine Vorausleistung auch für bereits ausgeführte Bauarbeiten gefördert werden, wenn die Erschließungsanlage nur insgesamt noch nicht fertiggestellt sei. Andernfalls würde die Erschließungstätigkeit der Gemeinde in sinnwidriger Weise behindert. Sowohl die Einnahmen aus Erschließungsbeiträgen als auch die aus den Vorausleistungen seien allgemeine Deckungsmittel des Gemeindehaushaltes ohne Zweckbindung, allenfalls könne eine allgemeine Zweckbindung für den Straßenbau anerkannt werden.

II.

Die Revision führt zur Rückverweisung der Sache an das Oberverwaltungsgericht.

Wenn das Berufungsgericht in der mündlichen Verhandlung die Frage nicht klären konnte, welche Vorausleistungsbeträge der Beklagte für die Entwässerungseinrichtung und für die Beleuchtungsanlage hätte fordern können, so hätte es die mündliche Verhandlung vertagen müssen, um Erörterungen in dieser Hinsicht anzustellen. Es durfte die angefochtenen Bescheide jedoch nicht in vollem Umfange aufheben, obwohl es davon ausging, daß diese Bescheide zum Teil gerechtfertigt sind. Die Aufhebung der angefochtenen Bescheide kann auch nicht deswegen aufrechterhalten werden, weil die nach § 132 des Bundesbaugesetzes - BBauG - von den Gemeinden geforderte Satzung nichtig sei, so daß die angefochtenen Bescheide jeder Rechtsgrundlage entbehrten. Nicht jede nichtige Satzungsvorschrift macht die gesamte Satzung hinfällig. Wenn nach der Satzung als Vorausleistung auch die Übereignung von Grundstücksflächen verlangt werden kann, so ist diese Vorschrift zwar durch das Bundesbaugesetz nicht gedeckt und damit rechtswidrig. Das kann sich jedoch nicht auf die gesamte Satzung auswirken, erlangt rechtliche Bedeutung vielmehr nur dann, wenn von einer solchen Maßnahme Gebrauch gemacht wird. Dahingestellt bleiben kann, ob ein Mangel der Satzung hinsichtlich einer Regelung der Herstellungsmerkmale im Sinne von § 132 Nr. 4 BBauG zur Nichtigkeit der gesamten Ortssatzung führen kann. Wenn die Satzung nach der unbestrittenen Darstellung der Klägerin die Vorschrift enthält, daß Fahrbahnen, Radwege, Parkflächen und Gehwege dann endgültig hergestellt sind, wenn sie auf einem geeigneten Unterbau mit einer Pflasterung oder Kunstdecke versehen sind, so genügt diese Kennzeichnung nach der"Rechtsprechung des Senates den gesetzlichen Erfordernissen (Urteil vom 6. September 1968 - BVerwG IV C 96.66 -). Der Klägerin ist einzuräumen, daß damit eine eindeutige Klarheit für den Anlieger nicht erreicht werden kann, um die der Gesetzgeber anscheinend bemüht war. Andererseits verbietet sich aus praktischen Erwägungen angesichts der Vielfalt der heute vorhandenen Möglichkeiten des Straßenbaus eine nähere Kennzeichnung der Herstellungsmerkmale. Eine letzte Klarheit über die Herstellung einer Straße wäre lediglich dadurch zu erreichen, daß die Herstellung der Straße öffentlich bekannt gemacht wird oder daß zahlreiche einzelne Ortssatzungen über bestimmte Straßen erlassen werden. Die erste Möglichkeit vermag der Senat aus dem Bundesbaugesetz nicht zu entnehmen, die zweite Möglichkeit kann aus praktischen Erwägungen nicht im Willen des Gesetzgebers gelegen haben.

Im genannten Urteil hat sich der erkennende Senat auch zu der Frage geäußert, in welchem Rahmen Einheitssätze nach § 130 BBauG festgesetzt werden können. Er geht davon aus, daß durch die Festsetzung von Einheitssätzen lediglich die Verwaltungsarbeit der Gemeinde erleichtert werden soll, daß auch in diesem Falle jedoch letzten Endes auf den tatsächlichen Aufwand bei Herstellung der Erschließungsanlage abzustellen ist. Die Festsetzung von Einheitssätzen gestattet allerdings die Pauschalierung dieses Aufwandes, sie kann jedoch nicht in einem solchen weiten Rahmen erfolgen, daß der tatsächliche Aufwand nicht mehr als Grundlage des verlangten Erschließungsbeitrages angesehen werden kann. Für den vorliegenden Fall bedeutet dies, daß Einheitssätze, die nach der gegenwärtigen Kostenlage festgesetzt worden sind, nicht ohne weiteres auf lange Jahre zurückliegende Herstellungsarbeiten angewendet werden dürfen. Damit würde das Kostendeckungsprinzip verlassen, das auch dem Erschließungsbeitrag zugrunde liegt, und zwar zugunsten eines Wertersatzes. Die vor langer Zeit ausgeführte Bauarbeit mag dem Werte nach mit heutigen Einheitssätzen durchaus angemessen berechnet werden. Es wäre dem Gesetzgeber unbenommen gewesen, eine solche Regelung einzuführen. Er hat dies jedoch im Bundesbaugesetz nicht getan, ist doch vielmehr in allen Fällen von dem tatsächlich entstandenen Aufwand ausgegangen, wenn er auch dessen Pauschalierung durch Einheitssätze gestattet. Die Gemeinden sind in ähnlichen Fällen verschiedentlich derart vorgegangen, daß sie von den gegenwärtigen Einheitssätzen nach Vergleichung der früheren und gegenwärtigen Kostenlage einen bestimmten Hundertsatz in Abzug gebracht haben. Dagegen ist nichts einzuwenden.

Dem Verlangen einer Vorausleistung widerspricht es indessen nicht, daß mit der Vorausleistung geforderte Beträge auch im Wege der Kostenspaltung hätten verlangt werden können. Der Wortlaut von § 133 Abs. 3 BBauG steht dem nicht entgegen. Es liegt auch im Sinne der Ersparnis von Verwaltungsarbeit, die im Wege der Kostenspaltung einziehbaren Beiträge für die Herstellung von Teileinrichtungen der Erschließungsanlage in die Vorausleistungen einzubeziehen. Der Nachteil, den ein Anlieger dadurch erleiden muß, daß er im Gegensatz zu anderen Anliegern im Wege der Vorausleistung auch zu Beiträgen für bereits fertiggestellte Teileinrichtungen herangezogen wird, wird dadurch ausgeglichen, daß ihm eine weitere Bauerlaubnis erteilt wird.

Allerdings begründet nach der Rechtsprechung des erkennenden Senates nicht jede Baugenehmigung einen Anspruch der Gemeinde auf eine Vorausleistung. Das ist vielmehr nur dann der Fall, wenn das neue Bauvorhaben auch eine stärkere Beziehung des Grundstückes zur Erschließungsanlage mit sich bringt und wenn die der Vorausleistung zugrunde gelegten weiteren Herstellungsarbeiten an der Erschließungsanlage bereits voraussehbar sind (Urteile vom 31. Januar 1968 - BVerwG IV C 221.65 - [NJW 1968, 1250] und BVerwG IV C 29.67 [Dvbl. 1968, 521]). Voraussehbar ist der weitere Ausbau der Erschließungsanlage nicht erst dann, wenn bereits fertige Planungen für die Herstellung vorliegen, indessen müssen zumindest finanzielle oder technische Besprechungen vorangegangen sein, die einen ungefähren Termin der Herstellung in naher Zukunft als wahrscheinlich erscheinen lassen.

Dem Berufungsgericht war durch Aufhebung des angefochtenen Urteils Gelegenheit zu geben, im Sinne dieser rechtlichen Beurteilung im vorliegenden Fall erneut zu entscheiden.